未來國企改革空間巨大

文‖全國人大財經(jīng)委副主任 邵寧

未來國企改革空間巨大

文‖全國人大財經(jīng)委副主任 邵寧

2015年8月，中共中央國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化國有企業(yè)改革指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），這是一個好文件。突出特點在于：一，堅持市場化的改革方向，這是貫穿《指導(dǎo)意見》的一條主線。二，文件中提出的改革的措施和改革的原則符合實際，具有可操作性，文件提供的改革空間很大。因為前一段時間社會各界對國有企業(yè)改革方向的爭論很大，有必要對幾個重大問題予以分析。

國資管理體制：管資本加授權(quán)

對于國有資產(chǎn)管理體制，前一段時間爭論較大，問題的核心是堅持集中統(tǒng)一監(jiān)管，還是要回到多頭管理的體制。

黨的“十六大”對國有資產(chǎn)管理體制的描述是這樣的：國家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。這個描述可以概括為“三結(jié)合、三統(tǒng)一”?！叭Y(jié)合、三統(tǒng)一”實際就是2003年國有資產(chǎn)管理體制改革的依據(jù)。據(jù)此，各級國資委成立，行使大部分國有資產(chǎn)出資人的責(zé)任和職能。這項改革使國有企業(yè)改革發(fā)展的責(zé)任在政府層面第一次變得清晰，國有企業(yè)的外部環(huán)境第一次變得簡單，從而實現(xiàn)了一次重大的體制優(yōu)化。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對國有資產(chǎn)管理體制的描述是這樣的：“完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司?！边@個描述可以概括為“管資本加授權(quán)”。

關(guān)鍵的問題是，“三結(jié)合、三統(tǒng)一”與“管資本加授權(quán)”之間是什么關(guān)系？ 這二者應(yīng)該是內(nèi)在一致的遞進關(guān)系，其具體的工作含義是，堅持集中統(tǒng)一監(jiān)管的原則，同時要求國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)按照“管資本加授權(quán)”的精神去規(guī)范行為，進行自我改革，成為一個合格的出資人機構(gòu)。當(dāng)然有些理解認為，兩者不是遞進關(guān)系，而是替代關(guān)系，對原先的國有資產(chǎn)管理體制要推倒重來，要把“管資本加授權(quán)”做實，前一段的主要爭論在這里。

把“管資本加授權(quán)”做實，看上去很好。政府只管資本，其他授權(quán)企業(yè)自己做，這樣中間就不需要一層國有資產(chǎn)出資人機構(gòu)了。但問題是，國有資產(chǎn)出資人權(quán)力中除重大決策權(quán)之外，其他的職權(quán)很難授權(quán)處理。比如經(jīng)營者的選擇權(quán)、對企業(yè)業(yè)績的考核權(quán)、企業(yè)經(jīng)營者的薪酬決定權(quán)、對企業(yè)的監(jiān)督權(quán)、企業(yè)本級的資產(chǎn)管理和處置權(quán)等。這些出資人職能，在實際工作中仍然需要有機構(gòu)去行使，這時候如果沒有國有資產(chǎn)出資人機構(gòu)，只能由許多個部門去分別行使，這樣我們又回到多頭管理、無人負責(zé)的體制狀態(tài)。

集中監(jiān)管的體制在政府層面責(zé)任是清楚的，工作如果做不好，至少我們知道誰應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任；多頭管理在政府層面責(zé)任是不清楚的，國有企業(yè)如果沒有做好，找不到責(zé)任者或者責(zé)任機構(gòu)，而責(zé)任清晰是我們做好工作的基礎(chǔ)。在工作中我們往往把制度的合理性和具體機構(gòu)甚至人員的素質(zhì)混在一起，兩者應(yīng)該分開。集中監(jiān)管是一個合理的體制，應(yīng)該堅持。如果現(xiàn)實的出資人機構(gòu)履職不夠好，可以督促出資人機構(gòu)進行自我改革，如果自我改革做不到，可以對機構(gòu)進行改組，而不能把一個合理的制度基礎(chǔ)輕易的放棄掉。令人欣慰的是，《指導(dǎo)意見》堅持了集中監(jiān)管的原則，并且作為改革的重要目標(biāo)之一。

另外，管資本是改革的最終狀態(tài)，是改革的目標(biāo)。只有國有企業(yè)把歷史遺留問題解決完，而且在企業(yè)整體上市之后，才具備管資本的條件。下一步國有企業(yè)改革的難度不能小看，需要有多手準(zhǔn)備，尤其是我們面臨新一輪結(jié)構(gòu)調(diào)整，會有一大批失去競爭力的企業(yè)和過剩的生產(chǎn)能力要退出市場。

