地方人大職能視角下江西省企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題分析*

蔡芳宏

(江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院，江西南昌，330013)

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地方人大職能視角下江西省企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題分析*

蔡芳宏

(江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院，江西南昌，330013)

從人大的視角來(lái)看，當(dāng)前江西省企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)在三個(gè)層次上存在問(wèn)題：一是社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)范作用不足；二是政策合理性不足；三是預(yù)算管理水平較低。這些問(wèn)題的根源是現(xiàn)行地方治理機(jī)制不夠完善，具體來(lái)說(shuō)就是地方治理機(jī)制中，地方人大在地方法規(guī)供給、決策平臺(tái)構(gòu)建與預(yù)算過(guò)程監(jiān)督等三個(gè)層次上不能充分履行職責(zé)。

職工養(yǎng)老保險(xiǎn)；地方治理機(jī)制；人大監(jiān)督

一、引言

當(dāng)前江西省養(yǎng)老保險(xiǎn)分為3個(gè)部分：一是企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，二是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，三是機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)。其中企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)收入與養(yǎng)老金支出的缺口在不斷擴(kuò)大，滾存結(jié)余金額增長(zhǎng)，但備付月數(shù)持續(xù)下降，*根據(jù)江西省人保廳及省財(cái)政廳的匯報(bào)材料，2014年滾存結(jié)余備付為11.62個(gè)月，2015年11.36個(gè)月，2016年僅有9個(gè)月左右。因此，研究企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)具有重大現(xiàn)實(shí)意義。當(dāng)前國(guó)內(nèi)現(xiàn)有文獻(xiàn)基本共同點(diǎn)是：第一，研究退休年齡、保費(fèi)率與養(yǎng)老金平衡的數(shù)量關(guān)系。比如，分析人口老齡化對(duì)統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶的影響，[1]養(yǎng)老保險(xiǎn)綜合覆蓋率之比的變化和養(yǎng)老金平均替代率的實(shí)際下降能夠化解人口老齡化的影響，[2]工資增長(zhǎng)率、平均退休年齡是影響基本養(yǎng)老保險(xiǎn)供給的主要因素，[3]社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老金替代率可隨人口增長(zhǎng)率下降而適當(dāng)調(diào)低；[4]第二，研究政府如何調(diào)整社保政策實(shí)現(xiàn)社保收支平衡。比如，用名義賬戶取代做實(shí)個(gè)人賬戶，可以實(shí)現(xiàn)60%的目標(biāo)替代率，[5]提高參保率，調(diào)整參保的繳費(fèi)率與最低年限等政策，建立精算管理體系實(shí)現(xiàn)基金自身相對(duì)平衡等，[6]通過(guò)劃撥國(guó)有資產(chǎn)充實(shí)社?；穑瑢?shí)現(xiàn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡。[7]但是，上述的兩個(gè)共同點(diǎn)正是當(dāng)前解決企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題在思路上必須突破的困境。因?yàn)橹袊?guó)經(jīng)濟(jì)處于三期疊加的新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷增加，江西省縣域工業(yè)園區(qū)中小微企業(yè)退出現(xiàn)象比較普遍。人口結(jié)構(gòu)愈加老齡化，當(dāng)前，景德鎮(zhèn)市的贍養(yǎng)比低至1.8∶1，如果考慮改制企業(yè)職工預(yù)交基數(shù)一定10年不變，累計(jì)繳費(fèi)滿15年可以不再繳費(fèi)的因素，養(yǎng)老保險(xiǎn)的贍養(yǎng)比只有1.29∶1左右，其中景德鎮(zhèn)下轄的樂(lè)平市只有0.98∶1。全省贍養(yǎng)比是2.4∶1，*這之前數(shù)據(jù)來(lái)自政府訪談時(shí)的匯報(bào)。全國(guó)是3.2∶1，*數(shù)據(jù)來(lái)自人社部網(wǎng)上公開(kāi)發(fā)布的數(shù)據(jù)。企業(yè)改制的養(yǎng)老保險(xiǎn)掛賬還沒(méi)有消化。*由于企業(yè)改制掛賬等原因，到2015年底江西省約44億元的養(yǎng)老保險(xiǎn)欠費(fèi)掛賬尚未償還。——《江西省財(cái)政廳關(guān)于全省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行管理情況的匯報(bào)》，2016年5月5日。中央政府為減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)又出臺(tái)社會(huì)保險(xiǎn)降率的政策的狀態(tài)下，其中企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)企業(yè)費(fèi)率由20%降到19%，江西省測(cè)算保費(fèi)收入減收17億元，*省人保廳領(lǐng)導(dǎo)口頭表述的數(shù)字。而2015年保費(fèi)決算收入394.5億元，基本養(yǎng)老金決算支出526億元，2016年預(yù)算保費(fèi)收入375億元，基本養(yǎng)老金預(yù)算支出600億元。*江西省財(cái)政廳，《江西省2015年全省和省級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況及2016年全省和省級(jí)預(yù)算草案》，2016年1月24日。2015年的決算數(shù)是預(yù)計(jì)數(shù)，不是實(shí)際執(zhí)行數(shù)，因此，此數(shù)據(jù)跟后面相同指標(biāo)數(shù)據(jù)有差異。因此，以保費(fèi)征繳與養(yǎng)老金計(jì)發(fā)實(shí)現(xiàn)大體平衡為目標(biāo)，尋找解決企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)支付風(fēng)險(xiǎn)方法，這是不切實(shí)際的想法。而多年的政策調(diào)整，并沒(méi)有從根本上解決政府部門之間、上下級(jí)政府之間以及政府與參保人員之間的利益矛盾。因此，省人大促進(jìn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改進(jìn)是完善公共治理機(jī)制的要求。

