職務犯罪預防的立法思考
——以行賄犯罪檔案查詢制度為視角

張力增

(天津市南開區(qū)人民檢察院，天津 300100)

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【檢察建設】

職務犯罪預防的立法思考
——以行賄犯罪檔案查詢制度為視角

張力增

(天津市南開區(qū)人民檢察院，天津 300100)

目前，行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)并未取得理想效果，表面原因是相關職能部門并未將該系統(tǒng)的查詢結果與各行業(yè)的信用評價系統(tǒng)、市場評價機制和行政準入制度有效銜接，根本原因在于行賄犯罪檔案查詢制度定位不明和職務犯罪的預防措施乏力。行賄犯罪檔案查詢制度只有確立為職務犯罪預防工作的重要組成部分，才能充分實現(xiàn)其設計初衷，立法欠缺是阻卻職務犯罪預防取得突破的瓶頸。

檢察機關;行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)；職務犯罪預防

一、行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)的啟用現(xiàn)狀

最高人民檢察院設立的檢察機關行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)已在2012年2月16實現(xiàn)了全國聯(lián)網(wǎng)，這標志著完整的全國行賄犯罪檔案查詢信息數(shù)據(jù)庫和統(tǒng)一的查詢信息平臺成功設立。該系統(tǒng)借網(wǎng)絡的強大優(yōu)勢，旨在限制行賄人權利，清潔市場經濟秩序，并從源頭上屏蔽可能產生貪污賄賂的風險點，助力構建誠信社會，其意義實逾言贊。而從目前情況來看，該系統(tǒng)的實際運行情況和其設立初衷存在差距，主要表現(xiàn)在：

1.系統(tǒng)記載的查詢次數(shù)很高，而真正因為行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)有記錄而受到市場限制、制裁的單位和個人極少，這從根本上削弱了該系統(tǒng)的震懾和警示作用。有資料表明：自2012年該系統(tǒng)實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)至2014年11月，全國檢察機關共受理行賄犯罪案件查詢434萬次，涉及單位579萬家，個人791萬人次，有關部門和業(yè)主單位對經查詢有行賄犯罪記錄的單位2090家和個人2426人進行了處置，處置率占查詢率的比重分別是0.036%(單位)和0.031%(個人)。

2.行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)從廣義上看，屬社會誠信系統(tǒng)的組成部分?，F(xiàn)階段中國社會的誠信體系建設還不完備，民間的誠信度與市場經濟的要求相比還不夠高。市場主體綜合評價的構建從發(fā)展進路來看，非一朝一夕而就，有賴于金融信用、稅務信用等各行業(yè)領域信用的櫛鱗共立和由此帶來的協(xié)同效應。在社會誠信體系不完善的情況下，孤立的制度對經濟行為的規(guī)制和社會整體信用的推動有限。

二、行賄犯罪檔案查詢制度的再定位

(一)行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)定位不明

從功能來看，通過行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)，對賄賂犯罪易發(fā)、高發(fā)的群體和環(huán)節(jié)進行預測、防控，提高了市場準入和相關行業(yè)管理、行政管理的門檻，阻隔有行賄記錄的個人、單位與國家公職人員的直接接觸，一方面對有行賄記錄的個人和單位予以懲戒，一方面讓國家公職人員遠離行賄的誘惑，切斷職務犯罪的源頭。職務犯罪預防工作在職務犯罪高發(fā)、社會信用普遍缺乏的時下之中國尤為必要。

可以說，行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)是科學、嚴謹?shù)姆芍贫仍O計，但現(xiàn)階段，行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)多給外界“服務型窗口”的表象?！胺招痛翱凇北旧頍o咎，問題在于行賄乃刑法的明令禁止，而檢察機關作為司法機關，履職應有法律賦權，行為一定要體現(xiàn)法律的強制力和公信力。孤立的“服務型窗口”的社會現(xiàn)地位與該系統(tǒng)的功能和嚴肅性完全不協(xié)調，由此導致該系統(tǒng)不被社會一般部門認可、權威性不夠、社會輻射力匱乏等現(xiàn)狀亦不足為奇。

