排污企業(yè)與第三方的責(zé)任分配

鄧可祝

(安徽工業(yè)大學(xué) 公共管理與法學(xué)系，安徽 馬鞍山 243002)

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排污企業(yè)與第三方的責(zé)任分配

鄧可祝

(安徽工業(yè)大學(xué) 公共管理與法學(xué)系，安徽 馬鞍山 243002)

[摘要]第三方治理具有多種模式,包括托管運營模式、委托治理模式、集中治理模式和分散治理模式。在第三方治理中,排污企業(yè)與第三方之間是一種承攬關(guān)系,雙方之間存在一種內(nèi)部責(zé)任,但在不同治理模式下,這種內(nèi)部責(zé)任存在一定的區(qū)別;在第三方治理中,還需要判斷不同的外部責(zé)任,排污企業(yè)與第三方之間的內(nèi)部責(zé)任影響到其外部責(zé)任的分配。

[關(guān)鍵詞]第三方治理; 治理模式; 內(nèi)部責(zé)任; 外部責(zé)任

環(huán)境污染第三方治理(以下簡稱“第三方治理”),是“排污者通過繳納或按合同約定支付費用,委托環(huán)境服務(wù)公司進(jìn)行污染治理的新模式”。我國的第三方治理制度是一個漸進(jìn)發(fā)展的過程,從20世紀(jì)70年代到90年代初的20多年間,我國工業(yè)污染防治一直走的是“誰污染,誰治理”的分散治污之路,后來工業(yè)污染防治才開始從分散向集中治理轉(zhuǎn)變,進(jìn)入21世紀(jì)以來,國家采取一系列措施,加大環(huán)境治理力度,帶動了環(huán)境服務(wù)業(yè)的發(fā)展,企業(yè)環(huán)境污染第三方治理條件日臻成熟,第三方治理制度得以迅速發(fā)展[1]。

在第三方治理制度中,存在著外部責(zé)任與內(nèi)部責(zé)任的劃分。所謂內(nèi)部責(zé)任,指的是在生產(chǎn)經(jīng)營過程中產(chǎn)生污染物的企業(yè)(以下簡稱“排污企業(yè)”)與環(huán)境服務(wù)公司(以下簡稱“第三方”)之間的責(zé)任;所謂外部責(zé)任,指的是在第三方治理中,造成環(huán)境污染或者行政違法而要承擔(dān)的民事侵權(quán)責(zé)任、行政違法責(zé)任和環(huán)境刑事責(zé)任,本文主要集中于第三方治理制度中的民事責(zé)任與行政責(zé)任分配問題。

如何在排污企業(yè)與第三方之間確定相應(yīng)的責(zé)任,關(guān)系到第三方治理制度的發(fā)展。在現(xiàn)實中經(jīng)常發(fā)生排污企業(yè)與第三方之間責(zé)任劃分方面的爭議。例如,在污染事故發(fā)生后,排污企業(yè)和第三方相互推諉責(zé)任,排污企業(yè)認(rèn)為治污已交由第三方處理,排污不達(dá)標(biāo)應(yīng)由第三方承擔(dān)責(zé)任,第三方認(rèn)為排放不達(dá)標(biāo)是因排污企業(yè)不按照合同排污,因此仍然應(yīng)由排污企業(yè)承擔(dān)責(zé)任[2]。這一問題也引起了政府的重視,不僅《環(huán)境保護(hù)法》已經(jīng)有初步的規(guī)定,而且在2015年1月14日發(fā)布的“國務(wù)院辦公廳關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見”中,就特別規(guī)定要“明確相關(guān)方責(zé)任。排污企業(yè)承擔(dān)污染治理的主體責(zé)任,第三方治理企業(yè)按照有關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)以及排污企業(yè)的委托要求,承擔(dān)約定的污染治理責(zé)任”。

可見,如何確定排污企業(yè)與第三方的責(zé)任是第三方治理制度發(fā)展的重要內(nèi)容。而要確定雙方的責(zé)任,就需要判斷其法律關(guān)系。基于這樣的考慮,本文將對第三方治理制度中的排污企業(yè)與第三方法律關(guān)系進(jìn)行分析,進(jìn)而確定雙方的內(nèi)部責(zé)任和外部責(zé)任,希望對第三方治理制度的發(fā)展有所貢獻(xiàn)。

一、第三方治理的模式

第三方治理在我國已經(jīng)有了一定的發(fā)展,也形成了不同的模式。整體而言,我國的第三方治理有兩大類型、四種模式。這兩種類型是:一類是在排污企業(yè)場所范圍內(nèi)由第三方進(jìn)行的治理,這一類型又可以分為托管運營模式和委托治理模式;另一類是在排污企業(yè)場所范圍外由第三方進(jìn)行的治理,這一類型又可以分為集中治理模式和分散治理模式。下面將對這些模式進(jìn)行具體的分析:

(一)在企業(yè)場所范圍內(nèi)的第三方治理

這類第三方治理,指的是由第三方在企業(yè)范圍內(nèi)對企業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的污染進(jìn)行治理

