試論以失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)為視角的土地征收制度

◇張佰發(fā)

試論以失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)為視角的土地征收制度

◇張佰發(fā)

城市化進(jìn)程日益加快，土地征收工作開展得如火如荼。世界總是公平的，經(jīng)濟(jì)愈加繁榮的同時(shí)，也伴隨著對(duì)失地農(nóng)民權(quán)利的侵害，而這亦得力于土地征收制度。從維護(hù)失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益視角出發(fā)，在我國土地征收過程中農(nóng)民權(quán)益保障面臨兩個(gè)方面的制約：其一，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有待完善；其二，農(nóng)民失去土地后的社會(huì)保障缺失。無保障則為權(quán)利，為更好完善失地農(nóng)民的權(quán)益，需要在征收制度上著重提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、完善發(fā)放方式。另外，確保失地農(nóng)民享有充分的社會(huì)保障也尤為關(guān)鍵。

失地農(nóng)民；土地征收；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；土地增值

10.13999/j.cnki.scyj.2016.11.011

一、土地征收制度概況

土地征收制度，是指國家按照法律的規(guī)定并基于公共利益的需要，對(duì)農(nóng)民集體所有的土地依照法定程序進(jìn)行征收，并對(duì)農(nóng)民的損失適當(dāng)補(bǔ)償?shù)囊环N制度，這是國家行政機(jī)關(guān)在行使行政職權(quán)時(shí)所做出的公法上的規(guī)定。這種制度在以下兩部法律中均有所體現(xiàn)：《中華人民共和國土地管理法》第2條第4款明確規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征收并給予補(bǔ)償；《物權(quán)法》第42條第1款規(guī)定：為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有土地和單位、個(gè)人的房屋及不動(dòng)產(chǎn)。基于此，無論在公法領(lǐng)域還是私法領(lǐng)域都較為詳細(xì)地對(duì)土地征收制度進(jìn)行了規(guī)定。

伴隨著我國日益加快的城市化進(jìn)程，發(fā)展經(jīng)濟(jì)對(duì)用地的需求日益增長，盡管政府從法律方面對(duì)土地征收進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定，但是土地使用在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的矛盾仍然存在，即行政機(jī)關(guān)與土地使用者之間的矛盾，如各種強(qiáng)拆事件與“釘子戶”現(xiàn)象。目前，為解決這個(gè)日益激化的矛盾，其重點(diǎn)在于提高土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并且完善失地農(nóng)民的生活保障。

二、我國實(shí)施土地征收制度的現(xiàn)實(shí)狀況

我國憲法第十條規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收，但公共利益是一個(gè)不確定概念，由于社會(huì)制度、歷史文化背景的不同，各國對(duì)公共利益有著不同的認(rèn)識(shí)，相比較而言，我國的土地征收范圍更為廣泛。新《土地管理法》第43條規(guī)定：任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地，依法申請(qǐng)的國有土地包括國家所有的土地和國家征收原屬于農(nóng)民集體的土地。這就說明了我國土地征收的外延已從公共利益擴(kuò)展至經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，由此可能出現(xiàn)利用公共利益的不明確界定而投機(jī)取巧獲取利益的現(xiàn)象，這便是土地征收制度在立法上的缺失。

（一）土地征收實(shí)踐中的困境

雖然我國的土地征收制度在不斷完善，但實(shí)踐中土地征收權(quán)的濫用問題依然存在。在征收過程中，政府有了可觀的財(cái)政收入，企業(yè)得到土地，有了新的發(fā)展空間。而對(duì)于農(nóng)民來說，雖然他們得到補(bǔ)償，但從長遠(yuǎn)來看，他們的生活水平卻因?yàn)檎鞯囟档?，有的成為城市的“三無”人員，沒有地可種，找工作難（有人甚至沒有學(xué)歷），缺乏可靠的經(jīng)濟(jì)來源，成了社會(huì)保障體系中的一個(gè)巨大的漏洞，同時(shí)政府過度占用土地和農(nóng)民人口的減少還會(huì)產(chǎn)生資源浪費(fèi)，造成耕地面積縮減、糧食產(chǎn)量降低等狀況。土地征收的權(quán)威來源于法律的具體規(guī)定，法無授權(quán)不可為，而作為土地征收的主體——政府主管部門，認(rèn)為土地征收是附條件的公權(quán)力，加上在征收過程中農(nóng)民始終處于被動(dòng)地位以及我國行政機(jī)關(guān)的工作透明度有待提升，種種因素就會(huì)導(dǎo)致土地征收權(quán)被濫用的現(xiàn)象。