混改：由市場自主選擇

關(guān)于混合所有制改革?！吨笇?dǎo)意見》對混合所有制問題描述很謹(jǐn)慎。混合所有制本身并不是新的概念，如果這種方式有點石成金的奇效，那么這20年中應(yīng)能看得很清楚。混合所有制涉及多個經(jīng)濟主體，大家能不能走到一起，能不能合作共事，應(yīng)該是一種市場的自主選擇，所以要從實際出發(fā)，因企施策，不能定時間表，不能由行政推動。如果依靠行政推動的方式，很多企業(yè)同時去做這件事情，就會人為地制造出一個國有資產(chǎn)的買方市場，最后會造成國有資產(chǎn)的貶值。

可能有一種比較簡單的看法，認為一混合，就成為利益共同體了，就可以相互促進、共同發(fā)展了。從純經(jīng)濟的角度，這樣講是對的，但是實際情況比這個復(fù)雜，因為我們有很多非經(jīng)濟因素。我們必須既考慮經(jīng)濟因素，也要考慮非經(jīng)濟因素。

這次的《指導(dǎo)意見》提出，混合所有制企業(yè)實行員工持股，要試點先行。一般來說，普遍的和平均的員工持股效果并不好，可能會形成新的大鍋飯，而且企業(yè)的分紅壓力會非常大。但是經(jīng)營層和業(yè)務(wù)骨干持股，一般是有好的效果，但事先必須設(shè)計好退出機制。以保證激勵對象在企業(yè)內(nèi)部，而且是在關(guān)鍵崗位上。

董事會決策

對于健全公司法人治理結(jié)構(gòu)問題。指導(dǎo)意見提出解決一把手說了算的問題，明確董事會外部董事應(yīng)當(dāng)占多數(shù)。這兩條恰恰是中央企業(yè)董事會試點最重要的結(jié)論。

當(dāng)時為什么要做央企董事會試點？試點的出發(fā)點有非常明確的針對性，想解決一個問題，即一把手負責(zé)制體制下企業(yè)的決策機制問題。

一把手負責(zé)制下的決策機制在企業(yè)是靠內(nèi)部團隊進行的。具體形式可能是總經(jīng)理辦公會、黨政聯(lián)席會議等，參加的人數(shù)并不一定少。監(jiān)管部門要求集體決策、科學(xué)決策、民主決策，不能一個人說了算，但在一把手負責(zé)制的決策機制下，效果非常有限。為什么？因為企業(yè)內(nèi)部團隊決策有兩個問題沒有辦法解決，第一個問題，企業(yè)內(nèi)部團隊有上下級關(guān)系，一把手想做的事，其余副職領(lǐng)導(dǎo)即使不同意也不好提意見。第二，企業(yè)內(nèi)部團隊有分工關(guān)系，副總A負責(zé)的事，副總B和副總C都不好說話。由于企業(yè)內(nèi)部團隊之間有這種錯綜復(fù)雜的關(guān)系，所以在進行重大決策的時候，企業(yè)內(nèi)部團隊的決策很自然就會轉(zhuǎn)成一把手個人的決策。個人決策風(fēng)險就很大，這些年中央企業(yè)出現(xiàn)的重大決策失誤基本都是這樣的體制背景。

解決的辦法是改變董事會結(jié)構(gòu)，通過試點，國務(wù)院國資委派外部董事進入董事會，并且要占多數(shù)。外部董事大概是這樣的組成，主體是中央企業(yè)退休的老領(lǐng)導(dǎo)，還有少量的專家以及香港、臺灣、新加坡的企業(yè)家，這種組成結(jié)構(gòu)有非常好的職業(yè)優(yōu)勢。所以，這些人進入董事會之后，企業(yè)的決策機制發(fā)生了重大變化，外部董事對企業(yè)的重大決策都提出了非常細致、非常坦率的意見，尤其是其中包含的風(fēng)險。所以試點企業(yè)董事會的決策質(zhì)量明顯提高，所有試點企業(yè)都有重大決議案被否決、緩議或者被無限期擱置的情況，這是企業(yè)內(nèi)部人決策無法做到的。

一個企業(yè)的長期穩(wěn)定發(fā)展，盡量不能靠某個人，而是要依靠制度。董事會試點是一種嘗試，非常有意義。

加強黨對國企的領(lǐng)導(dǎo)

關(guān)于加強和改進黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)。黨組織在國有企業(yè)里要發(fā)揮政治核心作用。在中央企業(yè)的改革發(fā)展過程當(dāng)中，關(guān)于加強黨對國企的領(lǐng)導(dǎo)方面進行過探索，而且最后的探索結(jié)果證明，加強黨的建設(shè)、加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，和國有企業(yè)的改革發(fā)展可以非常好地結(jié)合。

