新時(shí)期政府采購績效審計(jì)的瓶頸與舒解

◇王玉龍

各抒己見

新時(shí)期政府采購績效審計(jì)的瓶頸與舒解

◇王玉龍

10.13999/j.cnki.scyj.2016.11.027

政府采購指的是以公開招標(biāo)和投標(biāo)的形式選擇供貨商，在國內(nèi)外市場(chǎng)上為政府部門或者所屬組織購買商品和服務(wù)的制度安排，可以將其看做是和私人組織采購相對(duì)應(yīng)的公共采購，因此被看作是“陽光下的采購”，具有公開、公平、公正的特征。合理完善的政府采購有利于社會(huì)資源的重新分配和有效利用，能夠有效提升財(cái)政資金的使用效率和效果。目前，我國政府采購實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，存在的缺陷十分明顯，只有對(duì)政府財(cái)政資金進(jìn)行全方位的審計(jì)監(jiān)督，才能規(guī)范政府采購行為，保證社會(huì)資源的健康運(yùn)行。

一、政府采購績效審計(jì)的目標(biāo)和意義

1.政府采購績效審計(jì)的目標(biāo)

政府采購績效審計(jì)的目標(biāo)在于對(duì)被審項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性與效果性進(jìn)行綜合評(píng)估。其中，政府采購的經(jīng)濟(jì)性指的是政府部門通過最低的成本獲得一定質(zhì)量的商品與服務(wù)。如果政府購買的商品十分昂貴或者質(zhì)量嚴(yán)重超過了標(biāo)準(zhǔn)，就意味著缺乏經(jīng)濟(jì)性。政府采購的效率性指的是通過對(duì)一個(gè)項(xiàng)目的資源投入，謀取最大的產(chǎn)出。也可以是在既定資源投入水平上獲得最大的產(chǎn)出或者在既定產(chǎn)出水平上使資源投入的規(guī)模最小?？梢?，對(duì)政府采購的經(jīng)濟(jì)性與效率性進(jìn)行審計(jì)只需按照常規(guī)模式進(jìn)行即可，其中主要工作是找到政府采購行為中應(yīng)該改進(jìn)的地方，意在通過對(duì)采購活動(dòng)的關(guān)注，對(duì)資源投入的規(guī)模和產(chǎn)出水平進(jìn)行綜合評(píng)估，看其是否得到了經(jīng)濟(jì)而有效率的管理與運(yùn)用。除以上兩個(gè)指標(biāo)外，效果性審計(jì)在政府采購審計(jì)中的作用更大，是真正的績效審計(jì)，目的在于對(duì)采購項(xiàng)目的達(dá)成性和目標(biāo)予以評(píng)價(jià)。實(shí)際上，效果與結(jié)果并不等同，前者是將采購項(xiàng)目的真實(shí)效果與預(yù)期效果加以比較，并將比較的結(jié)果和績效標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合比對(duì)，以發(fā)現(xiàn)存在的問題和可能改進(jìn)的尺度。因此，為了評(píng)估政府采購的效果性，需要對(duì)最高管理者的決策預(yù)期目標(biāo)與實(shí)際目標(biāo)進(jìn)行綜合衡量，審查決策目標(biāo)是否正在達(dá)成或?qū)崿F(xiàn)，在政府采購績效審計(jì)中扮演著重要角色。