的方式。對于一些行業(yè)來說,污染物是伴隨著生產(chǎn)過程產(chǎn)生的,必須在生產(chǎn)過程中隨時進(jìn)行治理,無法將污染物運送到企業(yè)外進(jìn)行獨立治理,例如燃煤行業(yè)對二氧化硫的治理、許多行業(yè)在減少二氧化碳排放方面的治理。企業(yè)范圍內(nèi)的治理一直是環(huán)境治理的重要內(nèi)容,我國最早開展的“三同時”制度就是強調(diào)在企業(yè)范圍內(nèi)的環(huán)境治理。在第三方治理制度中,企業(yè)范圍內(nèi)的第三方治理,改變了傳統(tǒng)的治理主體,由“誰污染、誰治理”轉(zhuǎn)向“誰污染、誰交費,第三方治理”這樣的形式。這類第三方治理,存在著不同的模式[1]:

1.托管運營模式。這類模式是指由排污企業(yè)建設(shè)污染治理設(shè)施,并以簽訂托管運營合同的方式,委托第三方對已建成的污染治理設(shè)施進(jìn)行運營管理、維護(hù)及升級改造等,排污企業(yè)按照合同約定支付托管運營費用。在這類模式中,排污企業(yè)是治理設(shè)施的所有權(quán)人,只是按照合同的約定將治理設(shè)施交由第三方管理與維護(hù),由第三方利用這些治理設(shè)施對污染物進(jìn)行治理。

2.委托治理模式。這類模式是指由排污企業(yè)以簽訂治理合同的方式,委托第三方對新建、擴建的污染治理設(shè)施進(jìn)行融資建設(shè)、運營管理、維護(hù)及升級改造,并按照合同約定支付污染治理費用。在合同期內(nèi),第三方通過治理設(shè)施的運營,達(dá)到合同約定的污染治理要求,由排污企業(yè)支付相應(yīng)的費用。

兩種模式的區(qū)別在于第三方是否擁有治污設(shè)施的所有權(quán)。在托管運營模式中,第三方不享有治污設(shè)施的所有權(quán);而在委托治理模式中,第三方享有或者部分享有治污設(shè)施的所有權(quán)。在治理設(shè)施所有權(quán)的不同,對雙方的權(quán)利義務(wù)、法律責(zé)任也會產(chǎn)生影響。

(二)企業(yè)范圍外的第三方治理

一些企業(yè)并不是由其內(nèi)部的附屬治理設(shè)施來加以處理污染物,而是將污染物交由企業(yè)范圍外的第三方進(jìn)行處理,由第三方利用所有或者管理的獨立設(shè)施來對污染物進(jìn)行處理,這與“三同時”制度也就有了根本的區(qū)別。這種處理方式不僅適合于一些固體污染物,也適合于液體污染物。而這類第三方治理又可分為兩種模式:

1.集中治理模式。這種模式是指有多家排污企業(yè)將污染物排放到一個第三方所有的或管理的集中治污設(shè)施之中,由第三方加以集中處理的模式,排污企業(yè)按照約定或者政府的指定價格支付費用的模式,典型的是開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)的污染物集中治理模式。

2.分散治理模式。這種模式是指排污企業(yè)將污染物交由獨立專業(yè)公司處理,這些公司利用自己在污染物處理上的經(jīng)驗和規(guī)模效應(yīng),對排污企業(yè)和其他企業(yè)同類的污染物進(jìn)行處理,并根據(jù)污染物的種類、濃度和總量收取費用。

這四種模式,都有各自特點,排污企業(yè)與第三方之間的關(guān)系也存在差異。從選擇權(quán)的角度看,在集中治理模式中,企業(yè)是沒有選擇權(quán)的,要么是自身處理,要么是交由開發(fā)區(qū)或工業(yè)園區(qū)進(jìn)行處理,而在其他幾種模式下,企業(yè)有對第三方加以選擇的權(quán)利。

當(dāng)然,也存在混合的情況,例如在一些的污染物先要由企業(yè)先行處理后,再向統(tǒng)一的污染處理設(shè)施排放,這樣就會出現(xiàn)兩種的混合,并且存在不同模式的混合,如托管運營模式和集中治理模式、委托治理模式與集中治理模式的混合。

二、不同第三方治理模式的法律屬性

整體而言,第三方治理的這四種模式,從法律屬性上看,都是一種服務(wù)合同,屬于服務(wù)合同中的承攬加工合同,但不同模式的法律屬性具有不同的特點。本部分首先對這幾種模式的共同特點進(jìn)行研究,然后對每一種模式的法律特點再進(jìn)行研究,以充分認(rèn)識每一種模式的法律特點。

(一)第三方治理幾種模式的法律性質(zhì)

從法律屬性上看,這幾種模式都屬于服務(wù)合同。而“服務(wù)合同是指為全部或者主要以勞務(wù)提供或提交特定勞務(wù)成果為債務(wù)內(nèi)容的民事合同的統(tǒng)稱”[3]。在我國合同法制度中,對于服務(wù)合同的重視還不夠,“無論是傳統(tǒng)債法總則,還是我國合同法總則,其大部分都只是以物及其權(quán)利的交易為中心構(gòu)筑起來的規(guī)則,甚至可以說只是買賣合同的總則化而已”[4]。