人大作為國(guó)家治理機(jī)制中的重要一環(huán)，在解決企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題當(dāng)中可以發(fā)揮獨(dú)特的作用。當(dāng)前中央政府權(quán)力下放推動(dòng)地方人大監(jiān)督權(quán)力成長(zhǎng)。[8]人大預(yù)算監(jiān)督由程序性監(jiān)督邁向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督，并開(kāi)始影響預(yù)算資金的分配。[9]依據(jù)憲法規(guī)定，人大相對(duì)政府部門是具有三重角色的機(jī)關(guān)：第一，人大是權(quán)力機(jī)關(guān)，位于公共治理體系中的最高階層，政府向人大負(fù)責(zé)；第二，人大是立法機(jī)關(guān)，人大制定法律，政府依法執(zhí)政；第三，人大是民意機(jī)關(guān)，人大通過(guò)審批政府工作報(bào)告與政府預(yù)決算，監(jiān)督政府為人民服務(wù)。因此，人大監(jiān)督政府的特點(diǎn)就是要回答政府依法行政情況、政府政策落實(shí)情況以及政府預(yù)算執(zhí)行情況等問(wèn)題，并據(jù)此提出人大監(jiān)督意見(jiàn)。人大監(jiān)督意見(jiàn)既包括提出政府改進(jìn)建議，也可以是制定政府行為規(guī)則。本文基于人大監(jiān)督的視角，從江西省企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)、問(wèn)題表現(xiàn)、問(wèn)題根源與政策建議等4個(gè)方面展開(kāi)論述，力求從完善地方治理機(jī)制的高度，提出省級(jí)人大促進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)制度改進(jìn)的思路。

二、江西省企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的特點(diǎn)

在社會(huì)保險(xiǎn)中，企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)收支規(guī)模占社會(huì)保險(xiǎn)基金的半數(shù)以上，比如，2015年江西省全省社會(huì)保險(xiǎn)基金收入1047.26億元，支出938.66億元，*數(shù)據(jù)來(lái)自《江西省2015年全省和省級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況及2016年全省和省級(jí)預(yù)算草案》，2016年1月24日。其中企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入641億元，支出574億元，*數(shù)據(jù)來(lái)自《江西省財(cái)政廳關(guān)于全省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行管理情況的匯報(bào)》，2016年5月5日。分別占到社會(huì)保險(xiǎn)基金收支規(guī)模的50%以上，因此，江西省企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行好壞對(duì)江西省社會(huì)保險(xiǎn)整體判斷具有重大影響。從一般政府管理的角度看，當(dāng)前江西省企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理的成效包括：保險(xiǎn)覆蓋面不斷擴(kuò)大、待遇水平逐步提高、保險(xiǎn)基金運(yùn)行基本平穩(wěn)。而從人大的執(zhí)法檢查、政策落實(shí)及預(yù)算監(jiān)督角度來(lái)看，江西省企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)具有以下特點(diǎn)：