行賄犯罪檔案查詢制度效果甚微最根本的原因在于該制度的定位模糊。將行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)明確為職務犯罪預防工作的重要制度設計，是行賄犯罪檔案查詢制度的最終歸宿。職務犯罪預防是行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)發(fā)揮價值的最佳平臺，但是這個平臺仍有不完善之處。

(二)職務犯罪預防工作的不足

“職務犯罪預防，就是指調動社會上一切積極因素，運用各種手段，采取社會性和專門性的防治措施，限制、消除國家工作人員利用職務進行犯罪的原因和條件，以達到防止、遏制和減少職務犯罪的發(fā)生的目的?！庇障肷鐣髁x思想家歐文說過:“預防犯罪遠勝于懲罰犯罪?！钡聡谭▽W家李斯特有言:“無論對個人還是對社會，預防犯罪行為的發(fā)生要比處罰已經發(fā)生的犯罪行為更有價值，更為重要?！卑凑罩醒搿皯头啦⑴e、注重預防”的反腐工作部署，職務犯罪的懲治和預防工作應等量齊觀。在當前的司法實踐中，職務犯罪預防形成了包括黨委預防職務犯罪領導小組、職務犯罪預防工作指導委員會、聯(lián)席會議制度、預防職務犯罪領導小組、聯(lián)系點制度等一整套機制在內的工作方法。值得關注的是，上述工作機制表面看來豐富完備，但是難以取得實效。現(xiàn)階段，我國職務犯罪預防工作的力度與變革時期的社會結構、經濟狀況和反腐形勢的要求還存在差距。

在預防職務犯罪的制度對策上，我們多年來一直采用政策供給的辦法，而立法尤其是具體法律的供給則明顯不足和滯后，由此導致犯罪預防工作缺法可依，工作開展力度明顯不夠。以聯(lián)席制度為例，最高人民檢察院先后同司法部、發(fā)改委等多部委，通過聯(lián)合發(fā)文的形式，達成共同預防職務犯罪合作意向。囿于立法缺漏，檢察機關只能立足于本身檢察職能開展預防工作，無權對其他聯(lián)系部門發(fā)號施令，對其他部門作出的決定也很難形成有效干涉。地方保護、部門保護、行業(yè)保護在很大程度上阻隔了該制度落實到各級地方，聯(lián)席會議制度實際收效甚微。

按照現(xiàn)有法律的規(guī)定，檢察機關有檢察建議權等法律監(jiān)督權，但是檢察監(jiān)督權的職能廣泛，籠統(tǒng)的法律規(guī)定不能成為檢察機關開展職務犯罪預防工作的有限依據(jù)，并最終導致行賄犯罪檔案查詢制度虛置，故有必要在立法上對職務犯罪預防工作進行確立和規(guī)定。2013年印發(fā)實施的《最高人民檢察院關于行賄犯罪檔案查詢工作的規(guī)定》中無產生對外效力的條文，原因就在于立法上并未對檢察機關預防職務犯罪的具體職權進行確認。無法律的明確賦權，職務犯罪的預防工作有走向形式主義的風險。立足于職務犯罪預防體系的行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)的職能發(fā)揮，尤需職務犯罪預防工作的立法確認、升格。

三、職務犯罪預防工作的立法

(一)立法的必要性與可行性

貝卡利亞曾指出:“對于犯罪最強有力的約束力量不是刑罰的嚴酷性，而是刑罰的必定性”。職務犯罪預防立法不能跟進，各地職務犯罪預防的工作重點、評價標準和運作程序不一，有害于法律權威，相異于依法治國的要求。

從哲學上來看，職務犯罪的根本屬性是客觀性，職務犯罪是可知的。行業(yè)的劃分讓總結歸納不同領域職務犯罪的特點和規(guī)律成為可能，包括經濟學、心理學、管理學、社會學等不同學科和法學的交融，為認識和把握職務犯罪提供了全面的視角，也成為職務犯罪立法根本支撐。將部分用于職務犯罪懲治的司法資源用于預防，可能更符合效率的要求?！霸诹⒎〞r要考慮資源配置追求最大化的同時，要更注重立法后的司法、執(zhí)法的費用和收益?！钡昧Φ穆殑辗缸镱A防工作，相對于懲治來說，可以最大程度節(jié)約司法資源，更不用論懲治效果的不盡如人意之處。