但隨著服務(wù)業(yè)的發(fā)展,服務(wù)合同已經(jīng)大量出現(xiàn),引起了學(xué)術(shù)界的高度重視。一些學(xué)者認(rèn)為,應(yīng)該對中國的合同進(jìn)行類型化構(gòu)建,以確立我國服務(wù)合同的類型,加深對服務(wù)合同的認(rèn)識,更好地指導(dǎo)服務(wù)合同在實踐中的運用。即“可以根據(jù)交易的樣態(tài),將合同法規(guī)定的典型合同分為財產(chǎn)移轉(zhuǎn)、利用型合同和服務(wù)合同。前者包括買賣合同,供用電、水、氣、熱力合同,贈與合同,借款合同,租賃合同,融資租賃合同,技術(shù)轉(zhuǎn)讓合同等;后者包括承攬合同,建設(shè)工程合同,運輸合同,技術(shù)合同(技術(shù)轉(zhuǎn)讓合同除外),保管合同,倉儲合同,委托合同,行紀(jì)合同,居間合同等”[5]。

從這樣的分類可以看出,第三方治理制度應(yīng)屬于服務(wù)合同。進(jìn)而言之,第三方治理雙方的關(guān)系屬于服務(wù)合同中的承攬合同。而承攬合同是承攬人按照定作人的要求完成工作,交付工作成果,定作人給付報酬的合同[6]。強調(diào)的是承攬人提供的一種服務(wù)。當(dāng)然,承攬合同也可能進(jìn)一步分類的。日本學(xué)者山本敬三教授依據(jù)工作的不同性質(zhì),將承攬分為“以物為中心的承攬”和“以勞務(wù)為中心的承攬”。其中,勞務(wù)直接作用于物的類型,稱為“以物為中心的承攬”。與此相對,勞務(wù)不一定與物結(jié)合、或者是勞務(wù)本身與勞務(wù)的結(jié)果之間無法清晰區(qū)別的情形,則屬于“以勞務(wù)為中心的承攬”,如設(shè)計、信息的提供及處理等[5]。

從上述的分析可以看出,第三方治理制度中的承攬,是一種“以物為中心的承攬”。承攬人提供的是一種特別的專業(yè)服務(wù),這類服務(wù)與委托的差異是“以一定事務(wù)(例如訴訟案件之委托、醫(yī)療服務(wù))界定應(yīng)提供之勞務(wù)的范圍,而就提供勞務(wù)之時間、地點及處理事務(wù)之方法,容許負(fù)提供勞務(wù)義務(wù)之債務(wù)人依其判斷決定,且不要求債務(wù)人因其勞務(wù)之提供,而必須獲致一定之成果者,為委任合同”[7]。

因此,第三方治理制度屬于服務(wù)合同中的承攬合同,而且是“以物為中心的承攬”。在這種承攬關(guān)系中,第三方屬于承攬人,而排污企業(yè)屬于定作人。

對第三方治理合同性質(zhì)的界定,具有重要的意義,因為“在違約責(zé)任方面,我國合同法總則采取了嚴(yán)格責(zé)任原則。因此,一旦被認(rèn)定為非典型合同,就很有可能適用合同法總則中的嚴(yán)格責(zé)任原則;而被認(rèn)定為典型合同的,則有可能適用分則層面的過錯責(zé)任”[5]。

(二)第三方治理不同模式的具體特性

雖然第三方治理制度是一種“以物為中心的承攬”,但由于第三方治理存在不同的模式,因此,還需要對每一種模式進(jìn)行新的界定。

1.托管運營模式。在該模式中,第三方需要利用專業(yè)技術(shù)對排污企業(yè)產(chǎn)生的污染物進(jìn)行治理,還需要對企業(yè)提供的治污設(shè)備加以維護(hù)管理。這不僅需要承攬人具有相應(yīng)的專業(yè)治理污染的技術(shù),還需要進(jìn)行日常的對治污設(shè)備的維護(hù)管理的技術(shù),比單純的技術(shù)服務(wù)具有更高的要求。

2.委托治理模式。在該模式中,第三方利用自己的設(shè)備,來對排污企業(yè)的污染物進(jìn)行處理,從而實現(xiàn)污染治理的目的,這與傳統(tǒng)的承攬加工是非常類似的。但與傳統(tǒng)的承攬相比,此類設(shè)備需要安置在排污企業(yè)的范圍之內(nèi),受到企業(yè)較多的控制與影響。

3.集中治理模式。在該模式中,排污企業(yè)向第三方排放污染物,第三方利用自己或者政府統(tǒng)一建設(shè)的設(shè)備進(jìn)行統(tǒng)一的治理,以實現(xiàn)污染物達(dá)標(biāo)排放的目的。在集中治理模式中,排污企業(yè)沒有對集中治理設(shè)施的選擇權(quán),其自由受到了限制,因此,對于第三方的注意義務(wù)更少,只需要按照合同約定排放污染物,并根據(jù)污染物的種類等支付費用。

4.分散治理模式。在該模式中,排污企業(yè)向自己選擇的第三方交付污染物,第三方利用自己的專業(yè)技術(shù)和設(shè)備進(jìn)行處理加工,從而實現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放的要求,由于排污企業(yè)具有了較多的選擇權(quán),排污企業(yè)也需要盡到較多的注意義務(wù),不僅包括法定注意義務(wù),而且也包括一般注意義務(wù)。

