政府信息公開行政訴訟研究

孫 燕

(山西財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，山西 太原 030006)

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【法學(xué)縱橫】

政府信息公開行政訴訟研究

孫 燕

(山西財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，山西 太原 030006)

隨著政府信息公開案件的逐漸增多，信息公開訴訟的重視程度也在加大。政府信息公開訴訟具備雙重訴訟屬性，同時(shí)它的存在也具有重要意義。《政府信息公開條例》的出臺(tái)對(duì)此類訴訟做出了規(guī)定，但是我國(guó)政府信息公開訴訟制度存在諸多問題。文章從其存在的問題出發(fā)，對(duì)政府信息公開訴訟制度的完善提出相關(guān)建議，以期更好地體現(xiàn)該制度的價(jià)值。

政府信息公開;行政訴訟;知情權(quán)

一、 政府信息公開行政訴訟的概念與意義

(一) 政府信息公開行政訴訟的含義

我們要在行政訴訟的框架內(nèi)來界定政府信息公開行政訴訟的基本內(nèi)涵。公民、法人或其他組織認(rèn)為具有管理公共事務(wù)職能的相關(guān)機(jī)關(guān)侵犯了其獲得政府相關(guān)信息的權(quán)利，向人民法院提起的訴訟稱之為政府信息公開行政訴訟。政府信息公開訴訟屬于新類型的行政訴訟，其具備雙重訴訟屬性，既具備傳統(tǒng)訴訟所具備的私益屬性同時(shí)還具有公益性質(zhì)。

只具備行政私益性質(zhì)訴訟的判決一般只對(duì)案件雙方當(dāng)事人發(fā)生效力，而具備公益性質(zhì)訴訟的判決會(huì)對(duì)整個(gè)社會(huì)中可能成為原告的人都有一定的影響力。[1]生活中當(dāng)事人以一些案件所涉及到的政府信息與自己沒有直接或間接的利益關(guān)聯(lián)而否認(rèn)其具備私益訴訟的性質(zhì)，這是片面的判斷。這是因?yàn)榇蠹彝]有清醒的認(rèn)識(shí)到其自身?yè)碛蝎@取政府相關(guān)信息的權(quán)利，沒有意識(shí)到維護(hù)自己知情權(quán)的重要性。所以說， 政府信息公開訴訟是同時(shí)具備私益與公益這兩大訴訟屬性的。

(二)政府信息公開行政訴訟制度存在的意義

1.有利于推動(dòng)陽光型政府的建立。陽光型政府的建立實(shí)質(zhì)上是要求無論是在實(shí)體與程序的任何一方面都能夠嚴(yán)格遵循法律規(guī)定，能夠在這兩大方面都能夠符合法治精神的內(nèi)涵。行政機(jī)關(guān)及其工作人員的各種腐敗行為最怕暴露在陽光下，陽光是最好的“防腐劑”。政府信息滲透到公民的衣食住行各個(gè)方面，只有廣大公眾對(duì)這些信息能夠充分的了解才能夠有力的監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行為，從而推動(dòng)陽光型政府的建設(shè)進(jìn)程。實(shí)踐中，政府以各種冠冕堂皇的借口來搪塞申請(qǐng)人，此類行為極易導(dǎo)致行政腐敗，權(quán)力濫用，從而達(dá)到規(guī)避公眾監(jiān)督的效果。因而建立政府信息公開訴訟制度，以法律武器來維護(hù)公眾對(duì)相關(guān)信息的知情權(quán)，從而促進(jìn)政府機(jī)關(guān)依法行政，推動(dòng)陽光型政府的建立。

