地方政府創(chuàng)新的法律困境

文/朱鳳霞（四川大學(xué)，四川成都610065）

地方政府創(chuàng)新的法律困境

文/朱鳳霞（四川大學(xué)，四川成都610065）

依法行政是現(xiàn)代法治國(guó)家政府行使權(quán)力時(shí)普遍奉行的基本準(zhǔn)則，依法行政并不排斥政府創(chuàng)新。當(dāng)前，中國(guó)地方政府創(chuàng)新面臨著創(chuàng)新遭遇法律邊界、創(chuàng)新無(wú)法律保障，創(chuàng)新缺乏法律約束等一系列的法律困境。破解上述法律困境的路徑是：在創(chuàng)新主體上，將地方政府創(chuàng)新與國(guó)家頂層設(shè)計(jì)相結(jié)合；在創(chuàng)新動(dòng)力上，從法律角度為創(chuàng)新設(shè)定寬容和免責(zé)條款；在創(chuàng)新方式上，強(qiáng)調(diào)依法創(chuàng)新，同時(shí)不斷完善法律，實(shí)現(xiàn)良法之治；在創(chuàng)新結(jié)果上，將成熟的創(chuàng)新成果固化為法律或制度，達(dá)到引領(lǐng)改革的目的。

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近年來(lái)，在地方政府的積極探索下，政府創(chuàng)新案例，涌現(xiàn)出許多優(yōu)秀成果，涉及政府的管理體制、運(yùn)行機(jī)制和工作方式方法等各個(gè)方面。地方政府的創(chuàng)新行為，在一定程度上解決了群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，化解了局部存在的社會(huì)危機(jī)；公共服務(wù)的數(shù)量有所增長(zhǎng)，質(zhì)量有所提高；弱勢(shì)群體的權(quán)利得到了更有效的保護(hù)；通過(guò)節(jié)能減排、環(huán)境治理等使人與自然的關(guān)系日益和諧；同時(shí)，政府的社會(huì)管理能力、責(zé)任意識(shí)也有所提高。然而，從整體上觀察，一些廣受好評(píng)的創(chuàng)新不僅沒(méi)有在更大的范圍推廣，甚至在幾年后逐漸“消亡”?？傮w來(lái)說(shuō)，地方政府創(chuàng)新“運(yùn)動(dòng)式”及“人走政息”、“半途而廢”的問(wèn)題是一個(gè)常態(tài)［1］。

在中國(guó)當(dāng)前的政治體制下，地方政府創(chuàng)新面臨著極大的政治風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)，政府官員往往會(huì)在“創(chuàng)新”與“守成”之間徘徊。創(chuàng)新成功，可能帶來(lái)政績(jī)的提升，官員的升遷，社會(huì)矛盾的化解，地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；創(chuàng)新失敗，則可能帶來(lái)無(wú)效投入，政績(jī)受損，社會(huì)危機(jī)，部門利益沖突甚至政治結(jié)構(gòu)崩潰。值得注意的是，當(dāng)前，地方政府創(chuàng)新面臨著一系列的法律困境，束縛著其創(chuàng)新的步伐。黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“依法治國(guó)”，“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”，提出“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要”。在此背景下，我們更應(yīng)該厘清地方政府創(chuàng)新的法律困境，掃除地方政府創(chuàng)新的法律障礙，為區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展尋求突破的路徑和方向。