總結域外職務犯罪預防工作的成功經驗，可以看到很多國家對職務犯罪的預防工作的重視程度甚至超過了對職務犯罪的懲治力度，而且均已體現(xiàn)在立法層面。美國、芬蘭、德國、新加坡、加拿大、香港等廉政程度較高的國家和地區(qū)，一般都采取了預防為主的職務犯罪立法模式。如在美國，預防職務犯罪的專門性法律就有五部，新加坡有四部，香港有三部。從國際層面來看，我國職務犯罪立法也是大勢所趨。2003年聯(lián)合國通過、我國于同年加入的《聯(lián)合國反腐敗公約》第二章，對職務犯罪的“預防措施”作出了專門性規(guī)定，成為職務犯罪預防立法的國際法基礎。

從司法實踐來看，我國職務犯罪的預防亦有跡可循：從上世紀90年代開始，各級檢察機關已經對職務犯罪預防工作的成功經驗和有效做法進行總結，很多地方形成了高質量、可操作性強的地方性法規(guī)和規(guī)范性文件，這成為職務犯罪預防立法的實踐基礎。

(二)立法的具體內容

立法旨在明確職務犯罪預防工作的定位，加快職務犯罪預防工作標準化、細致化和法治化進程。確認行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)的法律地位，克以相關職能部門配合、執(zhí)行的法定義務，進而推動部門規(guī)章及行業(yè)規(guī)定等配套規(guī)章制度的完善，最終形成全國性、多領域、力度強的職務犯罪預防體系。

具體來說，全國人大及其常委會應當盡快制定《中華人民共和國職務犯罪預防法》，明確職務犯罪預防的立法目的、調整對象和基本原則；明確職務犯罪預防的執(zhí)法機關和職能分配；明確各機關、企事業(yè)單位和人民團體配合執(zhí)法機關的義務；明確預防措施的名稱和種類；明確違反職務犯罪預防法需承擔的法律責任等。調整和完善現(xiàn)行刑法的規(guī)定和結構，建議將《刑法》第八章貪污賄賂罪改名為職務犯罪，以保持協(xié)調；以職務犯罪的標準厘清現(xiàn)有刑法條文，《刑法》第四章規(guī)定的刑訊逼供罪、虐待被監(jiān)管人罪，第五章規(guī)定的挪用特定款物罪等均屬職務犯罪的范疇，轉至《刑法》第八章統(tǒng)一規(guī)定。參照國外立法經驗，結合我國職務犯罪的特點和司法實踐中出現(xiàn)的新情況，謹慎增設如非法經商罪、放棄職權罪等值得研究的罪名，并在此基礎上建立完整的職務犯罪罪名體系。

修改《刑事訴訟法》，增設“職務犯罪預防”一章，結合現(xiàn)有的工作經驗，參考域外相關訴訟程序，對職務犯罪預防的基本程序和救濟辦法作出規(guī)定。唯此，聯(lián)席會議制度不至于虛置，行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)亦能有所作為。

四、職務犯罪預防工作的執(zhí)法機關

立法的具體執(zhí)行者至關重要。在我國，黨委紀委、人大、行政監(jiān)察部門、檢察機關均系職務犯罪預防之責，各機關團體，國有企、事業(yè)等單位自身也承擔一定的預防職務犯罪的功能，并取得了實際的效果。但客觀來看，上述部門在預防職務犯罪中都存在問題：人大重“聽”輕“看”的監(jiān)督方式力度不夠；黨委監(jiān)督過程中存在過度依賴政治教育功能之弊；行政機關領導與監(jiān)督機制的重疊存在根本性缺陷；檢察機關協(xié)調能力不足，預防犯罪手段種類眾多力度不足，高質量的犯罪預防工作所需經費遠遠不夠等。

多個部門共同承擔職務犯罪預防工作，收效未必明顯。橫攬域外立法可以認識到：由單一的專門組織機構從事預防工作，比由多個部門共同分工負責這項工作，更有優(yōu)勢。從經濟上來看，單一的職務犯罪預防部門可以有效整合資源，降低運營成本，提高工作效率。有學者認為，“隨著腐敗行為日益復雜化，傳統(tǒng)的執(zhí)法機構已經變得越來越難以查出和起訴一些復雜的案件。此外，在一個存在腐敗的政治系統(tǒng)中，傳統(tǒng)的執(zhí)法機構自身就可能是藏污納垢之地?！钡强紤]新設機關不經濟、工作完善的復雜性和權威樹立的長期性，我們不能照搬國外，重新建立一個專門預防職務犯罪的部門。結合我國政治制度，取消、統(tǒng)一現(xiàn)有的職務犯罪預防部門也并不現(xiàn)實。