（二）征地補(bǔ)償方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在問題

我國的征收制度繼承于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，行政性的征收活動(dòng)有了統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，卻忽略了地區(qū)的差異，缺少彈性。關(guān)于現(xiàn)行的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從現(xiàn)階段的國情條件來看，土地是大部分農(nóng)民生存的根基，失去了土地，他們便失去了生活來源。即使是按照《土地管理法》規(guī)定的最高標(biāo)準(zhǔn)（土地補(bǔ)償費(fèi)與安置補(bǔ)助費(fèi)之和的30倍）進(jìn)行補(bǔ)償，相當(dāng)部分農(nóng)民仍然無法過上征收之前的幸福生活，這也致使土地征收不能順利平穩(wěn)的開展。所以，調(diào)整土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)尤為關(guān)鍵。

（三）農(nóng)民不能從土地增值中分享利益

土地被征收后從農(nóng)業(yè)用地到建設(shè)用地期間有著巨大的增值空間，從一開始政府與農(nóng)民協(xié)商的補(bǔ)償中農(nóng)民所獲利益已被壓制到了最低，與此同時(shí)農(nóng)業(yè)用地被征收后的增值卻與農(nóng)民的利益無關(guān)。不管被征地有著多大的增值空間和開發(fā)潛力，失地農(nóng)民和這些增值利益毫無利害關(guān)系。在完成土地交易之后，農(nóng)民只是得到了少許的失地補(bǔ)償款，然而這些卻維持不了農(nóng)民在失地之后的生計(jì)。政府在城鄉(xiāng)規(guī)劃中提到城鄉(xiāng)一體化、縮小城鄉(xiāng)差距的目標(biāo)，但是在土地征收這個(gè)環(huán)節(jié)中失去賴以

生存的資本的農(nóng)民享受不到不斷發(fā)展中的城市化和現(xiàn)代化的成果，又怎么會(huì)使城鄉(xiāng)差距縮??？這些舉措明顯與城鄉(xiāng)一體化的初衷背道而馳，因而這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可能性微不足道，所以對(duì)被征地的增值進(jìn)行合理分配將是縮小城鄉(xiāng)收入差距的重要手段。

三、失地農(nóng)民利益最大化視角下土地征收制度的完善

（一）明確“公共利益”范圍，提高征收的效率、效益

《物權(quán)法》第42條對(duì)土地征收制度進(jìn)行了規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋以及其他不動(dòng)產(chǎn)?！钡摋l沒有明確界定出“公共利益”的標(biāo)準(zhǔn)，這也使土地征收的實(shí)施受到嚴(yán)重影響?？紤]到土地征收的出發(fā)點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化，所以在土地征收的過程中要嚴(yán)格執(zhí)行關(guān)于“公共利益”的基本性和原則性規(guī)定，避免把定義的外延隨意擴(kuò)大。同時(shí)，將公益用地和經(jīng)營性建設(shè)用地區(qū)分開，將土地征收的用途限制在公益用地范圍里。

所以，應(yīng)當(dāng)在征收前就對(duì)征收事項(xiàng)的性質(zhì)是否出于社會(huì)公共利益進(jìn)行實(shí)質(zhì)分析。對(duì)于社會(huì)公共利益的判斷，國外實(shí)踐過程中有“土地改革、軍事目的、公共建筑、交通建設(shè)、公共輔助設(shè)施、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)和建設(shè)公園”這幾個(gè)方面的要求。公共利益是通過國家對(duì)社會(huì)資源的調(diào)配和再分配實(shí)現(xiàn)的，它的受眾必須是社會(huì)大眾。所以征收是否真正用之于民，是否符合公共利益，就變得十分重要，一旦偏離了大眾利益，那么政府就會(huì)得不償失。