一、依法行政與政府創(chuàng)新的關(guān)系梳理

1.依法行政是現(xiàn)代法制國(guó)家政府行使權(quán)力時(shí)普遍奉行的基本準(zhǔn)則。依法行政是依法治國(guó)的必然要義和核心所在。黨的十八屆四中全會(huì)將“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”作為全面推進(jìn)依法治國(guó)的重大任務(wù)之一，這被看作是對(duì)政府行政行為的框范，凸顯了我黨用法治為改革保駕護(hù)航的決心，并提出“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”，“把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)的重要內(nèi)容、納入政績(jī)考核指標(biāo)體系，把能否遵守法律、能否依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容”。黨的十八屆四中全會(huì)公報(bào)中，有關(guān)依法行政的部署為依法治國(guó)、依法行政制定了切實(shí)可行的路線圖。而依法治權(quán)是依法行政的關(guān)鍵所在。法治之所以區(qū)別于人治，其關(guān)鍵并不在于老百姓是否守法，而是掌握公權(quán)力者其權(quán)力授予和行使是否合法［2］。法治的直接目標(biāo)是規(guī)范公民的行為，但它在規(guī)范公民行為的同時(shí)，更強(qiáng)調(diào)制約政府的行為。

因此，憲法和法律是政府工作的根本準(zhǔn)則，政府部門的一切活動(dòng)都必須限于憲法和法律規(guī)定的范圍之內(nèi)。憲法是國(guó)家的根本大法，中國(guó)特色的法律體系是新中國(guó)成立以來(lái)黨領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)國(guó)理政實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的制度化、法律化，憲法和法律體現(xiàn)了全體人民的共同意志。各級(jí)政府部門作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，代表著國(guó)家和人民的意志管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)，其行為必須納入法制化和規(guī)范化的軌道，行政機(jī)關(guān)及其工作人員理應(yīng)模范遵守國(guó)家的憲法和法律，以身作則維護(hù)憲法和法律權(quán)威，尊法、崇法、信法、守法，不允許有超越憲法或法律的行為。行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法理應(yīng)受到法律的追究和制裁。同時(shí)，政府部門制定的政策和行政措施不應(yīng)與法律相抵觸。堅(jiān)決杜絕為了本地區(qū)、本部門利益制定違反憲法和法律法規(guī)的政策措施。

2.依法行政所依之法應(yīng)為“良法”。亞里士多德認(rèn)為，“法治”應(yīng)包含兩層意思，一是已制定的法律得到普遍的服從；二是大家所服從的法律本身又應(yīng)該是制訂得良好的法律。［3］黨的十八屆四中全會(huì)也提出：“法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提?！庇纱丝梢?jiàn)，依法行政所依之“法”，應(yīng)為良法。只有良法，才能體現(xiàn)人民的意志與利益，才能管理好國(guó)家事務(wù)，才能實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，才能獲得應(yīng)有的權(quán)威。何謂良法？所謂良法，就是捍衛(wèi)人們的權(quán)利和自由，防止暴政，制裁犯罪，維護(hù)正義的法律。與之相對(duì)應(yīng)是惡法，惡法就是維護(hù)獨(dú)裁專制、維護(hù)暴政、侵害人權(quán)，肆意剝奪人們的自由、損害正義的法律。同樣的法律法規(guī)，也許不同的人會(huì)有不同的認(rèn)識(shí)，有人認(rèn)為是良法，有人認(rèn)為是惡法。有學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)主義法治國(guó)家所謂的“良法”至少需要滿足兩個(gè)基本條件：一是必須反映廣大人民意志，而不是只顧及地方或者部門狹隘利益；二是必須符合客觀規(guī)律，順應(yīng)歷史潮流，并且能夠保障公民的權(quán)利和自由，體現(xiàn)社會(huì)公平和正義，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步，而不是侵犯公民的權(quán)利和自由，阻礙社會(huì)進(jìn)步。［4］

但立法的現(xiàn)實(shí)告訴我們：我國(guó)現(xiàn)行的立法遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到良法的要求。以公共選擇理論的觀點(diǎn)來(lái)看，在法治社會(huì)中，即便號(hào)稱代表人民利益的立法者實(shí)際上也是一群自利的理性的個(gè)人。從布坎南“作為交易的政治”這一視角，法律可以被認(rèn)為是個(gè)體、集體和國(guó)家的一種交易，個(gè)人、集體和政府都可能是法律的需要體，但他們的利益并不一致，他們?cè)谛枰膯?wèn)題上是沖突的和競(jìng)爭(zhēng)性的［5］。因此，立法者的個(gè)人理性無(wú)法匯聚為集體理性，他們制定的法律也不能完全體現(xiàn)公共利益?，F(xiàn)實(shí)中的法治只能是無(wú)限地接近理想的“良法”之治［6］。