2.有利于保障公民的知情權(quán)。公民所擁有的獲取信息的權(quán)利被稱為知情權(quán)，在仔細(xì)分析《憲法》中的相關(guān)法條的基礎(chǔ)上，我們不難發(fā)現(xiàn)我國(guó)對(duì)公民知情權(quán)的重視。社會(huì)在不斷的進(jìn)步，無論是國(guó)家政策還是生活中的小事，社會(huì)公眾都希望自己親自的去了解。當(dāng)社會(huì)公民對(duì)于與自己密切相關(guān)的信息具有急切的需要時(shí)，政府就應(yīng)該體察民情，將有關(guān)的信息予以公開，這是保護(hù)公民知情權(quán)的重要途徑。對(duì)于社會(huì)公民來說，知情權(quán)是一項(xiàng)權(quán)利，而對(duì)于政府而言則是必須履行的一項(xiàng)義務(wù)，這些信息與公民的生活密切相關(guān)。從更深層次來看，相關(guān)機(jī)關(guān)將這些信息公開體現(xiàn)了公民廣泛參與到國(guó)家管理活動(dòng)中去，體現(xiàn)了人民主權(quán)的思想。因此，確立政府信息公開行政訴訟制度對(duì)于保障社會(huì)公民的知情權(quán)具有不可忽視的意義。

3.有利于促進(jìn)民主政治的建設(shè)。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，政府已經(jīng)向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)化，職能向社會(huì)服務(wù)和公共管理轉(zhuǎn)化。在建設(shè)服務(wù)型政府的進(jìn)程中，信息公開制度自然是不可或缺的一部分。在當(dāng)下信息公開是政治民主化的要求，是民主政治的核心理念，也是法治必備要素，政府信息公開在一定程度上就是政府對(duì)廣大民眾負(fù)責(zé)。[2]民眾通過自己掌握的政府信息對(duì)政府的行政行為客觀中立的進(jìn)行評(píng)價(jià)，這是民眾參與民主政治管理的一種方式，能夠督促政府工作人員認(rèn)真效率的工作。政府信息公開訴訟制度很好的體現(xiàn)了人民主權(quán)這一原則，政府及時(shí)的公開與民眾密切相關(guān)的信息可以降低民眾收集信息的成本，同時(shí)可以很好的督促自身依法行政，防止腐敗的滋生，從而最終促進(jìn)經(jīng)濟(jì)有效的增長(zhǎng)。公眾只有很好的了解政府信息，才能真正的參與到行政管理中去，才能真正的實(shí)現(xiàn)參政議政的權(quán)利，促進(jìn)民主政治的建設(shè)。

二、我國(guó)政府信息公開行政訴訟存在的問題

(一)政府信息公開訴訟受案范圍較為狹窄

我們從《政府信息公開條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)的規(guī)定中可得出，當(dāng)事人成為信息公開訴訟的原告需滿足“合法利益受侵害”與“受到實(shí)際影響”兩個(gè)條件。根據(jù)行政法原理可知，行政訴訟受案范圍的大小在一定程度上決定了行政相對(duì)人受保護(hù)的程度，同理在政府信息公開訴訟案件中，受理案件范圍的寬窄也反映了對(duì)信息公開案件當(dāng)事人保護(hù)力度的大小。而政府信息公開訴訟對(duì)原告的這兩點(diǎn)要求在一定程度上縮小了此案件原告成立的范圍。

政府對(duì)應(yīng)公開的信息不予公開，在有些時(shí)候侵犯的通常是不特定公眾的利益，在此種情形下，此行政行為往往容易被排除在法院受理的范圍之外。同時(shí)人民法院受理的案件往往是對(duì)相對(duì)人人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的損害，而行政機(jī)關(guān)不作為和作為不適當(dāng)?shù)男袨楹茈y直接認(rèn)定為以上兩種損害，因而導(dǎo)致很多本應(yīng)受理的案件無法受理，受案范圍也就大大縮減了。

(二)原告成立的資格較為嚴(yán)苛

“資格”本身就意味著一定的限制，行政訴訟的原告資格是指符合法律規(guī)定的條件，根據(jù)法律的規(guī)定能夠向人民法院提起行政訴訟的資格。[3]《行政訴訟法》中規(guī)定，公民、法人或其他組織在自己的合法權(quán)益受到行政行為的侵犯時(shí)可以提起行政訴訟。通過此種表述我們可以得知在通常情況下，只有在自己具體的權(quán)利受到侵犯時(shí)法院可能才給與一定的保護(hù)，而當(dāng)受到侵害的權(quán)益是憲法或者法律原則所規(guī)定的權(quán)益時(shí)，受到保護(hù)的力度就大大減小甚至可能得不到保護(hù)。而在政府需要公開的信息中，有很多信息與社會(huì)公眾都有關(guān)聯(lián)，卻很難具體歸為某一種具體的權(quán)益，所以導(dǎo)致很多政府信息不予公開的違法行為得以幸免，逃離了監(jiān)督。