三、排污企業(yè)的主體責(zé)任

要追究第三方治理的外部責(zé)任,首先要確定排污企業(yè)與第三方之間的內(nèi)部責(zé)任。我國《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定,如果第三方“在有關(guān)環(huán)境服務(wù)中弄虛作假,對造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞負(fù)有責(zé)任的”,沒有盡到責(zé)任的第三方,承擔(dān)與排污企業(yè)的連帶責(zé)任。從立法原意來看,第三方只應(yīng)承擔(dān)故意違法行為的責(zé)任,主要責(zé)任還是排污企業(yè)的責(zé)任。目前我國一般認(rèn)為應(yīng)由排污企業(yè)承擔(dān)污染治理的主體責(zé)任,“第三方服務(wù)的引入,并不意味著排污企業(yè)治污責(zé)任的轉(zhuǎn)移。排污企業(yè)仍應(yīng)承擔(dān)污染治理的主體責(zé)任”[8]?！皣鴦?wù)院辦公廳關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見”,也明確了排污企業(yè)的主體責(zé)任。由排污企業(yè)的承擔(dān)主體責(zé)任,主要原因有:

符合污染者負(fù)擔(dān)原則。由于排污企業(yè)的經(jīng)濟行為存在負(fù)外部化,為了糾正這樣的市場失靈,就需要通過一定的制度安排來使企業(yè)外部成本內(nèi)部化。這就是環(huán)境法上“污染者負(fù)擔(dān)”原則的本意[9]?！拔廴菊哓?fù)擔(dān)”是環(huán)境法的基本原則。從源頭上看,即使經(jīng)過了第三方治理,最初的污染仍然是由排污企業(yè)產(chǎn)生的,應(yīng)由其承擔(dān)主體責(zé)任;從主觀過錯上看,環(huán)境污染的歸責(zé)原則是無過錯責(zé)任,沒能經(jīng)過第三方治理時,當(dāng)然應(yīng)由排污企業(yè)承擔(dān)責(zé)任;如果經(jīng)過了第三方治理,由于污染物是由排污企業(yè)產(chǎn)生的,在絕大部分情況下,仍然應(yīng)由排污企業(yè)承擔(dān)責(zé)任;如果第三方?jīng)]有盡到注意義務(wù),則可以考慮由第三方來承擔(dān)責(zé)任。但整體而言,還是應(yīng)由排污企業(yè)承擔(dān)責(zé)任。

符合報償責(zé)任理論。這一理論源于羅馬法“獲得利益的人負(fù)擔(dān)危險”的法諺,即所謂的“利之所得,損之所歸”[10]。排污企業(yè)從生產(chǎn)經(jīng)營過程中獲得了相應(yīng)的利益,應(yīng)該由排污企業(yè)來承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,雖然第三方治理中,第三方也會獲得利益,但其獲得的利益與排污企業(yè)相比,還是較少的,因此,由排污企業(yè)承擔(dān)主體責(zé)任更加公平。

符合效率原則。從治理效率的角度看,排污企業(yè)最了解自己生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的污染物的特性,確定排污企業(yè)的主體責(zé)任有利于從事前預(yù)防的角度來保證第三方治理的效果。在現(xiàn)代工業(yè)中,排污企業(yè)的污染物的性質(zhì)和種類都非常復(fù)雜,第三方在對污染物的進(jìn)行治理過程中,也會與排污企業(yè)在污染物性質(zhì)、種類等方面存在信息不對稱的情況,要求排污企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,才有利于排污企業(yè)與第三方在信息方面的溝通,進(jìn)行事前的預(yù)防,保證治理效果。

公共政策的考慮。從公共政策角度看,確定排污企業(yè)的主體責(zé)任,可以更好地強化排污企業(yè)對第三方治理的監(jiān)督。第三方治理制度,是一種新型環(huán)境治理模式,在實踐中,已經(jīng)出現(xiàn)了由于責(zé)任不明確,影響到排污企業(yè)與第三方積極性的現(xiàn)象。在法律上,責(zé)任分配不僅需要考慮到公平問題,更需要考慮到哪種責(zé)任分配更有利于這一制度的發(fā)展和實際效果。在第三方治理上,我國的第三方公司相對較弱,特別是在環(huán)境監(jiān)管不完善的情況下,排污企業(yè)的積極性還不高,此時,將污染責(zé)任分配給排污企業(yè),更有利于排污企業(yè)積極地將污染物交由第三方,同時加強對第三方的監(jiān)督。

四、排污企業(yè)與第三方的內(nèi)部責(zé)任

排污企業(yè)承擔(dān)主體責(zé)任,并不意味著由排污企業(yè)承擔(dān)所有的責(zé)任。排污企業(yè)與第三方之間是一種承攬關(guān)系,在確定雙方責(zé)任時,應(yīng)考慮到承攬合同的基本特征。在承攬合同中,雙方可以約定權(quán)利義務(wù),如果沒有約定的,也可以根據(jù)一般承攬合同的規(guī)定來進(jìn)行判斷,即“內(nèi)部分擔(dān)份額的確定,首先要看行為人之間有無約定以及法律有無特別規(guī)定,若有,則根據(jù)約定或法律的特別規(guī)定來確定,法律的特別規(guī)定是在考慮行為人之間的特殊關(guān)系而加以規(guī)定的,而約定本身則形成了行為人之間的特殊關(guān)系,在無特別規(guī)定或特殊約定的情況下,應(yīng)以因果關(guān)系貢獻(xiàn)度為主要考慮因素”[11]。因此,需要根據(jù)承攬合同的基本屬性來認(rèn)識第三方治理制度中的雙方責(zé)任:

