試論黨規(guī)中的群眾紀(jì)律

金成波　劉慧磊

（1中央黨校政法部北京100091；2中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院北京100088）

試論黨規(guī)中的群眾紀(jì)律

金成波1劉慧磊2

（1中央黨校政法部北京100091；2中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院北京100088）

2015年新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》把對(duì)違反群眾紀(jì)律行為的處分單設(shè)一章，凸顯了群眾紀(jì)律的地位。黨規(guī)中的群眾紀(jì)律作為黨內(nèi)紀(jì)律的重要部分，對(duì)于貫徹黨為人民服務(wù)的宗旨、密切黨同群眾的聯(lián)系、落實(shí)黨的群眾路線具有重大意義。黨規(guī)中群眾紀(jì)律的概念、特征、內(nèi)容、違反群眾紀(jì)律的類(lèi)型都需要作一番系統(tǒng)梳理。

黨內(nèi)法規(guī) 群眾紀(jì)律 特征 內(nèi)容 違反類(lèi)型

黨規(guī)中的群眾紀(jì)律是建黨以來(lái)就有的，隨著黨內(nèi)規(guī)章紀(jì)律的完善，黨規(guī)中的群眾紀(jì)律也逐步完善、形成體系。2015年最新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》把對(duì)違反群眾紀(jì)律行為的處分單設(shè)一章，進(jìn)一步凸顯了群眾紀(jì)律的地位。群眾紀(jì)律是黨的性質(zhì)和宗旨的體現(xiàn)，是密切黨與群眾血肉聯(lián)系的重要保證，更具有執(zhí)政黨紀(jì)律的特色。中國(guó)共產(chǎn)黨不僅代表工人階級(jí)的利益，而且代表最廣大人民群眾的根本利益，這是黨執(zhí)政的階級(jí)基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，嚴(yán)格貫徹執(zhí)行黨的群眾紀(jì)律，才能鞏固和擴(kuò)大黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，保證黨的執(zhí)政地位。

一、黨規(guī)中群眾紀(jì)律的概念

黨規(guī)中的群眾紀(jì)律是指規(guī)定在黨規(guī)中的黨組織和黨員在貫徹執(zhí)行黨的群眾路線和處理黨群關(guān)系過(guò)程中必須遵循的行為規(guī)則。人民是歷史的創(chuàng)造者，群眾是真正的英雄。群眾觀點(diǎn)是辯證唯物主義和歷史唯物主義的基本觀點(diǎn)。馬克思、恩格斯在作于1848年的《共產(chǎn)黨宣言》中指出：“過(guò)去的一切運(yùn)動(dòng)都是少數(shù)人的，或者為少數(shù)人謀利益的運(yùn)動(dòng)。無(wú)產(chǎn)階級(jí)的運(yùn)動(dòng)是絕大多數(shù)人的，為絕大多數(shù)人謀利益的獨(dú)立的運(yùn)動(dòng)?！保?]（P411）劉少奇在七大關(guān)于修改黨章的報(bào)告中指出了群眾路線的重要地位：“黨的群眾路線，是我們黨的根本的政治路線，也是我們黨的根本的組織路線?！保?]（P140）習(xí)近平在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)工作會(huì)議上指出：“群眾路線是我們黨的生命線和根本工作路線”。［3]嚴(yán)明的群眾紀(jì)律，是我們黨區(qū)別于其他政黨的顯著標(biāo)志之一，是無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨先進(jìn)性的具體體現(xiàn)。

中國(guó)共產(chǎn)黨歷來(lái)重視嚴(yán)明黨的群眾紀(jì)律。1947年10月10日，中國(guó)人民解放軍總部發(fā)布《關(guān)于重行頒布三大紀(jì)律八項(xiàng)注意的訓(xùn)令》，規(guī)定“：二、三大紀(jì)律如下：（一）一切行動(dòng)聽(tīng)指揮；（二）不拿群眾一針一線；（三）一切繳獲要?dú)w公。三、八項(xiàng)注意如下：（一）說(shuō)話和氣；（二）買(mǎi)賣(mài)公平；（三）借東西要還；（四）損壞東西要賠；（五）不打人罵人；（六）不損壞莊稼；（七）不調(diào)戲婦女；（八）不虐待俘虜?！保?]（P1241）其中，“不拿群眾一針一線”“借東西要還”“損壞東西要賠”“不打人罵人”“不損壞莊稼”等，都是講的群眾紀(jì)律。黨的十八大以來(lái)，黨章經(jīng)過(guò)修改后規(guī)定，共產(chǎn)黨員必須履行的八項(xiàng)義務(wù)中明確要求黨員“密切聯(lián)系群眾，向群眾宣傳黨的主張，遇事同群眾商量，及時(shí)向黨反映群眾的意見(jiàn)和要求，維護(hù)群眾的正當(dāng)利益?！保?]（P8）要求黨員“堅(jiān)持黨和人民的利益高于一切，個(gè)人利益服從黨和人民的利益，吃苦在前，享受在后，克己奉公，多做貢獻(xiàn)?！保?]（P8）還要求黨員“為了保護(hù)國(guó)家和人民的利益，在一切困難和危險(xiǎn)的時(shí)刻挺身而出，英勇斗爭(zhēng)，不怕?tīng)奚?。?]（P8）上述內(nèi)容都是黨的群眾紀(jì)律最根本的要求和體現(xiàn)，也體現(xiàn)了黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)。