(一)地方政府實(shí)施企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本遵循了法律的要求

其主要法律依據(jù)是《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》。這體現(xiàn)在：首先，根據(jù)社會(huì)保險(xiǎn)法有關(guān)企業(yè)與個(gè)人繳費(fèi)比例要求，企業(yè)按規(guī)定繳費(fèi)工資總額的20%進(jìn)入統(tǒng)籌賬戶，個(gè)人繳費(fèi)8%記入個(gè)人賬戶；其次，根據(jù)社會(huì)保險(xiǎn)法有關(guān)政府財(cái)政兜底的要求，2015年江西省保費(fèi)收入與養(yǎng)老保險(xiǎn)支出缺口有83億元，2015年各級(jí)財(cái)政補(bǔ)助150億元，不但彌補(bǔ)了缺口，還產(chǎn)生67億元的當(dāng)期結(jié)余；*數(shù)據(jù)來(lái)自《江西省財(cái)政廳關(guān)于全省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行管理情況的匯報(bào)》，2016年5月5日。最后，根據(jù)社會(huì)保險(xiǎn)法有關(guān)人大監(jiān)督社保基金運(yùn)行的要求，2016年江西省人大常委會(huì)預(yù)工委對(duì)全省養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行情況開(kāi)展了專題調(diào)研，以加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算管理使用的監(jiān)督。

(二)地方企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)主要按照有關(guān)政策具體運(yùn)行

中央政府層面政策有：1997年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，2016年4月13日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定階段性降低企業(yè)社保繳費(fèi)率和住房公積金繳存比例等。中央政策出臺(tái)后，地方政府都相應(yīng)執(zhí)行，比如江西省2016年就要降低企業(yè)社保費(fèi)率1%等。而地方政府正在執(zhí)行的政策有：1995年《江西省城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革實(shí)施方案》(贛府發(fā)〔1995〕50號(hào))、2006年《江西省完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施意見(jiàn)》(贛府發(fā)〔2006〕8號(hào))、2007年《江西省企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌預(yù)算管理辦法(試行)》(贛府廳發(fā)〔2007〕24號(hào))、2014年《關(guān)于完善職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌制度有關(guān)問(wèn)題的通知》(贛府廳字〔2014〕22號(hào))。根據(jù)這些政策文件，江西省統(tǒng)一和完善了全省職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)和待遇計(jì)發(fā)政策，連續(xù)11年提高養(yǎng)老待遇，2015年企業(yè)退休人員月均養(yǎng)老金約2210元。*數(shù)據(jù)來(lái)自《江西省財(cái)政廳關(guān)于全省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行管理情況的匯報(bào)》，2016年5月5日。

(三)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金編制符合現(xiàn)行預(yù)算管理要求

根據(jù)《財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部與國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委關(guān)于編報(bào)2016年社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的通知》(財(cái)社〔2015〕191號(hào))，江西省在2015年10月編制2015企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金預(yù)算執(zhí)行報(bào)表與2016年預(yù)算編制報(bào)表，這時(shí)2015年的預(yù)算執(zhí)行數(shù)還沒(méi)有執(zhí)行完畢，預(yù)算表中2015年的執(zhí)行數(shù)為預(yù)計(jì)數(shù)。預(yù)算編制遵循自下而上、層層審核的原則，統(tǒng)籌地區(qū)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)與編制社保預(yù)算，人社、財(cái)政與衛(wèi)計(jì)委會(huì)審后報(bào)政府與人大審批，之后由省級(jí)政府部門匯總報(bào)國(guó)家三部委。而2016年預(yù)算編制數(shù)是建立在全省繳費(fèi)收入水平與支出規(guī)模測(cè)算數(shù)的基礎(chǔ)之上，根據(jù)各統(tǒng)籌地區(qū)基金收支基礎(chǔ)，省人保廳分解各地繳費(fèi)收入任務(wù)，各地任務(wù)的增長(zhǎng)比例大體相同。

三、江西省企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題的突出表現(xiàn)

從一般政府管理角度來(lái)看，當(dāng)前江西省企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)存在收支缺口增大，部分市區(qū)支出困難，繳費(fèi)檔次低，繳費(fèi)年限少及“擴(kuò)面征繳”困難等問(wèn)題。而從人大的角度來(lái)看，江西企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金預(yù)算的問(wèn)題表現(xiàn)如下：