(一)承攬合同的雙方責(zé)任分配

在承攬合同中,也需要根據(jù)雙方的約定或者承攬合同的一般屬性來加以判斷。

1.定作人的義務(wù)與責(zé)任。(1)支付報酬的義務(wù)。承攬合同主要是一種有償合同,在承攬合同中,定作人需要支付承攬人報酬,報酬的數(shù)額,根據(jù)政府指導(dǎo)價或者由雙方約定。在第三方治理制度中,這里存在一定的特殊性,即在政府指導(dǎo)價之外,第三方治理的價格會因污染物的種類、濃度和總量的變化而不同,雙方應(yīng)根據(jù)這些方面來確定價格。(2)協(xié)助義務(wù)。定作人還要承擔(dān)一定的協(xié)助義務(wù),在第三方治理制度中,主要包括污染物變化的一些通知義務(wù)。排污企業(yè)比第三方更加了解其生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的污染物的具體情況,如果出現(xiàn)了約定范圍外的其他情況,定作人必須及時地通知第三方,同時應(yīng)通知第三方的一些處理方法,這些都是應(yīng)盡的義務(wù)。(3)受領(lǐng)工作成果的義務(wù)[12]。在第三方治理中,承攬人完成工作后就需要根據(jù)約定向定作人提交定作物,定作人應(yīng)及時地受領(lǐng)定作物,但這在第三方治理中存在特殊性,在第三方治理中,定作物的交付與一般物最大的區(qū)別是,不是交付給排污企業(yè)接受,而是由第三方排放到環(huán)境中去。這屬于承攬合同中以工作完成作為交付的情形。即“依工作的性質(zhì),無須交付者(如歌唱、演講),以工作完成時視為受領(lǐng)”[13]。(4)選擇合格的第三方的義務(wù)。在一般承攬合同中,定作人可以自由選擇承攬人,對定作人的限制較少,但在第三方治理中,環(huán)境法律一般都規(guī)定了排污企業(yè)必須將污染物交由具有資質(zhì)的企業(yè)進(jìn)行處理的義務(wù),排污如果沒有盡到這樣的義務(wù),要承擔(dān)相應(yīng)的行政或者民事責(zé)任。如果排污企業(yè)沒有將污染物交由有資質(zhì)的第三方處理,對造成的環(huán)境損害要承擔(dān)賠償責(zé)任。

2.承攬人的義務(wù)與責(zé)任。(1)受領(lǐng)定作人提供材料的義務(wù)。在承攬合同中,定作人需要提供材料的場合,承攬人有義務(wù)來受領(lǐng)定作人的材料。在第三方治理中,排污企業(yè)提供的是各種廢物,而第三方必須予以接受,這是由合同本身的目的所決定的。(2)通知義務(wù)。對定作人提供的材料,經(jīng)檢驗發(fā)現(xiàn)不符合約定的,承攬人應(yīng)當(dāng)及時通知定作人更換、補齊或采取其他補救措施。在第三方治理中,由于污染物構(gòu)成比較復(fù)雜,雙方應(yīng)該約定污染物的成分,沒有約定的,應(yīng)符合國家的相應(yīng)排放標(biāo)準(zhǔn)或者符合排污許可證規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn),如果第三方認(rèn)為排污企業(yè)排放的污染物不符合合同約定或者法定的標(biāo)準(zhǔn),他必須立即向排污企業(yè)提出,排污企業(yè)有義務(wù)對此加以回應(yīng)與處理。(3)依約定或者法定要求完成承攬工作的義務(wù)。在第三方治理中,污染物的種類、濃度、總量都是需要雙方約定的,承攬人必須按照相應(yīng)的約定來進(jìn)行治理。(4)接受定作人檢驗、監(jiān)督的義務(wù)。由于排污企業(yè)要承擔(dān)主體責(zé)任,排污企業(yè)對于第三方的治理行為,具有相應(yīng)的監(jiān)督義務(wù),此時,第三方必須予以相應(yīng)的配合。(5)物的瑕疵擔(dān)保義務(wù)。物的瑕疵擔(dān)保責(zé)任,指的是承攬人向定作人提交的工作成果不符合質(zhì)量要求的,定作人可以要求承攬人承擔(dān)修理、重作、減少報酬、賠償損失等責(zé)任。主要是標(biāo)準(zhǔn)物的質(zhì)量不符合法定或者約定的要求。其構(gòu)成要件包括一是標(biāo)的物有瑕疵,二是在法定期間內(nèi)發(fā)現(xiàn)瑕疵[7]。在第三方治理中,主要指的經(jīng)第三方治理后排放的污染物存在一定的瑕疵。如果第三方治理的標(biāo)的物不符合法定或者約定的標(biāo)準(zhǔn),則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。(6)遲延責(zé)任與不完全履行責(zé)任。指的是承攬人沒有在約定的期限內(nèi)完成承攬工作,包括未能按期交付工作成果,定作人有權(quán)要求請求其承擔(dān)遲延履行的違約責(zé)任[12]。

(二)不同治理模式的責(zé)任分配

應(yīng)該說,上面是從承攬合同一般屬性的角度來討論第三方治理的責(zé)任問題,然而第三方治理具有不同的模式,不同模式中排污企業(yè)與第三方的責(zé)任分配具有一定的區(qū)別。本部分將從具體模式的角度來認(rèn)識雙方之間的責(zé)任分配。