比如說黨組織參與重大決策。公司董事會是決策主體，黨委書記肯定是董事會成員，具有法定地位。在做重大決策之前，如果黨委認為這個決策非常重要，事關(guān)重大的政治方向，可以先研究出意見帶到董事會上發(fā)表，解釋一下黨委對此有一個意見。中央企業(yè)的董事會是以外部董事為主，董事會決策有時候可能和黨委一致，也有可能不一致，一致當(dāng)然沒有問題，不一致怎么辦？黨委書記需要把董事會的決定帶回黨委，向黨委報告，董事會為什么要做這個決定。如果黨委認為董事會的決定錯了，違背了黨的重大原則或者方針政策，黨委可以向上級黨委報告，由上級黨委出面協(xié)調(diào)。這幾年在中央企業(yè)董事會試點中，還沒有一家企業(yè)出現(xiàn)這種情況，說明董事會是非常負責(zé)任的，沒有違背黨的重大方針政策。但是從制度設(shè)計角度講，必須要有這樣一套機制，保證制度設(shè)計完整。所以黨組織參與重大決策是沒有問題的，是可以和董事會決策相結(jié)合的。

對于國有企業(yè)來講，黨管干部也是有必要的，因為國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)是有政治要求的。但是必須明確，黨管干部管的是政治要求，管的是能不能用；而怎么用、在什么崗位上用，是董事會、經(jīng)理層選人用人權(quán)的范疇。只要把這兩個方面分開，就能非常好地結(jié)合。具體工作中，有些企業(yè)是前置的辦法，有些企業(yè)是后置的辦法。前置的辦法，比如說黨委考核了一批后備干部，企業(yè)選人用人只能從后備干部里挑，具體讓這個人做什么，那是企業(yè)董事會和經(jīng)理層選人用人的事。還有的企業(yè)把黨委這一道政治關(guān)后置，董事會和經(jīng)理層在前面提名，黨委后面去審查。所以只要是串聯(lián)不是并聯(lián)，就沒有矛盾。

整合國企監(jiān)督系統(tǒng)

對國有企業(yè)的有效監(jiān)督是外部監(jiān)督，自己監(jiān)督自己或者下級監(jiān)督上級是不可行的。目前的問題是，外部的監(jiān)督系統(tǒng)是多重的，出資人對企業(yè)的監(jiān)督靠外部監(jiān)事會，還有審計監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察和巡視的監(jiān)督，還有基于透明度的社會監(jiān)督。但問題是各個外部監(jiān)督系統(tǒng)互不協(xié)調(diào)，重復(fù)檢查太多；信息不共享，重復(fù)勞動太多；各種反復(fù)的、重復(fù)的檢查讓企業(yè)苦不堪言。所以《指導(dǎo)意見》提出，要整合外部監(jiān)督資源，建立監(jiān)督工作的會商機制，是非常重要的。

設(shè)立外部監(jiān)事會制度的出發(fā)點是：第一，對國有企業(yè)監(jiān)督必須是外部的，第二，對國有企業(yè)的監(jiān)督必須有權(quán)威性，所以需要副部級干部去監(jiān)督。外部監(jiān)事會應(yīng)該成為外部監(jiān)督的主體，并且要承擔(dān)責(zé)任。審計和紀(jì)檢工作的面要寬很多，并不是專門針對國有企業(yè)的，應(yīng)該成為二線的抽查主體。

整合外部監(jiān)督系統(tǒng)，空間上要分出層次，時間和頻度上要有限制，以避免增加企業(yè)的負擔(dān)。監(jiān)督工作的目的是要提高透明度，要客觀公正地評價企業(yè)的工作，具體的工作方法要考慮企業(yè)的特點、有利于企業(yè)的發(fā)展，避免給企業(yè)留下后遺癥。比如在責(zé)任追究上，要把決策失誤和違法違紀(jì)行為分開，違法違紀(jì)不能容忍，但是企業(yè)的決策是企業(yè)的工作行為。在當(dāng)前這么復(fù)雜的市場環(huán)境下，出現(xiàn)決策失誤很難避免，在這個方面要有容錯度和全局性的判斷，否則企業(yè)就不敢做決策?？傊诒O(jiān)督方面，既要能夠監(jiān)督到位，又不對被監(jiān)督者造成傷害，我們現(xiàn)在缺乏一套很具體的操作辦法，需要在下一步的國有企業(yè)改革實踐中進行探索。

總之，《指導(dǎo)意見》提供了一個相當(dāng)大的改革空間，想要推進改革的地方政府或者部門，都可以從文件中找到足夠的依據(jù)。