2.政府采購績效審計(jì)的意義

政府采購績效審計(jì)指的是對(duì)政府采購實(shí)踐加以全方位的審計(jì)和監(jiān)督，這樣能促使政府績效審計(jì)趨于完善，提高政府采購的透明度和客觀性，對(duì)政府和所屬機(jī)構(gòu)的支出行為加以規(guī)范。同時(shí)，在針對(duì)政府采購行為進(jìn)行績效審計(jì)的過程中，可以以財(cái)務(wù)審計(jì)為基礎(chǔ)，在政府采購指出的經(jīng)濟(jì)性、效率性與效果性等層面，對(duì)采購資金使用的績效進(jìn)行綜合衡量，以發(fā)現(xiàn)政府部門決策的失誤和不當(dāng)，在源頭上查找和揭露腐敗行為，提升審計(jì)績效，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與人的和諧發(fā)展。需要注意的是，審計(jì)機(jī)關(guān)在政府采購績效審計(jì)的實(shí)踐中，注重對(duì)資源利用效率與效果的審計(jì)，注重公共資金的使用績效以及目標(biāo)的達(dá)成情況，甚至對(duì)環(huán)境和資源安全等問題加以關(guān)注?？梢?，政府采購績效審計(jì)是綜合性、系統(tǒng)性的審計(jì)，不但關(guān)注公共資金與公共資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性與效果性，還注重有限資源的利用是否符合審計(jì)工作和社會(huì)發(fā)展的訴求。

二、政府采購績效審計(jì)的瓶頸

1.采購內(nèi)部控制的職能缺位

政府采購工作需要以專業(yè)化的形式進(jìn)行。在我國社會(huì)的很多層面上，正規(guī)的采購機(jī)構(gòu)還十分缺乏。比如，對(duì)財(cái)政部門來說，不但要管理政府采購資金的預(yù)算，還要負(fù)責(zé)具體的政府采購任務(wù)。這樣，政府采購就難以形成高效的內(nèi)部控制機(jī)制，難以按照審計(jì)工作的原則和要求，對(duì)政府采購加以有效的內(nèi)部監(jiān)督與制約。近年來，一些專門的采購機(jī)構(gòu)相繼設(shè)立，為采購實(shí)踐提供了更多支撐。但由于政府采購機(jī)構(gòu)稱呼混亂、隸屬關(guān)系不清，使得政府采購管理機(jī)構(gòu)與操作執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間分工模糊，管理與采購的分離并沒有徹底實(shí)現(xiàn)。相反，卻使得政府采購內(nèi)部控制配套規(guī)章制度遲遲沒有建立，而監(jiān)督和審計(jì)內(nèi)容的缺位，使得內(nèi)部控制工作無法真正發(fā)揮實(shí)效。

2.預(yù)算編制的嚴(yán)肅性缺位

部分執(zhí)行采購工作的部門并沒有依據(jù)《采購法》的要求進(jìn)行商品和服務(wù)采購，預(yù)算的監(jiān)督與計(jì)劃約束作用大打折扣。這容易產(chǎn)生重復(fù)購買行為與投資浪費(fèi)，也難以讓政府采購主管部門對(duì)采購單位的資產(chǎn)動(dòng)態(tài)進(jìn)行及時(shí)掌握，而由于缺乏對(duì)采購供應(yīng)商的商品質(zhì)量與服務(wù)的準(zhǔn)確評(píng)估，使得政府采購行為難以節(jié)約政府資金，在資源使用效益方面也缺少必要的參照。一些單位或者部門即使開展了預(yù)算工作，可是在實(shí)際執(zhí)行過程中卻主觀上變更采購項(xiàng)目與采購內(nèi)容，隨意擴(kuò)大標(biāo)的數(shù)額或者提高預(yù)算金額，與政府采購的嚴(yán)肅性要求直接相悖。更有甚的是，在實(shí)際操作中，一些沒有依據(jù)有關(guān)程序報(bào)批的項(xiàng)目卻能得到監(jiān)督部門的許可。

3.績效審計(jì)客體的非確定性

對(duì)政府部門來說，其主要的活動(dòng)范圍都在公共管理領(lǐng)域，涉及到文化培訓(xùn)、教育醫(yī)療、城市管理等多個(gè)層面，以無形的服務(wù)為主，屬于典型的非營利性行為。正因?yàn)槿绱?，使得不同種類的資源在運(yùn)用的過程中透明性不足，目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重點(diǎn)模