1.托管運營模式的責(zé)任分配。在托管運營模式中,治理設(shè)施是由排污企業(yè)興建的,第三方負(fù)責(zé)治污設(shè)施的維護(hù)管理與改造,并負(fù)責(zé)排污企業(yè)污染治理。

排污企業(yè)的責(zé)任是支付報酬的義務(wù),即根據(jù)合同約定(包括污染物的濃度、總量和種類)支付費用;通知義務(wù),即在排放污染物的過程中,如果出現(xiàn)了意外情況時,應(yīng)及時有效地通知第三方,如果沒有通知第三方,就存在過錯;維護(hù)或給付義務(wù),即當(dāng)排放設(shè)施存在維修的必要時,需要排污企業(yè)進(jìn)行維護(hù)或者支付維修的費用;監(jiān)督義務(wù),即對第三方的治理行為和維護(hù)管理治污設(shè)施的行為進(jìn)行有效的監(jiān)督。

第三方的責(zé)任是受領(lǐng)義務(wù),即按照約定接受排污企業(yè)的排放的污染物的義務(wù);通知義務(wù),當(dāng)發(fā)現(xiàn)污染物超出了約定的標(biāo)準(zhǔn),必須及時地通知排污企業(yè);接受排污企業(yè)的監(jiān)督檢查的義務(wù);物的瑕疵擔(dān)保責(zé)任和遲延履行責(zé)任,當(dāng)沒有按照約定完成治理責(zé)任,就需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

2.委托治理模式的責(zé)任劃分。在委托治理模式下,第三方負(fù)責(zé)建設(shè)治理污染的設(shè)施,享有這些設(shè)施的所有權(quán),并負(fù)責(zé)對排污企業(yè)排放污染物的治理。

排污企業(yè)的責(zé)任是支付報酬的義務(wù),即根據(jù)合同約定(包括污染物的濃度、總量和種類)支付費用,由于此種模式中治理設(shè)施由第三方興建與維護(hù),排污企業(yè)支付的報酬與托管運營模式存在不同,可以有兩種方式:一是根據(jù)排放的污染物來確定報酬,二是另外規(guī)定治理污染設(shè)施的價格;通知義務(wù),在排放污染的過程中,出現(xiàn)了相應(yīng)的意外時,應(yīng)及時有效地通知第三方;監(jiān)督義務(wù),即對第三方治理行為的監(jiān)督檢查。

第三方的責(zé)任:受領(lǐng)義務(wù),接受排污企業(yè)的污染物的義務(wù);通知義務(wù),當(dāng)發(fā)現(xiàn)污染物超出了約定的標(biāo)準(zhǔn),有必要加以通知;接受排污企業(yè)的監(jiān)督檢查的義務(wù),第三方應(yīng)在合理的范圍內(nèi)接受排污企業(yè)對自己的監(jiān)督;物的瑕疵擔(dān)保責(zé)任和遲延履行責(zé)任,當(dāng)沒有按照約定完成治理責(zé)任,就需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

3.集中治理模式的責(zé)任劃分。在集中治理模式中,治理設(shè)施不處于排污企業(yè)之內(nèi),排污企業(yè)不能選擇污染物的排放方式和處理的價格,也缺乏對第三方的監(jiān)督能力。并且由于集中處理模式中,各個排污企業(yè)的污染物會集中在一起處理,污染物會發(fā)生混同,此時的污染責(zé)任的區(qū)別就非常困難。

排污企業(yè)的責(zé)任是:支付報酬的義務(wù),即按合同約定,根據(jù)污染物的濃度、總量和種類支付費用;通知義務(wù),在排放污染的過程中,出現(xiàn)了超出合同約定的情況時,排污企業(yè)應(yīng)及時通知第三方。

第三方的責(zé)任:受領(lǐng)義務(wù),接受排污企業(yè)污染物的義務(wù);通知義務(wù),當(dāng)發(fā)現(xiàn)污染物超出了約定的標(biāo)準(zhǔn),有必要加以通知;瑕疵擔(dān)保責(zé)任,當(dāng)沒有按照約定完成治理責(zé)任,就需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,但此時需要承擔(dān)的是外部責(zé)任,而不是向排污企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

4、分散治理模式的責(zé)任劃分。在分散治理模式中,排污企業(yè)自己或者他人(包括第三方自己)將污染物運送到第三方的場所,第三方利用自己的設(shè)施加以治理,排污企業(yè)也可以自行選擇第三方,污染物脫離了排污企業(yè)的控制。由于排污企業(yè)具有選擇權(quán),因此也具有對第三方進(jìn)行選擇的注意義務(wù)。

排污企業(yè)的責(zé)任是:支付報酬的責(zé)任,即根據(jù)合同約定(包括污染物的濃度、總量和種類)支付費用;選擇第三方的義務(wù),此時不是一般的選擇義務(wù),而且要盡到相應(yīng)的注意義務(wù),包括法定注意義務(wù)和一般注意義務(wù);通知的義務(wù),當(dāng)自己排放的污染物與合同約定存在不一致時,應(yīng)及時地告知第三方;監(jiān)督的義務(wù),即對第三方的治理行為加以監(jiān)督,此時,排污企業(yè)不是一般盡到注意義務(wù)就可以了,而是需要盡到更多的注意義務(wù),例如第三方是否具備相應(yīng)的基本設(shè)施,能否按照約定進(jìn)行治理等等。