此外，社會(huì)生活節(jié)奏之快已今非昔比，某些適用于彼時(shí)的法律在新時(shí)期已經(jīng)不合時(shí)宜。法律所規(guī)定的內(nèi)容可能存在滯后性、不周延性等缺陷，因此對(duì)“良法”的追求應(yīng)在立法的動(dòng)態(tài)化中實(shí)現(xiàn)。立法者應(yīng)根據(jù)不斷發(fā)展變化的客觀實(shí)際，做好法律的立、改、廢、釋工作，使制定的法律符合客觀規(guī)律，順應(yīng)歷史潮流，符合“良法”的要求。立法在形式上也應(yīng)周而不密、疏而不漏、詳略得當(dāng)、繁簡(jiǎn)相宜。各環(huán)節(jié)所依之法協(xié)調(diào)統(tǒng)一，無(wú)沖突、無(wú)矛盾、無(wú)重疊。建設(shè)法治政府，加強(qiáng)政府立法工作是前提，應(yīng)確保所制定之法具有“良法”的屬性，也讓“良法”處于不斷的動(dòng)態(tài)完善之中，逐漸形成較為完善的法律體系。

3.依法行政并不排斥政府創(chuàng)新。一般認(rèn)為，地方政府創(chuàng)新的動(dòng)力存在兩種解釋［7］：一種解釋認(rèn)為政府創(chuàng)新的動(dòng)力來(lái)自體制內(nèi)，在當(dāng)前干部考核晉升機(jī)制下，地方官員的政績(jī)成為其獲得重用和晉升的資本，官員在政績(jī)的推動(dòng)下進(jìn)行創(chuàng)新；另一種解釋認(rèn)為創(chuàng)新的動(dòng)力來(lái)自基層社會(huì)的壓力，伴隨著社會(huì)改革進(jìn)程中出現(xiàn)的基層群眾對(duì)地方政府的不滿和抗?fàn)?，某些地方干群矛盾突出，各地群體性事件頻發(fā)，地方政府治理出現(xiàn)危機(jī)，“倒逼”政府創(chuàng)新。

政府創(chuàng)新對(duì)于深化政治體制改革、加快民主化進(jìn)程、提升政府的政治合法性、提高執(zhí)政能力和政府績(jī)效，實(shí)現(xiàn)善政和善治，推動(dòng)社會(huì)主義政治文明發(fā)展都起著重要的作用。俞可平教授指出，創(chuàng)新是一個(gè)民族進(jìn)步發(fā)展的源動(dòng)力，各級(jí)黨政部門如果沒(méi)有強(qiáng)勁的創(chuàng)新動(dòng)力，全面深化改革的任務(wù)就難以完成。［8］

因此，依法行政，從不排斥政府創(chuàng)新。政府缺乏創(chuàng)新的動(dòng)力，就會(huì)逐漸失去駕馭時(shí)局的能力。政府應(yīng)在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，面對(duì)層出不窮的新情況、新問(wèn)題，在實(shí)施行政管理的過(guò)程中不斷解放思想，勇于創(chuàng)新，積極探索前人從未走過(guò)的道路。人類社會(huì)發(fā)歷史的發(fā)展不斷證明：政府創(chuàng)新程度與經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)進(jìn)步息息相關(guān)。政府是社會(huì)進(jìn)步的火車頭，政府應(yīng)當(dāng)成為創(chuàng)新的表率。一個(gè)善政的政府理應(yīng)是一個(gè)創(chuàng)新的政府。