(一)社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)范作用不足

社會(huì)保險(xiǎn)法中企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的條款少，規(guī)范性要求比較粗放。雖然這方便了地方政府靈活執(zhí)行，但也造成許多問(wèn)題：首先，社會(huì)保險(xiǎn)的征繳機(jī)關(guān)沒(méi)有明確，這導(dǎo)致全國(guó)產(chǎn)生不同的征管主體，一半是地稅機(jī)構(gòu)征繳，一半是社保機(jī)構(gòu)征繳，*這一觀點(diǎn)來(lái)自省保廳領(lǐng)導(dǎo)在調(diào)研座談會(huì)上的表述。這在江西對(duì)是否調(diào)整征管機(jī)關(guān)產(chǎn)生爭(zhēng)議；其次，各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼養(yǎng)老保險(xiǎn)沒(méi)有規(guī)范。2015年底景德鎮(zhèn)市企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)金累計(jì)結(jié)余1.7億元，已經(jīng)不足支付一個(gè)月的退休費(fèi)。2015年景德鎮(zhèn)市全市一般公共預(yù)算收入90.59億元，但是財(cái)政補(bǔ)貼養(yǎng)老保險(xiǎn)預(yù)算只有1.18億元。*數(shù)據(jù)來(lái)自景德鎮(zhèn)市政府的《景德鎮(zhèn)市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行管理情況匯報(bào)》，2016年5月4日。因此，景德鎮(zhèn)市存在即時(shí)的支出風(fēng)險(xiǎn)；最后，社會(huì)保險(xiǎn)法對(duì)地方政策規(guī)范不足。南昌縣政府把6.5萬(wàn)失地農(nóng)民納入職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，縣財(cái)政投入12多億的土地出讓資金，對(duì)15年限最低一檔保費(fèi)補(bǔ)助一半，每人補(bǔ)貼2萬(wàn)多元保費(fèi)。*數(shù)據(jù)來(lái)自南昌縣政府領(lǐng)導(dǎo)在講座中的發(fā)言。雖然當(dāng)前企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)主要是縣區(qū)級(jí)統(tǒng)籌平衡，但是南昌縣未來(lái)能搭上全國(guó)統(tǒng)籌時(shí)的保費(fèi)共享的便車。

(二)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策合理性不足

首先，省政府單方調(diào)整企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率政策。江西省的繳費(fèi)基數(shù)與保費(fèi)率調(diào)整政策主要由省政府部門出臺(tái)，但是對(duì)區(qū)縣政府、企業(yè)與參保個(gè)人影響很大，影響到區(qū)縣政府財(cái)政能力、企業(yè)與個(gè)人的續(xù)保意愿；其次，政府政策沒(méi)有限制繳費(fèi)方式。江西省部分參保人采用一次性繳費(fèi)10年的方式，這造成了繳費(fèi)收入水平?jīng)]有隨繳費(fèi)政策調(diào)整而同步提高，很多參保人只繳最低年限檔，這也嚴(yán)重影響保費(fèi)收入總量。

(三)保險(xiǎn)基金預(yù)算管理水平不足

江西省財(cái)政廳提供的預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)與人保廳提供的預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)差額較大。比如2015年全省企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支，財(cái)政廳的基金收入數(shù)是641億元，基金支出數(shù)是574億元，而省人保廳的基金收入數(shù)是651.01億元，基金支出數(shù)是582.52億元；*數(shù)據(jù)來(lái)自人保廳《我省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行管理情況匯報(bào)》，2016年5月5日。其次企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)預(yù)算的準(zhǔn)確性較差，預(yù)算與決算的差異巨大，比如2015年全省企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)收入的預(yù)算數(shù)為321億元，決算數(shù)為417億元，差異達(dá)到29.9%。*數(shù)據(jù)來(lái)自《江西省財(cái)政廳關(guān)于全省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行管理情況的匯報(bào)》，2016年5月5日。

四、地方人大職能視角下的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題根源

從一般政府管理角度來(lái)看，企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題根源是地方政府、企業(yè)與個(gè)人都存在依賴上級(jí)政府彌補(bǔ)地方養(yǎng)老保險(xiǎn)缺口的思想，這造成地方財(cái)政投入少，有的縣市政府甚至支持工業(yè)園區(qū)企業(yè)不參保。而從人大的角度與從地方治理機(jī)制的高度來(lái)看，問(wèn)題的根源在于地方治理機(jī)制上的缺陷，具體來(lái)說(shuō)就是地方人大在地方法規(guī)制定、決策平臺(tái)構(gòu)建與預(yù)算過(guò)程監(jiān)督等三個(gè)層面上沒(méi)有充分履行法律賦予的職能。

(一)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行缺少地方法規(guī)規(guī)范

2010年社會(huì)保險(xiǎn)法出臺(tái)后，雖然2011年人力資源和社會(huì)保障部出臺(tái)了《實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)法若干規(guī)定》，但是社會(huì)保險(xiǎn)法主要還是依靠地方政府政策來(lái)落實(shí)。而從公共治理理論來(lái)看，當(dāng)前各級(jí)政府制定的政策缺乏統(tǒng)一性，這造成上下級(jí)政府之間、政府部門之間與社會(huì)主體之間的矛盾，這不但擴(kuò)大企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)收支風(fēng)險(xiǎn)，也使社會(huì)保險(xiǎn)法不能得到有效執(zhí)行。