另外，成立原告條件嚴(yán)格的另一重要表現(xiàn)就是我國(guó)關(guān)于行政公益訴訟制度的缺失，這是令人遺憾的一點(diǎn)。行政公益訴訟具備的特點(diǎn)和意義很大程度上體現(xiàn)為對(duì)行政訴訟原告資格的寬泛，從而能夠擴(kuò)大案件受理的范圍。但是遺憾的是我國(guó)沒有行政公益訴訟的相關(guān)規(guī)定，因此在諸如行政機(jī)關(guān)不公開信息侵害社會(huì)公眾利益的情形下只能束手無策，無法通過政府信息公開訴訟獲得保護(hù)。

(三)涉密案件的認(rèn)定依據(jù)存在漏洞

我國(guó)《政府信息公開條例》對(duì)于國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的規(guī)定過于籠統(tǒng)，很難準(zhǔn)確地進(jìn)行界定與辨別，使得實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)對(duì)于自己不愿意公之于眾的信息都以其屬于保密范圍這一借口而不予進(jìn)行公開。此外，《條例》還規(guī)定了保密審查制度，該制度要求行政機(jī)關(guān)根據(jù)《保密法》以及其他法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定在公開前進(jìn)行事前的審查，這項(xiàng)規(guī)定在增加行政機(jī)關(guān)審查依據(jù)的同時(shí)也增加了行政機(jī)關(guān)逃避信息公開這一義務(wù)的可能。

依照其他有關(guān)保密的規(guī)定進(jìn)行事前審查，實(shí)際上擴(kuò)大了公開的例外事項(xiàng)成立的機(jī)率，而且《條例》的效力明顯低于《保密法》等法律，在存在沖突時(shí)會(huì)優(yōu)先適用效力高的法律，所以其在適用中存在一定的阻力，可能導(dǎo)致當(dāng)事人對(duì)于涉及保密的相關(guān)政府信息提起訴訟時(shí)無法得到其應(yīng)有的救濟(jì)。

(四)特殊信息證明責(zé)任分配亟待厘清

在涉及到特殊政府信息的公開問題中，信息公開條例對(duì)于這類信息公開案件的證明責(zé)任規(guī)定模糊甚至沒有規(guī)定。對(duì)于提出的政府信息公開申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)根據(jù)具體的情況可以給出公開、具有理由不予公開以及信息不存在的幾種回答，而在后兩種情形下證明責(zé)任的厘清尤為重要。在信息可能屬于國(guó)家秘密時(shí)對(duì)該信息屬性認(rèn)定的證明責(zé)任，在行政機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)人申請(qǐng)的信息與本人并沒有利益關(guān)聯(lián)不予公開引發(fā)的原告資格的證明，以及在行政機(jī)關(guān)以信息不存在為由拒絕公開的情況下，相關(guān)信息存在與否的證明責(zé)任，以上列舉的這幾種情況證明責(zé)任如何分配需要進(jìn)一步確定。由此可以看出，在特殊信息公開案件中原被告之間證明責(zé)任的分配規(guī)則是亟需理清楚的。