二、地方政府創(chuàng)新面臨的法律困境

1.創(chuàng)新遭遇法律邊界。政府創(chuàng)新，即政府部門為了為了提高行政效率或者增進(jìn)公共利益而進(jìn)行的創(chuàng)造性改革。［9］涉及民主政治改革方面的創(chuàng)新是政府創(chuàng)新的一個(gè)主要方面。近年來(lái)，一些地方嘗試將鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的間接選舉改為直接選舉，將直接民主選舉范圍從村委會(huì)主任擴(kuò)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)。如1998年末，四川省遂寧市步云鄉(xiāng)通過(guò)選民直選產(chǎn)生鄉(xiāng)長(zhǎng)的嘗試，取得了一定的“成功”。此后，湖北、云南、江蘇、安徽等省都相繼進(jìn)行了較大規(guī)模的直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的大膽嘗試。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層的一級(jí)地方政府，其行政首長(zhǎng)直接選舉是我國(guó)基層民主選舉制度的重大創(chuàng)新和突破，也是擴(kuò)大農(nóng)村基層民主、加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的積極探索，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

將選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的權(quán)利，直接交給廣大群眾行使，更能體現(xiàn)和表達(dá)民意，增強(qiáng)干部及群眾的民主意識(shí)，促進(jìn)民眾對(duì)干部的監(jiān)督。但這種直選方式將本應(yīng)由本屆人大代表選舉產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)交由公民直選，已經(jīng)突破了《憲法》和《組織法》設(shè)計(jì)的選舉體制?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第3條明確規(guī)定，“國(guó)家行政機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”。有學(xué)者指出，從政治邏輯、政治道義和自然正義的角度看，被選舉人由誰(shuí)委托或授權(quán)，就應(yīng)當(dāng)對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)。因此，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)由選民直接選舉，他們就得直接對(duì)選民負(fù)責(zé)而不是對(duì)本級(jí)人大負(fù)責(zé)。如此一來(lái)，本級(jí)行政首長(zhǎng)與本級(jí)人大都是由選民直選，則兩者在法理上就是平起平坐了，誠(chéng)然，本級(jí)人大及其常委會(huì)仍然可以監(jiān)督行政首長(zhǎng)，但這種監(jiān)督性質(zhì)已截然不同。［10］

而且，當(dāng)今社會(huì)，人們的法治意識(shí)逐步增強(qiáng)，即便用違憲違法的方式選出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，其選舉過(guò)程和結(jié)果都會(huì)面臨“不合法”的尷尬境地。不合法則導(dǎo)致選舉無(wú)效，用不合法的方式選舉出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)其任職的合法性易遭到轄區(qū)公民的質(zhì)疑，影響其工作的正常開(kāi)展。

因此，這類政治色彩濃厚的地方政府創(chuàng)新，面臨著突破現(xiàn)行的宏觀政治框架、體制結(jié)構(gòu)及法律邊界的問(wèn)題，具有較強(qiáng)的敏感性和風(fēng)險(xiǎn)性。

2.創(chuàng)新無(wú)法律保障。為了鼓勵(lì)地方政府的創(chuàng)新行為，中央經(jīng)常給予地方“先行先試”的特權(quán)，允許“試錯(cuò)”性的創(chuàng)新。［11］有些創(chuàng)新在本質(zhì)上與現(xiàn)行法律法規(guī)不一致，欠缺立法所要求的合法性、權(quán)威性、穩(wěn)定性與莊重性，法制化程度的偏低極可能制約創(chuàng)新的效果。

2013年7月3日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》，同年8月22日正式批準(zhǔn)設(shè)立中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱上海自易區(qū)）。上海自貿(mào)區(qū)最值得關(guān)注的不是政府創(chuàng)新，而是法律改革。上海自貿(mào)區(qū)的許多創(chuàng)新措施，是與現(xiàn)行的法律法規(guī)相違背的，創(chuàng)新無(wú)法律保障，其實(shí)踐效果必然會(huì)大打折扣，必然會(huì)成為制約上海自貿(mào)區(qū)發(fā)展的瓶頸。