根據(jù)公共治理理論，省級(jí)人大作為立法機(jī)關(guān)，根據(jù)憲法賦予的權(quán)力，應(yīng)通過(guò)人大議事規(guī)則，制定符合地方社情的社會(huì)保險(xiǎn)地方法規(guī)，以化解各方矛盾。但是地方公共治理的實(shí)踐中，地方人大處于公共治理體系中比較次要的地位。這種地位與傳統(tǒng)的決策高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是相適應(yīng)的。而當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，不但各方利益有差異與矛盾、而且許多公共決策權(quán)利下放到地方。因?yàn)槭∪舜蟮匚徊蛔?，不能以立法方式平衡各方利益，這使得難于在政府內(nèi)部解決的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重。

1.征繳機(jī)構(gòu)主體缺少地方人大的法規(guī)規(guī)范。江西省人保廳社?；鸸芾硖幍念I(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，人保部門征繳有利于減少跨部門對(duì)賬問(wèn)題，而且人保廳信息化建設(shè)前期投入上億元，調(diào)整征收主體改革成本很大，社保征費(fèi)不足的缺口依法必須由財(cái)政兜底。而省財(cái)政廳社保處的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，社保本質(zhì)是互助共濟(jì)，應(yīng)以保費(fèi)收支平衡為社?；痤A(yù)算基礎(chǔ)，當(dāng)前“擴(kuò)面征繳”困難，這會(huì)增加地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，而地稅掌握企業(yè)經(jīng)營(yíng)信息，由地稅征繳有利于加強(qiáng)征收的強(qiáng)制性，實(shí)現(xiàn)“擴(kuò)面征繳”。從地方治理機(jī)制來(lái)看，由于相關(guān)利益重大，省政府獨(dú)自調(diào)整征管主體很難。當(dāng)前人大在現(xiàn)行治理機(jī)制中無(wú)法通過(guò)地方保險(xiǎn)補(bǔ)充法規(guī)立法來(lái)克服這種困難。

2.地方財(cái)政投入缺少地方人大的法規(guī)規(guī)范。2016年景德鎮(zhèn)市企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金預(yù)算收支節(jié)余為-14060萬(wàn)元(包含各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼后)，預(yù)算年末滾存結(jié)余-544萬(wàn)元。*景德鎮(zhèn)市財(cái)政局，《景德鎮(zhèn)市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金運(yùn)行管理情況匯報(bào)》，2016年5月5日。雖然景德鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)存在即時(shí)的支付風(fēng)險(xiǎn)，但是，景德鎮(zhèn)即使市本級(jí)財(cái)力規(guī)模大，也期望省級(jí)財(cái)政解決，而省人保廳通過(guò)下達(dá)征收指標(biāo)作為補(bǔ)助的條件，并要求市財(cái)政對(duì)缺口兜底。景德鎮(zhèn)市政府認(rèn)為下達(dá)的征收任務(wù)過(guò)高完成不了。這就形成上下級(jí)政府對(duì)養(yǎng)老金支付風(fēng)險(xiǎn)誰(shuí)能承壓的博弈。這需要用地方法規(guī)的辦法規(guī)范企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，而省人大當(dāng)前還無(wú)法以地方最高治理階層的地位以社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)充立法來(lái)做到這一點(diǎn)。

3.區(qū)縣社保政策缺少地方人大的法規(guī)規(guī)范。從短期來(lái)看，南昌縣把失地農(nóng)民納入企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策提高了即期的保費(fèi)收入，但從長(zhǎng)期來(lái)看，失地農(nóng)民以最短期限的15年，以及最低一檔的標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，則其繳費(fèi)總額無(wú)疑低于未來(lái)領(lǐng)取的退休工資總額。企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)當(dāng)前是區(qū)縣統(tǒng)籌為主，省級(jí)調(diào)劑統(tǒng)籌能力有限，區(qū)縣向省廳上交保費(fèi)收入的3%作為省調(diào)劑統(tǒng)籌資金。但是企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)未來(lái)要實(shí)現(xiàn)全省與全國(guó)統(tǒng)籌，理論上統(tǒng)籌地區(qū)出臺(tái)這樣的政策應(yīng)納入地方法規(guī)規(guī)范，但是當(dāng)前省人大并沒(méi)有出臺(tái)這樣的法規(guī)。