在貫徹執(zhí)行黨的群眾路線和處理黨群關(guān)系過(guò)程中，黨組織和黨員只有嚴(yán)格遵守群眾紀(jì)律，才能處理好黨與群眾的關(guān)系。毛澤東說(shuō)：“我們共產(chǎn)黨人好比種子，人民好比土地。我們到了一個(gè)地方，就要同那里的人民結(jié)合起來(lái)，在人民中生根、開(kāi)花。”［4]（P1162）1944年7月在接見(jiàn)英國(guó)記者斯坦因時(shí)，毛澤東說(shuō)：“我們的黨員在中國(guó)人口中當(dāng)然只占很小的一部分，只有當(dāng)這一小部分人反映大多數(shù)人的意見(jiàn)，并為他們的利益而工作時(shí)，黨和人民之間的關(guān)系才是健康的?！保?]（PP186～187）習(xí)近平總書(shū)記也指出：“密切黨群、干群關(guān)系，保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，始終是我們黨立于不敗之地的根基。一個(gè)政黨，一個(gè)政權(quán)，其前途和命運(yùn)最終取決于人心向背。如果我們脫離群眾、失去人民擁護(hù)和支持，最終也會(huì)走向失敗?！保?]（P15）由此可見(jiàn)，我們黨最大的優(yōu)勢(shì)在于密切聯(lián)系群眾，黨執(zhí)政后最大的危險(xiǎn)在于脫離群眾。嚴(yán)格貫徹執(zhí)行黨的群眾紀(jì)律，才能鞏固和擴(kuò)大黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，保證黨的執(zhí)政地位。

2015年10月修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》根據(jù)習(xí)近平總書(shū)記在十八屆中央紀(jì)委五次全會(huì)上的重要講話精神，結(jié)合黨的紀(jì)律建設(shè)的理論和實(shí)踐，將違紀(jì)行為分為違反政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律和生活紀(jì)律六類(lèi)。這“六大紀(jì)律”類(lèi)型的劃分，邏輯清晰、重點(diǎn)明確，其中群眾紀(jì)律、生活紀(jì)律都是原條例沒(méi)有的分類(lèi)方式。新修訂的《條例》把對(duì)違反群眾紀(jì)律行為的處分單設(shè)一章，恢復(fù)了“三大紀(jì)律、八項(xiàng)注意”中關(guān)于群眾紀(jì)律的優(yōu)良傳統(tǒng)，旨在保持黨與人民群眾的血肉聯(lián)系。

二、黨規(guī)中群眾紀(jì)律的特征

1.黨規(guī)中的群眾紀(jì)律是規(guī)范黨組織和黨員的規(guī)定。黨規(guī)中的群眾紀(jì)律的規(guī)范對(duì)象是黨組織和廣大黨員。黨的群眾紀(jì)律是處理黨組織、黨員與人民群眾關(guān)系的工作規(guī)范。各級(jí)黨組織尤其是基層黨組織和廣大黨員是處理與群眾關(guān)系的第一線人員，其實(shí)施職務(wù)行為時(shí)代表了黨來(lái)直接地面對(duì)群眾，因此在黨規(guī)中對(duì)群眾紀(jì)律予以統(tǒng)一規(guī)定成為應(yīng)有之義和黨實(shí)施群眾路線工作中的現(xiàn)實(shí)需求。各級(jí)黨組織和廣大黨員在為人民服務(wù)的工作過(guò)程中必須遵守黨規(guī)中關(guān)于群眾紀(jì)律的規(guī)定，堅(jiān)持黨的全心全意為人民服務(wù)的宗旨，隨時(shí)隨地維護(hù)人民群眾的利益，不允許以任何借口、任何形式侵占和損害人民群眾的利益。