上海自貿(mào)區(qū)的法律困境，促使政府加快職能轉(zhuǎn)變，探索負(fù)面清單管理，創(chuàng)新對(duì)外開(kāi)放模式，2013年8月16日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)，提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議的關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)暫停實(shí)施外資、中外合資、中外合作企業(yè)設(shè)立及變更審批等有關(guān)法律規(guī)定的決定草案。三部法律不是暫停之后再恢復(fù)，而是將根據(jù)自貿(mào)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)而改革，這是非常重大的舉措。

上海自貿(mào)區(qū)的案例說(shuō)明，地方政府創(chuàng)新離不開(kāi)國(guó)家的頂層設(shè)計(jì)，如果沒(méi)有國(guó)家的法律豁免，地方政府創(chuàng)新與法律法規(guī)沖突，創(chuàng)新的命運(yùn)大多是無(wú)疾而終。而現(xiàn)實(shí)中，這樣無(wú)疾而終的創(chuàng)新不勝枚舉。

3.創(chuàng)新缺乏法律約束。當(dāng)前，民主行政已經(jīng)成為公共行政改革的基本價(jià)值取向。公共行政進(jìn)入信息化時(shí)代后，政府的管理創(chuàng)新與電子政務(wù)的發(fā)展也就密切聯(lián)系在一起了。一方面，網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的政府創(chuàng)造出了公眾參與的平臺(tái)，有利于更廣泛地收集人民群眾的意見(jiàn)，得到直接明了的信息反饋；另一方面，信息化時(shí)代的社會(huì)公眾的民主意識(shí)和政治參與意識(shí)也不斷增強(qiáng)，公眾可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)表達(dá)自己的利益訴求，參與政府的決策過(guò)程，在一定程度上實(shí)現(xiàn)與政府的平等對(duì)話。有序的網(wǎng)絡(luò)政治參與，已成為公民借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)行使民主權(quán)利，有效影響政府決策和政治生活的行為，也是政府治理的一種創(chuàng)新模式。公民的政治參與活動(dòng)，有的為了影響公共權(quán)力的行為，有的為了維護(hù)自身權(quán)益，有的僅僅是發(fā)泄對(duì)社會(huì)的不滿。而網(wǎng)絡(luò)儼然成為最大的發(fā)泄場(chǎng)所。很大一部分網(wǎng)民用非理性、非規(guī)范化、甚至違法的方式制造“群體性事件”或網(wǎng)絡(luò)事件，以發(fā)泄私憤，有的甚至演變?yōu)椤熬W(wǎng)絡(luò)暴民”或“暴民政治”，罔顧法律和道德底線，由泄憤導(dǎo)致的“群體性事件”甚至演變?yōu)榇颉⒃?、搶、燒。?2］

有序的網(wǎng)絡(luò)政治參與首先應(yīng)是一種合法的政治參與?，F(xiàn)代法治社會(huì)的一個(gè)重要特征，就是用法律來(lái)規(guī)范人們的社會(huì)行為和社會(huì)事務(wù)的運(yùn)作。雖然我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)為保障公民政治參與及規(guī)范公民網(wǎng)絡(luò)參與提供了一定的法律依據(jù)，甚至還頒布了一些網(wǎng)絡(luò)專門立法進(jìn)行規(guī)范，但是由于迅速崛起并不斷深入的網(wǎng)絡(luò)空間是一個(gè)與現(xiàn)實(shí)空間截然不同的新空間，現(xiàn)有法律規(guī)則在網(wǎng)絡(luò)空間并不完全適用。公民網(wǎng)絡(luò)參與政府治理的創(chuàng)新行為，既缺乏法律保障，也缺乏法律約束。