第三方的責(zé)任:受領(lǐng)義務(wù),接受排污企業(yè)的污染物的義務(wù);物的瑕疵擔(dān)保責(zé)任和遲延履行責(zé)任,第三方應(yīng)按照合同的約定來治理排污企業(yè)的污染物,如果沒有按照約定完成治理責(zé)任,就需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任;接受監(jiān)督的義務(wù),如果排污企業(yè)對第三方的治理行為進(jìn)行檢查監(jiān)督,此時第三方應(yīng)該予以相應(yīng)的配合。

(三)排污企業(yè)與第三方的風(fēng)險分擔(dān)責(zé)任

第三方治理制度的內(nèi)部責(zé)任主要依賴于排污企業(yè)與第三方之間的約定,但在實際中會出現(xiàn)合同約定以外的情形。如果在沒有約定內(nèi)部責(zé)任的情形下,一概要求排污企業(yè)承擔(dān)外部責(zé)任,會影響排污企業(yè)對于第三方治理的積極性[14]。本文認(rèn)為,如果出現(xiàn)了雙方合同約定以外的情形,應(yīng)根據(jù)承攬合同的基本原理,并結(jié)合第三方治理的模式,來確定雙方的責(zé)任。

1.治理成本變化的問題。排污企業(yè)委托第三方對污染物進(jìn)行治理時,在合同中約定了一個價格,但合同約定后,例如人工、材料或者電價發(fā)生變化,會導(dǎo)致整個的治理價格出現(xiàn)變化。此時成本由誰承擔(dān),需要根據(jù)不同的情況來加以處理。如果雙方?jīng)]有約定價格變化問題,但治理價格發(fā)生了較大變化,可以適用情事變更原則來處理;如果治理價格的只是發(fā)生了一般的變化,則需要根據(jù)第三方治理模式來進(jìn)行處理:在托管運營模式下,增加的成本應(yīng)由排污企業(yè)承擔(dān),因為治污設(shè)施屬于排污企業(yè)所有,從根本上說,治理責(zé)任還是由企業(yè)承擔(dān),第三方的角色相當(dāng)于管理者;在委托治理模式下,由于治污設(shè)施由第三方所有,增加的成本更應(yīng)當(dāng)由第三方承擔(dān);在集中治理設(shè)施模式下,主要實行的是政府指導(dǎo)價,此時的價格也主要由政府指導(dǎo)價決定;而在分散治理模式下,由于污染物已經(jīng)脫離了企業(yè)所控制,更應(yīng)該由第三方自行承擔(dān)。

2.企業(yè)未按約定排放污染物的問題。排污企業(yè)未按約定排放包括兩種情況,一是排污企業(yè)超出了約定的濃度、總量和種類排放污染物,二是排污企業(yè)低于約定的濃度、總量和種類排放污染物,當(dāng)然也包括復(fù)合情況,即有些指標(biāo)超出法定標(biāo)準(zhǔn)排放,有些指標(biāo)低于約定指標(biāo)排放。如果雙方的合同對此沒有約定,則要考慮第三方成本問題。如果排污企業(yè)超出約定標(biāo)準(zhǔn)排放污染物,第三方要達(dá)標(biāo)排放,就必然會提高治理成本,此時成本應(yīng)由排污企業(yè)承擔(dān)。如果排污企業(yè)低于約定的標(biāo)準(zhǔn)排放,由于集中處理模式和分散處理模式,都是根據(jù)排污量來收費的,節(jié)省的成本屬于排污企業(yè),這是沒有問題的。在托管運營模式和委托治理模式下,但如果是企業(yè)是低于約定的指標(biāo)進(jìn)行排放,按一般原理來看,應(yīng)該減少排污企業(yè)的收費,但如果第三方已經(jīng)按合同約定進(jìn)行了相應(yīng)的準(zhǔn)備,并支付了相應(yīng)的費用,則需要按照締約過失的規(guī)則來處理,適當(dāng)?shù)赜膳盼燮髽I(yè)承擔(dān)相應(yīng)的費用。

五、第三方治理的內(nèi)部責(zé)任對外部責(zé)任的影響

在第三方治理制度中,存在內(nèi)部責(zé)任與外部責(zé)任這兩種不同性質(zhì)的責(zé)任,但外部責(zé)任的承擔(dān)是與內(nèi)部責(zé)任相關(guān)聯(lián)的,內(nèi)部責(zé)任決定著外部責(zé)任。前面主要論證的是內(nèi)部責(zé)任,本部分將在此基礎(chǔ)上研究第三方治理的外部責(zé)任問題。

(一)第三方治理中的行政責(zé)任

當(dāng)經(jīng)第三方處理后的污染物超出國家規(guī)定排放時,就需要承擔(dān)行政法律責(zé)任。此時,應(yīng)由第三方承擔(dān)責(zé)任,還是由排污企業(yè)承擔(dān)責(zé)任呢。從前文的論述來看,應(yīng)由排污企業(yè)承擔(dān)主體責(zé)任,但這種責(zé)任具體是什么,并不明確。有的學(xué)者認(rèn)為，由于作為委托人的企業(yè)和作為合同相對人的環(huán)境服務(wù)商之間是合同關(guān)系,環(huán)境服務(wù)商為其服務(wù)瑕疵承擔(dān)違約責(zé)任;與此同時,作為行政管理的相對人,排污企業(yè)同時需對因環(huán)境服務(wù)瑕疵所產(chǎn)生的環(huán)境污染承擔(dān)接受行政處罰的義務(wù)[15]。這一觀點也沒有對排污企業(yè)與第三方之間的關(guān)系進(jìn)行劃分。本文認(rèn)為,應(yīng)根據(jù)排污企業(yè)是否按照與第三方的約定來排放污染物,并結(jié)合第三方治理模式來具體分析。