糊。無論是社會(huì)公眾還是政府部門的監(jiān)督和審計(jì)人員，都對(duì)績效審計(jì)工作缺乏了解。比如，與政府采購績效審計(jì)相關(guān)的調(diào)查研究工作要借助審計(jì)人員掌握的數(shù)據(jù)和信息推斷出來，這就讓審計(jì)工作的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)一步模糊，客體難以對(duì)此進(jìn)行準(zhǔn)確地劃分。此外，由于績效審計(jì)的客體具有不確定性，缺乏統(tǒng)一的、可行的思路，按照固定的方法與技術(shù)對(duì)政府采購進(jìn)行績效審計(jì)，這對(duì)政府采購績效審計(jì)的證據(jù)提出了新的要求，同時(shí)也加大了政府采購績效審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)。

三、制約我國政府采購績效審計(jì)發(fā)展的因素分析

1.經(jīng)濟(jì)因素

我國政府績效審計(jì)還處在試點(diǎn)階段，需要投入大量人力、物力和財(cái)力學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)原有審計(jì)人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)等。我國中西部偏遠(yuǎn)地區(qū)，這一領(lǐng)域仍屬空白，其原因是國家層面上對(duì)落后地區(qū)績效審計(jì)的資金投入缺位，更多的績效審計(jì)資源流向了發(fā)達(dá)地區(qū)，使得區(qū)域間的不平衡十分嚴(yán)重。

2.體制因素

現(xiàn)行的預(yù)算體制有待進(jìn)一步調(diào)整和完善，以最大限度地彌補(bǔ)預(yù)算過程中不同環(huán)節(jié)的缺陷，以便能夠?yàn)檎少徔冃徲?jì)工作的開展奠定基礎(chǔ)。但是，在這一層面上，我國政府部門和預(yù)算編制內(nèi)容有失全面，預(yù)算編制的資產(chǎn)配置工作缺位，預(yù)算編制的價(jià)值計(jì)價(jià)模糊，預(yù)算編制審核的嚴(yán)肅性不足。所有這些，都使得政府采購在根源上難以達(dá)到精細(xì)化管理的目標(biāo)。此外，由于預(yù)算編制工作缺乏認(rèn)真的態(tài)度，審批工作的嚴(yán)肅性缺乏，導(dǎo)致在預(yù)算執(zhí)行過程中經(jīng)常出現(xiàn)違法違規(guī)的現(xiàn)象，預(yù)算對(duì)政府采購的約束監(jiān)督力嚴(yán)重缺乏。更為重要的是，在現(xiàn)行的預(yù)算體制中，政府能夠自己控制自己的需求，自己給自己進(jìn)行預(yù)算，這將給政府采購工作和與之相關(guān)的審計(jì)工作帶來明顯的利益沖突和潛在風(fēng)險(xiǎn)。一些部門為了獲得更多資金，可能會(huì)提高預(yù)算規(guī)模，粉飾明細(xì)，最終出現(xiàn)年末突擊購買的行為，使得經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益都因此而大打折扣。

3.結(jié)構(gòu)因素

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，政府采購的規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，但即便如此，在采購績效方面還是與國際水平存在較大差距。更為重要的是，我國政府采購的范疇十分有限，采購的重點(diǎn)多為采購目錄中列示的商品和服務(wù)。而工程建設(shè)采購和藥品采購等，通常要在政府采購中占有較大比例，可實(shí)際情況卻并非如此，它們很少列入其中或者列入的比例很低。但實(shí)際上，為了適應(yīng)社會(huì)的進(jìn)步和國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這類項(xiàng)目不論從規(guī)模上，還是從重要性層面上，都需要成為政府采購審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容。而究其原因，是因?yàn)槲覈少徸陨淼娜毕?，使得政府采購審?jì)的審計(jì)范圍長時(shí)間沒有得到擴(kuò)展，績效審計(jì)的深度也十分有限。由于這個(gè)因素，政府采購績效審計(jì)監(jiān)督工作就時(shí)常流于形式，審計(jì)部門的工作人員通常難以深入細(xì)致地進(jìn)行績效審計(jì)與監(jiān)督，無法對(duì)審計(jì)的公正性和評(píng)標(biāo)的完整性做出積極反應(yīng)。