三、基于法治政府建設(shè)下的治理創(chuàng)新

1.創(chuàng)新主體：地方政府創(chuàng)新與國(guó)家頂層設(shè)計(jì)相結(jié)合。從某種程度上說(shuō)，中央希望地方政府創(chuàng)造一定的經(jīng)驗(yàn)，所以給予一些“先行先試”的特權(quán)。然而很多時(shí)候，由于信息的隔層傳遞，中央往往對(duì)地方的創(chuàng)新實(shí)踐持懷疑的態(tài)度，甚至?xí)扇〈驌粽撸?3］。地方政府的創(chuàng)新面臨著巨大的壓力和風(fēng)險(xiǎn)。鑒于此，應(yīng)將國(guó)家頂層設(shè)計(jì)與地方政府創(chuàng)新相結(jié)合，制定恰當(dāng)?shù)膭?chuàng)新規(guī)劃，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府的創(chuàng)新行為的引導(dǎo)和規(guī)劃。一是，中央可以引導(dǎo)地方政府通過(guò)創(chuàng)新實(shí)踐解決國(guó)家迫切需要解決的實(shí)際問(wèn)題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)良好發(fā)展；二是，能夠合理配置地方政府的創(chuàng)新資源，避免各地方政府的重復(fù)創(chuàng)新和人力物力財(cái)力的浪費(fèi)，從而大大地降低國(guó)家的創(chuàng)新成本，促進(jìn)各地的創(chuàng)新活動(dòng)持續(xù)有序地發(fā)展。三是，經(jīng)國(guó)家頂層設(shè)計(jì)引導(dǎo)的地方政府創(chuàng)新如果獲得成功，其創(chuàng)新成果更容易轉(zhuǎn)化成法律或制度，從而在全社會(huì)范圍內(nèi)推廣，避免成功的地方政府創(chuàng)新因領(lǐng)導(dǎo)的離職而半途而廢，無(wú)疾而終的悲劇。

2.創(chuàng)新動(dòng)力：法律的寬容和免責(zé)。既然是創(chuàng)新，難免會(huì)失敗。一旦失敗，應(yīng)承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任？創(chuàng)新失敗的政治風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)讓許多地方政府裹足不前，在“創(chuàng)新”與“守成”之間徘徊。深圳于2005年7月起正式實(shí)施《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革創(chuàng)新促進(jìn)條例》，該《條例》中規(guī)定:“只要改革創(chuàng)新方案制訂程序符合規(guī)定，個(gè)人或單位沒(méi)有牟取私利、沒(méi)與其他單位或個(gè)人惡意串通，即使工作發(fā)生失誤、改革創(chuàng)新未達(dá)到預(yù)期效果甚至造成一定損失，有關(guān)人員可予免責(zé)?！彪m然這一免責(zé)條例受到眾多的質(zhì)疑，但深圳市立法為改革創(chuàng)新免責(zé)，免除創(chuàng)新者的后顧之憂，激勵(lì)創(chuàng)新者的創(chuàng)新意識(shí)和勇氣，為改革創(chuàng)新創(chuàng)造寬容的環(huán)境值得肯定。地方政府的創(chuàng)新是難能可貴的，沒(méi)有創(chuàng)新就沒(méi)有發(fā)展。我們寧愿要一個(gè)在創(chuàng)新中犯錯(cuò)的政府也不要一個(gè)庸懶和無(wú)所作為的政府。改革的立法，不僅是鞏固改革，更重要的是能推進(jìn)改革。但是，對(duì)于創(chuàng)新者的寬容的免責(zé)，須有上位法的支撐才有意義。根據(jù)《立法法》第87條的規(guī)定，下位法不得違背上位法，而《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革創(chuàng)新促進(jìn)條例》作為地方性法規(guī)，不能超越刑法、刑訴法等上位法。我國(guó)刑法明確規(guī)定，濫用職權(quán)構(gòu)成犯罪，應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任。因此，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革創(chuàng)新促進(jìn)條例》的法律效力堪憂。而且，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革創(chuàng)新促進(jìn)條例》中所界定的“免責(zé)”范圍尚過(guò)于寬泛和模糊，不便實(shí)施。