(二)政策決策過(guò)程缺乏平等協(xié)商平臺(tái)

在遵從國(guó)家政策的前提下，省、市、縣各級(jí)地方政府根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)，都會(huì)出臺(tái)地方社保實(shí)施政策。決策過(guò)程如果缺乏協(xié)商機(jī)制與平臺(tái)，必然會(huì)產(chǎn)生政策與社會(huì)民意不符的問(wèn)題。從公共治理理論來(lái)看，地方人大是反應(yīng)地方人民利益訴求的民意機(jī)關(guān)，理應(yīng)在省人大層面建立政策決策的平等協(xié)商平臺(tái)，以確保政策的正確與可行。當(dāng)前部分地方養(yǎng)老保險(xiǎn)政策與民意不符，這與政策協(xié)商不足有很大關(guān)系。

1.政府調(diào)整保費(fèi)基數(shù)與費(fèi)率政策缺少平臺(tái)協(xié)商。政府單方面調(diào)整政策影響相關(guān)主體的利益，這會(huì)直接影響政策的執(zhí)行效果。首先，2016年江西省企業(yè)保費(fèi)率由20%下降到19%，*從江西省人社廳獲悉，從2016年5月1日起，江西企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)比例階段性由20%降低至19%;但是崗平工資為4150元，較2015年增長(zhǎng)7.1%。*2016年5月11日，在樂(lè)平市調(diào)研取得數(shù)據(jù)。南昌市靈活就業(yè)人員2015年最低按1550元/月的20%繳費(fèi)(310元/月)，2016年調(diào)整最低標(biāo)準(zhǔn)為2490元/月的20%(498元/月)。*從南昌市人力資源和社會(huì)保障局獲悉，社保部門對(duì)2016年無(wú)雇工的個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員參加社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)政策調(diào)整由地方人保部門確定，政策調(diào)整影響從業(yè)人員與企業(yè)的負(fù)擔(dān)水平，這明顯影響了企業(yè)與個(gè)人的續(xù)保意愿；其次，2016年省財(cái)政廳與人保廳將向省政府呈報(bào)調(diào)整職工養(yǎng)老保險(xiǎn)上繳省級(jí)調(diào)劑金比例由3%提高到6%的政策。景德鎮(zhèn)市如果不能完成保費(fèi)征繳任務(wù)，則要扣減相當(dāng)?shù)恼{(diào)劑資金。這使征繳增長(zhǎng)困難的景德鎮(zhèn)市存在即時(shí)的支付風(fēng)險(xiǎn)；第三，2016年4月江西省人民政府在降低企業(yè)成本優(yōu)化發(fā)展環(huán)境專項(xiàng)行動(dòng)中，對(duì)符合條件的困難企業(yè)，允許在6個(gè)月內(nèi)緩繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，南昌市政府卻認(rèn)為這項(xiàng)政策將會(huì)影響其“民生工程”的順利推進(jìn)。因此，在當(dāng)前地方治理機(jī)制中，沒(méi)有協(xié)商平臺(tái)來(lái)規(guī)范保費(fèi)基數(shù)與費(fèi)率水平調(diào)整，則難以平衡省政府與區(qū)縣市政府、企業(yè)與參保人員等各方的利益，政策執(zhí)行很難達(dá)到預(yù)期效果。

2.繳費(fèi)方式與待遇調(diào)整沒(méi)有經(jīng)過(guò)平等協(xié)商。江西省企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)連續(xù)11次調(diào)整待遇后，最低檔的參保人退休后“調(diào)待”幅度高于高檔參保的退休人員，特別是一次繳交10年保費(fèi)的方式，由于“崗平工資”按年調(diào)整，往往只增不減，因此一次性繳費(fèi)參保人員的支付成本遠(yuǎn)低于按年繳費(fèi)者，這些不合理的繳費(fèi)方式與調(diào)整待遇政策在企業(yè)與參保人中產(chǎn)生了逆向選擇效應(yīng)，即不管是靈活就業(yè)人員還是工業(yè)園區(qū)企業(yè)都盡可能選擇最少投保年限，最低的繳費(fèi)檔次。這樣的政策不經(jīng)過(guò)各方平等協(xié)商，對(duì)企業(yè)工業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的平穩(wěn)運(yùn)行產(chǎn)生較大的負(fù)面影響。