（二）提高征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和完善發(fā)放征地費(fèi)用的方法

遵循《土地管理法》的補(bǔ)償規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，一般失地農(nóng)民每畝地收到征收費(fèi)用不超過6萬元，而政府低價(jià)從農(nóng)民手中征地后，轉(zhuǎn)手就能以數(shù)倍甚至數(shù)十倍的價(jià)格出讓。因此，提高土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于改善農(nóng)民的生活水平和提高政府征收過程中的效率都有著重要的意義。

對(duì)于征地款的發(fā)放方式的問題，為維護(hù)廣大農(nóng)民的利益，縣國土資源局應(yīng)將征地補(bǔ)償費(fèi)下?lián)艿洁l(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須全額將征地補(bǔ)償費(fèi)撥付給被征地的農(nóng)民。此種發(fā)放方式應(yīng)在建立土地征收權(quán)利確定化的基礎(chǔ)上，對(duì)享有土地征收權(quán)利的農(nóng)民實(shí)名發(fā)放土地征收款。這樣一來，在明晰土地征收權(quán)利的基礎(chǔ)上，按照土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶的原則，推行土地征收款實(shí)名支付制度，即將大部分土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和全部青苗及地上附著物補(bǔ)償直接支付給被征地農(nóng)戶，并且成立相關(guān)監(jiān)察部門對(duì)土地征收的一系列過程進(jìn)行監(jiān)督。從而確保被征地的農(nóng)民及時(shí)并足額受領(lǐng)到補(bǔ)助款項(xiàng)，保障失地農(nóng)民的合法經(jīng)濟(jì)利益。

（三）確保農(nóng)民從土地增值上分享收益

在現(xiàn)行的征收補(bǔ)償體制下，農(nóng)民往往是在失去土地的時(shí)候獲得一次性固定補(bǔ)償，而不是在未來的土地增值收益中獲得一定比例的費(fèi)用。這是一種目光短淺的發(fā)放征地補(bǔ)償款的方式。對(duì)于經(jīng)濟(jì)學(xué)人士來講，一大部分的征地補(bǔ)償款，按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的保值增值投資方式，或許會(huì)得到大量的后續(xù)資金，但對(duì)于廣大農(nóng)民來說，他們?nèi)狈镜慕?jīng)濟(jì)投資知識(shí)，也不具備“錢生錢”的能力，因而他們難以使得到的征地補(bǔ)償款保值增值，而且很可能在短期內(nèi)將錢用光，使其今后的生活得不到有效的保障。所以，筆者認(rèn)為，在認(rèn)知征地補(bǔ)償款的發(fā)放方式這一問題時(shí)，應(yīng)將廣大農(nóng)民的眼前利益與長遠(yuǎn)利益結(jié)合起來，即要改變現(xiàn)行的一次性發(fā)放征地補(bǔ)償款的方式。

（四）完善失地農(nóng)民社會(huì)保障體系

改革開放后，大量的勞動(dòng)力涌入城市，雖消減了農(nóng)民對(duì)于土地的依賴性，但是對(duì)于現(xiàn)階段中國廣大農(nóng)村地區(qū)，受傳統(tǒng)的“重農(nóng)抑商”思想影響，土地似乎成為了農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)。因此，土地被征收意味著對(duì)農(nóng)民土地的剝奪，使其失去了基本的生活保障。綜合以上分析，確保失地農(nóng)民合法權(quán)益有所保障必須要首先建立健全失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系。

為解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題，將被征地的收益用于為其辦理社保等基本養(yǎng)老保障在現(xiàn)階段無疑是最好的方式。這種社會(huì)保障體系以個(gè)人、政府和集體三方繳費(fèi)為原則，以低門檻進(jìn)入、低標(biāo)準(zhǔn)享受為基礎(chǔ)，可依據(jù)各地的不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和收入水平來制定個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的不同標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)失地農(nóng)民達(dá)到“退休年齡”后，可以按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。這樣失地農(nóng)民定期會(huì)從征收土地中享有增值收益，加上完善的社會(huì)保障體系會(huì)使他們的生活沒有后顧之憂。

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（作者單位：西南政法大學(xué)行政法學(xué)院）

西南政法大學(xué)2015年度研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目計(jì)劃：《被征地者補(bǔ)償權(quán)保護(hù)探究》（XZYJS2015171)。