為給創(chuàng)新者營(yíng)造寬松的環(huán)境，給他們更多的寬容和鼓勵(lì)，解除他們的后顧之憂，對(duì)他們的免責(zé)條款應(yīng)有上位法的支撐，而且應(yīng)當(dāng)完善免責(zé)的實(shí)施細(xì)則，對(duì)免責(zé)條件進(jìn)行具體的細(xì)化，避免讓別有用心的人鉆了立法的空子，打著改革創(chuàng)新的旗號(hào)行謀取個(gè)人私利之實(shí)。

3.創(chuàng)新方式：依法創(chuàng)新，同時(shí)實(shí)現(xiàn)“良法”之治。法律是最高社會(huì)規(guī)則。任何公民，都應(yīng)尊法守法，依法行事。任何政府官員或公務(wù)員，更應(yīng)以身作則，率先垂范。地方政府的創(chuàng)新行為，也應(yīng)合法。所謂“合法”，既指符合具體的法律條文規(guī)范，也指符合法律條文背后所體現(xiàn)的法律的精神和原則。改革開(kāi)放30多年來(lái)，中國(guó)的法律體系已經(jīng)初步建立，無(wú)法可依的局面得到了大大的緩解。然而，“法律一經(jīng)制定必定就落后于現(xiàn)實(shí)，而它用于規(guī)范未來(lái)”。隨著社會(huì)生活的變遷，有些法律會(huì)變得不合時(shí)宜，存在一些不適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的問(wèn)題，有的法律法規(guī)不能反映客觀規(guī)律和人民的愿望，有些法律針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)，有些法律部門利益化問(wèn)題突出……對(duì)于這些不符合當(dāng)時(shí)當(dāng)代的法律，要做好立、改、廢工作，不斷完善法律體系。黨的十八屆四中全會(huì)深刻指出，“良法是善治之前提?！苯ㄔO(shè)法治國(guó)家，首要的任務(wù)是要推行科學(xué)立法、民主立法，出臺(tái)良法。

地方政府的創(chuàng)新行為，應(yīng)屬“依法行政”范疇，必須符合法律規(guī)定的形式要件和程序要件，杜絕地方領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋”式創(chuàng)新。在國(guó)家的頂層設(shè)計(jì)下，如果地方政府“先行先試”的創(chuàng)新與現(xiàn)行的法律法規(guī)相沖突，中央可以適當(dāng)進(jìn)行法律豁免，或者地方政府申請(qǐng)國(guó)家授權(quán)試點(diǎn)。總之，建設(shè)法治政府，嚴(yán)格依法行政，政府的各項(xiàng)權(quán)力都應(yīng)在法治的軌道上運(yùn)行。官員，尤其是地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，理應(yīng)成為模范的守法者，成為普通民眾的榜樣。

4.創(chuàng)新結(jié)果：固化為法律或制度?，F(xiàn)實(shí)中，許多曾經(jīng)轟轟烈烈、轟動(dòng)一時(shí)的“成功”的創(chuàng)新，在經(jīng)過(guò)最初幾年的走走停停之后，最終都銷聲匿跡。比如，“公推公選”作為基層民主選舉的重要?jiǎng)?chuàng)新，于2001年發(fā)端于四川，幾年時(shí)間發(fā)展得如火如荼，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2006年9月，四川全省除民族地區(qū)外，已有2772個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成了“公推公選”工作，占全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的63%［14］。然而，這場(chǎng)聲勢(shì)浩大的創(chuàng)新并未能維持長(zhǎng)久，兩年后的狀況已是霄壤之別。2008年俞可平在接受采訪時(shí)說(shuō)道，“公推公選”是基層民主的重要?jiǎng)?chuàng)新形式，“得到了中央領(lǐng)導(dǎo)和專家學(xué)者的高度肯定”，然而在一些地方試行一段時(shí)間后停滯不前，逐漸消亡。截至2008年，全國(guó)也只有約300個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)還在時(shí)斷時(shí)續(xù)地推行，還不到全國(guó)43275個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的百分之一。［15］