四、新時(shí)期政府采購績效審計(jì)的路徑選擇

1.改革和優(yōu)化績效審計(jì)的模式與功能

在短期內(nèi)，應(yīng)該對(duì)一些重大的政府采購項(xiàng)目進(jìn)行過程導(dǎo)向式的績效審計(jì)，從事后審計(jì)轉(zhuǎn)為事中審計(jì)，提升審計(jì)績效。在長期內(nèi)，要進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向績效審計(jì)模式在政府采購中的運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)向風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向型績效審計(jì)的轉(zhuǎn)變。此外，政府采購作為政府行為市場(chǎng)化的成果，在風(fēng)險(xiǎn)方面容易形成市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)的疊加。所以，政府采購的績效審計(jì)人員要注重在審計(jì)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)、分析風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)要提醒相關(guān)政府機(jī)構(gòu)關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)，通過采取及時(shí)有效的措施，防止政府采購過程中的資源浪費(fèi)，提升政府采購的績效管理水平。

2.建立健全政府采購的全程跟蹤機(jī)制

為了提升新時(shí)期政府采購績效審計(jì)的成效，突破現(xiàn)有的審計(jì)瓶頸，需要在構(gòu)建科學(xué)采購結(jié)果評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，與供應(yīng)商建立起長期的合作伙伴關(guān)系，并對(duì)售后服務(wù)情況和供貨質(zhì)量情況以及損失理賠情況等加以跟蹤審計(jì)，提升政府采購效果。同時(shí)，要進(jìn)一步根據(jù)時(shí)代發(fā)展的要求，全面推動(dòng)電子化采購進(jìn)程，持續(xù)提升采購效率。為此，可以從標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品出發(fā)，通過公開招標(biāo)的形式確定供應(yīng)商，以實(shí)施網(wǎng)上定購，以此縮短采購周期，提升采購績效。此外，還應(yīng)重視政府采購需求和資產(chǎn)管理之間的銜接，強(qiáng)化對(duì)采購人資產(chǎn)的核查以及采購需求的審查，最大限度地避免重復(fù)采購和盲目采購。

3.重新設(shè)定政府采購績效審計(jì)的目標(biāo)

政府采購績效審計(jì)的目標(biāo)在于評(píng)價(jià)和改善相關(guān)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行、政府項(xiàng)目與中央政府采購的績效審計(jì)等，在這一過程中，應(yīng)該考慮能不能借助最低的投入獲得最大的產(chǎn)出，并在遵循法律法規(guī)的情況下，在更高層面上達(dá)到預(yù)期的效果，體現(xiàn)審計(jì)工作的目標(biāo)。因此，在實(shí)際審計(jì)工作中，績效審計(jì)評(píng)價(jià)要重新設(shè)定政府采購績效審計(jì)的目標(biāo)，在效果性、經(jīng)濟(jì)性與效率性等方面，對(duì)照既定的標(biāo)準(zhǔn)，使之和預(yù)期的效果進(jìn)行比對(duì)，以期得出正確的審計(jì)結(jié)論。

本文系2014年度教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目：“政府購買公共服務(wù)：運(yùn)作機(jī)制及實(shí)踐困擾”（14YJC630134）；2015年度華南理工大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)重點(diǎn)項(xiàng)目：“政府購買服務(wù)下社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的生存與發(fā)展研究”（2015ZDXM16）階段性成果之一。

[1]曹勇.分析政府采購績效審計(jì)中存在的問題與措施[J].財(cái)會(huì)月刊，2015（01）.

[2]徐新.政府采購績效審計(jì)的問題與對(duì)策[J].上海會(huì)計(jì)，2013 （01）.

[3]孫晶.政府采購審計(jì)中存在的問題及對(duì)策[J].中國管理信息化，2014（05）.

（作者單位：華南理工大學(xué)社會(huì)工作研究中心）