(三)人大預(yù)算監(jiān)督機(jī)制不夠成熟

從當(dāng)前省人大預(yù)算監(jiān)督的基本流程來(lái)看，對(duì)政府預(yù)決算的審查監(jiān)督，省人大主要依靠審計(jì)報(bào)告、專項(xiàng)調(diào)研、人大代表與咨詢專家對(duì)政府預(yù)決算草案的意見(jiàn)作為省人大監(jiān)督意見(jiàn)的基礎(chǔ)。預(yù)算監(jiān)督工作的重點(diǎn)是跟蹤審計(jì)發(fā)現(xiàn)的違規(guī)事件的整改情況，監(jiān)督政府對(duì)人大監(jiān)督意見(jiàn)的回復(fù)與落實(shí)等。人大預(yù)算監(jiān)督形式多于實(shí)質(zhì)，這是當(dāng)前企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金預(yù)算存在問(wèn)題的重要根源之一。

1.人大對(duì)政府部門預(yù)算口徑的規(guī)范監(jiān)督不足。財(cái)政廳與人保廳的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支預(yù)決算數(shù)據(jù)不一致。其原因是人保廳的數(shù)據(jù)包含機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)單位人員的數(shù)據(jù)，而財(cái)政廳的數(shù)據(jù)則不包括這方面的內(nèi)容。由于政府不同部門采集數(shù)據(jù)的目的各不相同，挖掘數(shù)據(jù)的方法也不相同，以致相關(guān)數(shù)據(jù)口徑不一致，不同部門數(shù)據(jù)指標(biāo)體系也有很大差距，這給省人大進(jìn)行數(shù)據(jù)對(duì)比分析造成了很大困難。在地方治理機(jī)制中，需要省人大以人大監(jiān)督意見(jiàn)形式向各政府部門征詢意見(jiàn)，統(tǒng)一數(shù)據(jù)口徑與標(biāo)準(zhǔn)。

2.人大對(duì)預(yù)算編制完整性的監(jiān)督不足。當(dāng)前職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金預(yù)決算形成較大差異，客觀因素是繳費(fèi)政策調(diào)整造成保費(fèi)收入激增，待遇政策調(diào)整造成支出擴(kuò)大；主觀因素是省廳對(duì)全省基金運(yùn)行變量預(yù)估不充分，征繳任務(wù)科學(xué)性不足、基層征繳機(jī)關(guān)組織收入的積極性不高，沒(méi)有充分考慮到經(jīng)濟(jì)下行環(huán)境下，各地企業(yè)虧損與裁減工人導(dǎo)致“斷?！钡纫蛩氐挠绊?。從治理理論來(lái)看，當(dāng)前省人大沒(méi)有提前介入預(yù)算編制，就無(wú)法監(jiān)督預(yù)算指標(biāo)合理性。其預(yù)算監(jiān)督效果完全依靠人保廳的道德承諾來(lái)實(shí)現(xiàn)，比如人保廳承諾提高預(yù)算的準(zhǔn)確性、執(zhí)行率與降低預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)率等，而這種承諾沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的約束力。

五、省級(jí)人大促進(jìn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改進(jìn)的思路

從一般政府管理角度看，改革思路主要是加大征繳力度，積極應(yīng)對(duì)收支缺口，提高統(tǒng)籌層次，加大宣傳和執(zhí)法力度等。但是，從憲法賦予人大的職責(zé)來(lái)看，在地方治理機(jī)制中，人大的影響機(jī)制主要體現(xiàn)在三個(gè)層面上：一是建立健全地方法律法規(guī)，二是構(gòu)建地方政策協(xié)商平臺(tái)，三是實(shí)現(xiàn)對(duì)政府預(yù)決算的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督。對(duì)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革也是如此。

(一)省人大制定社會(huì)保險(xiǎn)地方補(bǔ)充法規(guī)

在中央提出完善國(guó)家治理機(jī)制改革的大背景下，“治理和善治”理論主張由基于競(jìng)爭(zhēng)的公共管理轉(zhuǎn)移到基于合作的公共治理。[10]當(dāng)前職工養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題需要以完善治理機(jī)制的高度，通過(guò)加強(qiáng)人大的地方法規(guī)職能來(lái)化解。因?yàn)榈胤饺舜罄妾?dú)立于各級(jí)政府與企業(yè)，地方人大立法有利于保護(hù)參保人權(quán)利，有利于避免部門立法的弊端。省人大通過(guò)立法明確征費(fèi)主體，明確各級(jí)政府財(cái)政補(bǔ)貼企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的機(jī)制，規(guī)范地方社保政策，使政府行為有法可依，使人大執(zhí)法監(jiān)督具有可操作性。