2.黨規(guī)中的群眾紀(jì)律是由黨制定、認(rèn)可的規(guī)范。

黨規(guī)中的群眾紀(jì)律是由中國(guó)共產(chǎn)黨自身制定的規(guī)范。第一，這并不意味著黨可以隨意制定規(guī)范。憲法法律規(guī)定包括黨在內(nèi)的一切組織和個(gè)人應(yīng)當(dāng)在“憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”，因此黨規(guī)中的群眾紀(jì)律應(yīng)當(dāng)符合憲法法律的規(guī)定。第二，黨規(guī)中的群眾紀(jì)律有利于實(shí)施憲法法律中關(guān)于保障公民權(quán)利的規(guī)定。鄧小平在十一屆三中全會(huì)報(bào)告中指出，“國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法。沒(méi)有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障?！秉h規(guī)中的群眾紀(jì)律，規(guī)定了保護(hù)公民權(quán)利、黨員權(quán)利的條款，對(duì)黨組織和黨員提出了高于憲法法律規(guī)定的要求。中國(guó)共產(chǎn)黨始終代表最廣大人民的根本利益，這一代表性有利于保護(hù)群眾利益，有利于保護(hù)公民權(quán)利、黨員權(quán)利。第三，黨規(guī)中的群眾紀(jì)律的制定主體是中國(guó)共產(chǎn)黨，制定機(jī)關(guān)是黨的中央組織、中央各部門(mén)、中央軍委總政治部和各省、自治區(qū)、直轄市黨委。如《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》是由中共中央紀(jì)委制定的。第四，從黨規(guī)中群眾紀(jì)律的體現(xiàn)形式上說(shuō)，黨以《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、“三大紀(jì)律八項(xiàng)注意”等黨規(guī)黨紀(jì)的形式具體規(guī)范了黨的群眾紀(jì)律。

3.黨規(guī)中的群眾紀(jì)律是調(diào)整黨的群眾路線實(shí)施領(lǐng)域中行為的黨內(nèi)規(guī)則。群眾紀(jì)律是黨的各級(jí)組織和全體黨員貫徹執(zhí)行黨的群眾路線和處理黨群關(guān)系必須遵守的行為規(guī)則。調(diào)整對(duì)象的不同是群眾紀(jì)律在黨規(guī)內(nèi)部區(qū)別于其他紀(jì)律的基本前提。群眾紀(jì)律的調(diào)整對(duì)象是黨組織、全體黨員在黨的群眾路線實(shí)施領(lǐng)域中的行為。對(duì)群眾紀(jì)律調(diào)整對(duì)象作以上認(rèn)知之后，其與近似概念之間的區(qū)別便一目了然。群眾紀(jì)律是調(diào)整黨的群眾路線實(shí)施領(lǐng)域中行為的黨內(nèi)規(guī)則，而政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、經(jīng)濟(jì)工作紀(jì)律是調(diào)整政治工作、組織工作、經(jīng)濟(jì)工作領(lǐng)域內(nèi)行為的黨內(nèi)規(guī)則。

4.群眾紀(jì)律的實(shí)施目的是為了保持黨與群眾的密切聯(lián)系。與政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、經(jīng)濟(jì)工作紀(jì)律為了維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一、維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序不同，群眾紀(jì)律的實(shí)施目的是為了保持黨與群眾的密切聯(lián)系。作為馬克思主義政黨，我們黨的優(yōu)勢(shì)很多，在所有優(yōu)勢(shì)中，“密切聯(lián)系群眾”是最大政治優(yōu)勢(shì)。密切聯(lián)系群眾，既是馬克思主義政黨的一個(gè)根本標(biāo)志，又是我們黨取得革命、建設(shè)、改革成功的根本保證。將群眾紀(jì)律作為黨規(guī)中的一部分單獨(dú)列出來(lái)，專(zhuān)門(mén)規(guī)制群眾路線實(shí)施領(lǐng)域中的行為具有重要意義。

三、黨規(guī)中群眾紀(jì)律的基本內(nèi)容

黨規(guī)中群眾紀(jì)律的具體內(nèi)容主要分布在《黨章》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等黨內(nèi)法規(guī)中。黨規(guī)中群眾紀(jì)律從內(nèi)容上可以區(qū)為五個(gè)部分：