1.排污企業(yè)按照合同約定排放污染物時的責(zé)任分配。在托管運營管理與委托治理模式下,由于污染物還在企業(yè)的內(nèi)部,因此,企業(yè)仍然要承擔(dān)違法的責(zé)任,當(dāng)然企業(yè)受到制裁后,可以向第三方要求承擔(dān)違約責(zé)任。而在集中治理模式和分散治理模式下,企業(yè)的污染物已經(jīng)脫離了企業(yè),交由指定的企業(yè)承擔(dān)治理任務(wù),應(yīng)由第三方承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,但如果排污企業(yè)將污染物交由不合格的第三方處理,則應(yīng)由排污企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。

2.排污企業(yè)超出合同約定排放污染物的責(zé)任分配。在托管運營模式和委托治理模式下,由于排污行為和治理污染的行為都是在企業(yè)范圍內(nèi)進(jìn)行的,如果由于排污企業(yè)超出合同約定排放污染物,而第三方也沒有做到達(dá)標(biāo)排放,此時超標(biāo)排放的責(zé)任由排污企業(yè)承擔(dān)。在集中治理模式和分散治理模式下,由于排污企業(yè)的污染物往往是與其他企業(yè)的污染物是混合的,此時只能追究第三方的行政責(zé)任,再由第三方追究排污企業(yè)的違約責(zé)任;當(dāng)然,也可以由行政機關(guān)追究排污企業(yè)向第三方交付的污染物超標(biāo)的責(zé)任。

(二)第三方治理中的民事責(zé)任

在第三方治理制度中,如果經(jīng)第三方處理后的污染物造成了環(huán)境侵權(quán),則需要在排污企業(yè)與第三方之間確定民事責(zé)任。主要依據(jù)的法律規(guī)范是《侵權(quán)責(zé)任法》第10條“二人以上實施危及他人人身、財產(chǎn)安全的行為,其中一人或者數(shù)人的行為造成他人損害,能夠確定具體侵權(quán)人的,由侵權(quán)人承擔(dān)責(zé)任;不能確定具體侵權(quán)人的,行為人承擔(dān)連帶責(zé)任”和《環(huán)境保護(hù)法》第65條“在有關(guān)環(huán)境服務(wù)活動中弄虛作假,對造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞負(fù)有責(zé)任的,除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外,還應(yīng)當(dāng)與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的其他責(zé)任者承擔(dān)連帶責(zé)任”。具體而言,應(yīng)根據(jù)排污企業(yè)是否按照與第三方的約定來排放污染物,并結(jié)合第三方治理模式來加以處理:

1.排污企業(yè)按約定排放污染物情形下的環(huán)境侵權(quán)。在托管運營模式和委托治理模式下,由于污染物是從排污企業(yè)排出的,仍然要追究排污企業(yè)的責(zé)任,如果第三方?jīng)]有按照約定來加以治理,存在《環(huán)境保護(hù)法》第65條的情形,則第三方應(yīng)承擔(dān)連帶責(zé)任;而在集中治理模式和分散治理模式下,如果排污企業(yè)按照約定進(jìn)行了排放,則應(yīng)由第三方承擔(dān)責(zé)任,但如果排污企業(yè)在選擇第三方時存在過錯,則應(yīng)與第三方一起承擔(dān)連帶責(zé)任。

2.排污企業(yè)超出約定指標(biāo)排放污染物情形下的環(huán)境侵權(quán)。如果排污企業(yè)沒有按照合同約定來排放污染物,造成了環(huán)境侵權(quán),則主要追究排污企業(yè)的責(zé)任。在托管運營模式和委托治理模式下,由于是在企業(yè)范圍內(nèi)進(jìn)行的治理,企業(yè)具有更多的監(jiān)督責(zé)任,而且由于企業(yè)沒有按照約定進(jìn)行排放,此時應(yīng)追究排污企業(yè)的侵權(quán)責(zé)任,如果第三方存在弄虛作假的情形且對環(huán)境侵權(quán)具有影響,也應(yīng)追究第三方的連帶責(zé)任;在集中治理模式與分散治理模式下,如果排污企業(yè)是超出約定指標(biāo)排放,即使排污企業(yè)的污染物與其他企業(yè)的污染物是混同的,也應(yīng)該追究排污企業(yè)的連帶責(zé)任。

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[責(zé)任編輯:劉煒]

doi:10.3969/j.issn.1672-5956.2016.03.018

[收稿日期]2015-09-22

[基金項目]安徽省高校省級人文社會科學(xué)研究重點項目 (SK2016A0144)

[作者簡介]鄧可祝,1966年生,男,安徽當(dāng)涂人,安徽工業(yè)大學(xué)副教授,碩士,研究方向為環(huán)境法學(xué),(電子信箱)dkzhu2007@163.com。

[中圖分類號]X322

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1672-5956(2016)03-0110-08

社會政策與治理研究