地方政府的成功的創(chuàng)新舉措，如果不能通過(guò)法律、法規(guī)或政策等形式轉(zhuǎn)化為黨和國(guó)家的制度固定下來(lái)，就會(huì)極大地影響了改革舉措的穩(wěn)定性和可推廣性。有時(shí)候領(lǐng)導(dǎo)一換屆走人，這些創(chuàng)新舉措就不了了之，逐漸銷聲匿跡。不能上升為法律或制度的創(chuàng)新成果，即便再成功，最多也是給現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)帶來(lái)一些政治資本和榮譽(yù)，而失去了引領(lǐng)改革的初衷和本意，還造成了資源的浪費(fèi)和人力物力財(cái)力的大量消耗。而且，創(chuàng)新成果得不到推廣和固化，也會(huì)大大地挫傷創(chuàng)新者的積極性，讓他們喪失創(chuàng)新動(dòng)力和改革的勇氣。

因此，對(duì)于一些成功的有推廣價(jià)值的創(chuàng)新舉措，應(yīng)及時(shí)地將其上升為法律、法規(guī)和制度，這樣，創(chuàng)新才能起到開(kāi)路先鋒的作用，才能在更大的范圍內(nèi)推廣和應(yīng)用。

［1］韓福國(guó).地方政府創(chuàng)新:困境與選擇［J］.人民論壇，2013（01）.

［2］藏乃康.依法治國(guó)的精義在于依法治權(quán)［J］.黨政研究，2015（02）.

［3］亞里士多德.政治學(xué)［M］，北京：商務(wù)印書館，1981：199.

［4］歐陽(yáng)夢(mèng)春，楊啟敬.“良法”與“惡法”之思辯［J］.湖湘論壇，2004（01）.

［5］Buchanan.“MarginalNotesonReadingPolitical Philosophy”，inBuchanan&Tullock，TheCalculusofconsent: LogicalFoundationsofConstitutionalDemocracy.AnnArbor: UniversityofMichiganPress，1962，p.512.

［6］李月軍.法治政府［M］.北京:中央編譯出版社，2013:11.

［7］李景鵬．地方政府創(chuàng)新與政府體制改革［J］．北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007（03）．

［8］俞可平.政府創(chuàng)新具有示范作用［N］.法制日?qǐng)?bào)，2015-04-17.

［9］俞可平.論政府創(chuàng)新的若干基本問(wèn)題［J］.文史哲，2005（04）.

［10］童之偉.重提“違憲改革合理說(shuō)”宜審慎重——以過(guò)去數(shù)年之鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選“試點(diǎn)”為事證［J］.法學(xué)家，2007（04）.

［11］薛瀾.中央與地方究竟應(yīng)該建立怎樣的關(guān)系?［J/OL］.http: //www.sppm.tsinghua.edu.cn，2015-01-08.

［12］楊光斌.公民參與和當(dāng)下中國(guó)的治道變革［J］.社會(huì)科學(xué)研究，2009（01）.

［13］韓福國(guó).地方政府創(chuàng)新:困境與選擇［J］.人民論壇，2013（01）.

［14］四川2772個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成領(lǐng)導(dǎo)班子公推公選［N］.華西都市報(bào)，2006-11-01.

［15］俞可平.沒(méi)有制度保證政改會(huì)裹足不前［N］.21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2008-01-22.

責(zé)任編輯：李翔

D035-01

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1008-6323（2016）02-0040-04

朱鳳霞，四川大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，中共四川省委省直機(jī)關(guān)黨校副教授。

2016-03-01

四川省直機(jī)關(guān)黨校一般調(diào)研課題（項(xiàng)目編號(hào)：SCJD2016DY10）。