(五)對(duì)涉案第三方的權(quán)利救濟(jì)不足

《條例》中對(duì)涉案第三人的權(quán)利是有規(guī)定的，但是該規(guī)定緊接著后面有但書的規(guī)定，即在行政機(jī)關(guān)如果認(rèn)為涉及第三方利益的這些信息不公開可能會(huì)給社會(huì)公共利益產(chǎn)生不利損害的時(shí)候，行政機(jī)關(guān)就具備了將信息公開的合理理由。此時(shí)，涉案第三方只是獲得了行政機(jī)關(guān)書面通知和說明理由的權(quán)利，但是這對(duì)于受損害利益的救濟(jì)是不足的?！稐l例》對(duì)于“對(duì)公共利益造成重大影響”沒有給予明確的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，因此，行政機(jī)關(guān)的認(rèn)定具有很大的自由性與主觀性，完全可以不顧第三人的意見自行進(jìn)行判斷決定。第三人因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的公開行為受到侵害時(shí)，法律必須細(xì)化對(duì)第三人的救濟(jì)手段，否則第二十三條的規(guī)定等于形同虛設(shè)，因?yàn)樵诘谌瞬煌夤_而行政機(jī)關(guān)由于對(duì)公共利益的考慮公開這一對(duì)決中，二十三條的規(guī)定對(duì)行政機(jī)關(guān)沒有絲毫的約束力。

三、我國(guó)政府信息公開訴訟制度的完善措施

一項(xiàng)制度不僅要存在，并且最重要的是其存在的意義。政府信息公開訴訟制度的存在在我國(guó)是發(fā)揮一定價(jià)值的，但是存在諸多不足，因此對(duì)該制度進(jìn)行完善勢(shì)在必行。

(一)適當(dāng)放寬受案范圍與當(dāng)事人資格

要想成為信息公開訴訟的原告首先需要滿足“三需要”的規(guī)定，在制定條例的當(dāng)時(shí)，“三需要”這一資格限制確實(shí)是符合當(dāng)時(shí)的需要。而現(xiàn)如今隨著民眾主人翁意識(shí)的強(qiáng)化，“三需要”的存在確實(shí)導(dǎo)致了民眾和政府矛盾頻現(xiàn)。因此，對(duì)受案范圍和當(dāng)事人資格應(yīng)適當(dāng)?shù)姆艑?，?dāng)然并不是完全去除“三需要”這一要求。我國(guó)人口數(shù)量大，若毫無顧忌的消除限制會(huì)給司法系統(tǒng)造成太大的壓力，應(yīng)適當(dāng)?shù)姆艑捦瑫r(shí)也需要一定的限制。

在原告資格的界定上，應(yīng)增加公益訴訟的規(guī)定。公益訴訟對(duì)整個(gè)社會(huì)公共利益具有極大的益處，我國(guó)沒有公益訴訟的規(guī)定一直是立法上的缺憾。當(dāng)然，在增加這一規(guī)定的同時(shí)也要適當(dāng)?shù)慕o與限制，避免在短時(shí)間內(nèi)反復(fù)申請(qǐng)同一公益訴訟。既可以更有力的保障公民享有的知悉政府信息的權(quán)利，又可以節(jié)約司法資源。

(二)明確特殊案件中原被告的舉證責(zé)任

前文所述，在信息可能屬于國(guó)家秘密、信息不存在、信息與原告無關(guān)聯(lián)時(shí)行政機(jī)關(guān)可以做出不予公開的答復(fù)，在這三種案件中，舉證責(zé)任的分配是模糊不清的。本文主要探討前兩種情況下的證明責(zé)任，在這兩種案件中應(yīng)對(duì)被告的證明責(zé)任予以強(qiáng)化。在涉密案件處理過程中，這些涉密的信息不小心公之于眾會(huì)使其價(jià)值大打折扣，因此防止秘密的泄露是至關(guān)重要的一點(diǎn)。在這種情況下為了防止秘密泄漏應(yīng)允許被告享有提交的一個(gè)豁免，但被告要提供證據(jù)證明此信息屬于涉密的信息。在申請(qǐng)人申請(qǐng)的信息不存在的案件中，應(yīng)充分發(fā)揮法院主動(dòng)介入的作用，因?yàn)閱渭円揽啃姓块T的證據(jù)無法準(zhǔn)確進(jìn)行判斷，同時(shí)還應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范政府部門做出的書面陳述，兩者相結(jié)合，做出公正的決定。