隨著法治進程的發(fā)展和司法改革的逐漸深入，“以檢察機關為主體，多部門配合”的預防職務犯罪的工作模式應屬必然。司法實踐不僅是理論性的，更是經驗性的，檢察機關已然采取的包括檢察建議、預防咨詢等舉措，不僅是參考性極強的預防職務犯罪工作的經驗總結，還融合了統(tǒng)計學、犯罪心理學等學科的研究思路和工作方法，在某種程度上來講是本土化的創(chuàng)新，具有很高的科學依據(jù)。職務犯罪預防需要立法的規(guī)制，這意味著職務犯罪工作更加注重專業(yè)性和程序性，對于程序的理解和掌控，檢察機關尤其擅長。

檢察機關承擔職務犯罪預防工作具有不可比擬的優(yōu)勢還體現(xiàn)在：檢察機關擔負懲治貪污腐敗、瀆職侵權之責，對犯罪的特點和規(guī)律認識清楚。檢察機關對犯罪分子的墮落軌跡觀察較為直觀，熟悉犯罪的一般手段，開展職務犯罪的預防工作相對其他部門來說也更有針對性。從檢察機關的自身功能來看，自偵、偵監(jiān)、公訴等部門，能夠對職務犯罪預防工作中發(fā)生的問題及時、方便地溝通，從不同的工作視角出發(fā)提出不同的工作辦法，能有效避免職務犯罪預防工作發(fā)生偏頗。

2015年，經中央批準，最高人民檢察院調整職務犯罪偵查預防機構，整合組建新的“反貪污賄賂總局”，高規(guī)格、專業(yè)性反腐機構的成立，為檢察機關承擔更多的預防職務犯罪工作提供了可能。職務犯罪預防是一個系統(tǒng)性工程。行賄犯罪檔案查詢制度立意高遠，本身并不存在缺陷，在研究該制度影響力不足上不能“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，而應當上升到職務犯罪預防的高度去理解并重新定位該制度。管瞥行賄犯罪檔案查詢制度之一角，可以發(fā)現(xiàn)：行賄犯罪檔案查詢制度定位于預防職務犯罪的重要組成——預防職務犯罪立法——預防職務犯罪立法執(zhí)行機關的確認，三者邏輯上環(huán)環(huán)相扣，在功能上亦相得益彰。

[1][英]丹寧勛爵.法律的正當程序[M].李克強,楊百揆,劉庸安,譯.北京：法律出版社，2012.

[2]蘇 力.法治及其本土資源[M].北京：北京大學出版社，2014.

[3][意]貝卡利亞.論犯罪與刑罰[M].黃 風,譯.北京：中國大百科全書出版社，1993.

[4][新西蘭]杰瑞米·波普.制約腐敗——建構國家廉政體系[M].清華大學公共管理學院廉政研究室譯，北京：中國方正出版社，2003.

[5]周 洲，滕志強.職務犯罪預防[M].北京：中國檢察出版社，2004.

(責任編輯：宋 潔)

Legislative Reflections on Duty Crime Prevention——From the Perspective of File Query System of Bribery Crime

ZHANG Li-zeng

(NankaiDistrictPeople’sProcuratorate,Tianjin300100,China)

At present, the file query system of bribery crime did not achieve the desired results. The surface reason is that relevant functional departments did not connect the query results of system with credit evaluation system, market evaluation mechanism, and administrative access system of various industries effectively, but the root cause is the unclear identification of file query system of bribery crime and the weak measures of duty crime prevention. Only through making file query system of bribery crime an important part of duty crime prevention can we achieve its original design. The lack of legislation is the bottleneck for duty crime prevention to achieve a breakthrough.

procuratorial organs; file query system of bribery crime; duty crime prevention

2016-09-15

張力增(1987-)，男，天津市南開區(qū)人民檢察院助理檢察員。

DF636

A

1672-1500(2016)04-0037-03