(二)省人大構(gòu)建地方公共政策協(xié)商平臺(tái)

從完善地方公共治理機(jī)制的角度來(lái)看，地方企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策需要省人大提供協(xié)商平臺(tái)，建立人大黨組與省級(jí)黨委、省級(jí)政府黨組之間的溝通機(jī)制，[11]使相關(guān)主體可以就保費(fèi)基數(shù)、費(fèi)率、繳費(fèi)方式與待遇等政策調(diào)整進(jìn)行平等協(xié)商。這樣的政策雖然決策成本會(huì)高于政府部門決策，但是政策的公平、公正與公開(kāi)的程度一定好于政府單方面決策，政策的執(zhí)行成本與執(zhí)行效果也會(huì)好于單方?jīng)Q策。

(三)省人大實(shí)質(zhì)性監(jiān)督政府部門預(yù)算

省人大預(yù)算實(shí)質(zhì)性監(jiān)督就是對(duì)預(yù)算績(jī)效監(jiān)督，依據(jù)預(yù)算項(xiàng)目的有效性、經(jīng)濟(jì)性與效益性(3E原則)原則，對(duì)預(yù)算全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，即為提高預(yù)算數(shù)據(jù)指標(biāo)編制的準(zhǔn)確性、合理性與約束力，省人大的監(jiān)督從預(yù)算編制開(kāi)始，到預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)及其結(jié)果應(yīng)用為止。[12]財(cái)政部門是政府預(yù)算的主管機(jī)關(guān)，人大對(duì)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)數(shù)據(jù)的分析應(yīng)以采用財(cái)政部門的口徑為宜。有利于促使各級(jí)政府增加對(duì)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政投入，有利于化解職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。

[1]荊濤、張一帆、謝遠(yuǎn)濤、寇琳：《老齡化、延遲退休與“統(tǒng)賬結(jié)合養(yǎng)老模式”分析》，載《社會(huì)保障研究》，2016(1)。

[2]林寶：《人口老齡化對(duì)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的影響》，載《中國(guó)人口科學(xué)》，2010(1)。

[3]張思鋒、張文學(xué)：《“統(tǒng)賬結(jié)合”的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)供給模型研究》，載《西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2008(7)。

[4]楊再貴：《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、養(yǎng)老金替代率和人口增長(zhǎng)率》，載《統(tǒng)計(jì)研究》，2008(5)。

[5]郭林、丁建定：《中國(guó)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)名義賬戶制度研究》，載《保險(xiǎn)研究》，2010(8)。

[6]陳汝軍：《江蘇企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保結(jié)構(gòu)研究》，載《中國(guó)國(guó)情國(guó)力》，2014(4)。

[7]夏海勇：《做實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，完善我國(guó)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度》，載《市場(chǎng)與人口分析》，2006(2)。

[8]任喜榮：《地方人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)力成長(zhǎng)的制度分析》，載《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》，2010(4)。

[9]林慕華、馬駿：《中國(guó)地方人民代表大會(huì)預(yù)算監(jiān)督研究》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2012(6)。

[10]俞可平：《增量民主與善治》，146～147頁(yè)，北京，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2005。

[11]張樹(shù)劍：《中國(guó)省級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督制度研究》，126～128頁(yè)，上海，復(fù)旦大學(xué)出版社，2011。

[12]李黎明、李燕：《地方人大部門預(yù)算審查監(jiān)督研究》，138～150頁(yè)，北京，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2016。

(責(zé)任編輯：H)

Analysis on the Problem of Enterprise Employees' Endowment Insurance in Jiangxi Province From the Perspective of the People's Congress

CAI Fanghong

from the perspective of the National People's Congress, the current endowment insurance for employees in the enterprises in Jiangxi province has three problems in three levels: firstly, social insurance law and regulation function is not enough; second is the lack of rationality in policy; the third is the low level of budget management.The root of these problems is the imperfect of the existing local governance mechanism.Specifically speaking, it is in the local governance mechanism that people's congress can't fully perform its duty in the three layers, namely, the local regulation supply, decision platform construction and budgetary process supervision.

employees' endowment insurance, local governance mechanism, the supervision of the people's congress.

*本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“人大監(jiān)督視閾下規(guī)范地方債務(wù)的預(yù)算改革研究”(項(xiàng)目編號(hào)14GL184)、江西省社科規(guī)劃項(xiàng)目“地方債的預(yù)算約束機(jī)制研究”(項(xiàng)目編號(hào)13GL29)成果。