(三)引入信息公開審查委員會(huì)制度

信息化時(shí)代的發(fā)展使得信息的專業(yè)性和技術(shù)性特征逐漸突顯，因此建立一個(gè)獨(dú)立于司法系統(tǒng)的第三方機(jī)構(gòu)是順應(yīng)發(fā)展潮流的。審查委員會(huì)成員可以由專家和政府官員組成，很好的將專家和政府官員各自具備的優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，從而做出獨(dú)立、公正、專業(yè)的判斷，更好的平衡政府信息背后隱藏的各方利益，更好的保障公民的知情權(quán)。要保證審查委員會(huì)提出意見的權(quán)威性必須要使其具備權(quán)威的地位，應(yīng)使其擁有一定的行政權(quán)力，使其能夠獨(dú)立存在，不受政府部門的干擾。審查委員會(huì)有權(quán)要求申請(qǐng)人或政府部門進(jìn)行相關(guān)的解釋與說明，其做出的咨詢意見應(yīng)成為法院審理案件的重要參考而存在。

(四)細(xì)化涉案第三人的權(quán)利救濟(jì)制度

《條例》對(duì)于第三方權(quán)利的救濟(jì)明顯不足，必須通過相關(guān)法律對(duì)第三方權(quán)利的救濟(jì)提供切實(shí)可行的渠道。對(duì)于第三方權(quán)利的救濟(jì)，采取事前救濟(jì)措施具有可行性。在行政訴訟中明確引入和完善預(yù)防性訴訟及暫時(shí)法律保護(hù)制度，具體說，在行政機(jī)關(guān)作出決定和實(shí)施信息公開之間明確留出適當(dāng)?shù)莫q豫期，以便第三方在“既成事實(shí)”之前尋求預(yù)防性救濟(jì)。[4]筆者認(rèn)為，信息公開案件涉及第三方利益時(shí)，必須進(jìn)行強(qiáng)有力的立法維護(hù)第三方的權(quán)利，給與其適當(dāng)?shù)钠谙抟跃S護(hù)自身權(quán)利，從而平衡各方的利益。

(五)制定和完善相關(guān)的配套法律規(guī)范

我國(guó)關(guān)于信息公開訴訟的立法層級(jí)低，條例與其他相關(guān)法律銜接不流暢，因此，首先應(yīng)在條例的基礎(chǔ)上進(jìn)行專門立法活動(dòng)，制定《政府信息公開法》，提高效力位階；其次，注意法律之間的銜接，由于《保密法》、《檔案法》等相關(guān)法律制定時(shí)間較早，很難適應(yīng)現(xiàn)在的具體情況，因此需要對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)?shù)男薷膹亩３謪f(xié)調(diào)統(tǒng)一；最后，可以在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累基礎(chǔ)上出臺(tái)相關(guān)的司法解釋。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部可以制定配套規(guī)章，提高政府機(jī)關(guān)各部門之間的信息互通和整合，更好的完善政府信息公開訴訟的立法體系。

[1]郭曉嫚.政府信息公開的行政訴訟探析[D].成都：西南財(cái)經(jīng)大學(xué),2012.

[2]劉 鑫.政府信息公開行政訴訟問題研究[D].蘭州：甘肅政法學(xué)院,2012.

[3]馬懷德,主編.行政訴訟法原理[M].北京：法律出版社,2003.

[4]張 銳.中外政府信息公開行政訴訟制度比較研究[D].青島：青島大學(xué),2012.

(責(zé)任編輯：蘇 涵)

Research on Administrative Litigation of Government Information Disclosure

SUN Yan

(LawSchoolofShanxiUniversityofFinanceandEconomics,TaiyuanShanxi030006,China)

With the gradual increase of the government information disclosure cases, the attention of information disclosure litigation has also increased. The litigation of government information disclosure has dual litigation attributes and its existence is also of great significance. The introduction of “Government Information Disclosure Ordinance” has made provisions for such litigation, but there are many problems in our litigation system of government information disclosure. From the existing problems, the author puts forward relevant suggestions for its improvement in order to better reflect the value of the system.

government information disclosure; administrative litigation； right to know

2016-10-18

孫 燕(1987-)，女，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院2014級(jí)憲法與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生。

DF74

A

1672-1500(2016)04-0023-03