1.不準(zhǔn)與民爭(zhēng)利，反對(duì)以任何形式利用職權(quán)謀取私利。各級(jí)黨組織和廣大黨員在工作中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持尊重、保護(hù)國(guó)家財(cái)產(chǎn)、群眾生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)以及群眾財(cái)產(chǎn)。正如2014年5月4日習(xí)近平在北京大學(xué)考察時(shí)指出的，“當(dāng)官就不要想發(fā)財(cái)、想發(fā)財(cái)就不要去做官”。利用職權(quán)謀取私利，不但違反黨規(guī)黨紀(jì)，還觸犯了憲法法律，這種官員毫無(wú)例外將面臨法律的懲罰。2012年12月4日，習(xí)近平主持召開(kāi)中共中央政治局會(huì)議，審議通過(guò)了《中央政治局關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》，其中規(guī)定：“一、中央政治局全體同志要改進(jìn)調(diào)查研究，到基層調(diào)研要深入了解真實(shí)情況，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、研究問(wèn)題、解決困難、指導(dǎo)工作，向群眾學(xué)習(xí)、向?qū)嵺`學(xué)習(xí)，多同群眾座談，多同干部談心，多商量討論，多解剖典型。五、要改進(jìn)警衛(wèi)工作，堅(jiān)持有利于聯(lián)系群眾的原則，減少交通管制，一般情況下不得封路、不清場(chǎng)閉館?！薄鞍隧?xiàng)規(guī)定”在加強(qiáng)黨的作風(fēng)中堅(jiān)持黨的思想路線，在鞏固黨的思想路線中加強(qiáng)了作風(fēng)建設(shè)，既樹(shù)立了形象，又密切了黨群關(guān)系。

2012年12月26日，浙江省為貫徹落實(shí)“八項(xiàng)規(guī)定”提出“六項(xiàng)禁令”，后經(jīng)中央轉(zhuǎn)發(fā)。其中“六項(xiàng)禁令”為：（一）嚴(yán)禁用公款搞相互走訪、送禮、宴請(qǐng)等拜年活動(dòng)；（二）嚴(yán)禁向上級(jí)部門(mén)贈(zèng)送土特產(chǎn)；（三）嚴(yán)禁違反規(guī)定收送禮品、禮金、有價(jià)證券、支付憑證和商業(yè)預(yù)付卡；（四）嚴(yán)禁濫發(fā)錢(qián)物，講排場(chǎng)、比闊氣，搞鋪張浪費(fèi)；（五）嚴(yán)禁超標(biāo)準(zhǔn)接待；（六）嚴(yán)禁組織和參與賭博活動(dòng)。六項(xiàng)禁令對(duì)于利用職權(quán)謀取私利的行為予以堅(jiān)決禁止，凸顯了“黨要管黨、從嚴(yán)治黨”的決心。

習(xí)近平在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)工作會(huì)議上指出：“開(kāi)展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，就是要把為民務(wù)實(shí)清廉的價(jià)值追求深深根植于全黨同志的思想和行動(dòng)中，夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，鞏固黨的執(zhí)政地位，增強(qiáng)黨的創(chuàng)造力凝聚力戰(zhàn)斗力，使保持黨的先進(jìn)性和純潔性、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位具有廣泛、深厚、可靠的群眾基礎(chǔ)。”［3]廣大黨員尤其是黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要堅(jiān)決克服官僚主義作風(fēng)，堅(jiān)持為人民服務(wù)的宗旨，不準(zhǔn)與民爭(zhēng)利，反對(duì)以任何形式利用職權(quán)謀取私利，進(jìn)一步密切黨同人民群眾的血肉聯(lián)系。例如2014年在工作崗位上突發(fā)心臟病去世的中共黨員、上海市高院副院長(zhǎng)鄒碧華同志，他遵從法官職業(yè)道德，堅(jiān)持司法為民，是為人民服務(wù)的好法官，是清正廉潔、不謀取私利的好黨員，值得廣大黨員干部學(xué)習(xí)效仿。廣大黨員要正確運(yùn)用手中的權(quán)力，把維護(hù)群眾的利益作為思考問(wèn)題、制定政策的基本出發(fā)點(diǎn)，決不能與民爭(zhēng)利、以權(quán)謀私、侵犯群眾的合法利益，以保持共產(chǎn)黨員的政治本色和領(lǐng)導(dǎo)干部的良好形象。

2.不準(zhǔn)侵占群眾的各種物質(zhì)利益及損害群眾合法權(quán)益。近些年來(lái)，我國(guó)發(fā)生了一些較大規(guī)模的群體性事件，如貴州甕安、云南孟連、甘肅隴南等重大群體性事件；發(fā)生了一些重大生產(chǎn)安全事故，如膠濟(jì)鐵路特別重大交通事故、河北蔚縣特大礦難和陜西襄汾潰壩事件；發(fā)生了一些重大食品安全事故，如三鹿嬰幼兒奶粉事件和齊二藥事件等等。這些事件的發(fā)生，很大程度上反映出我們的黨員干部在工作中存在損害群眾利益的行為。

通過(guò)加強(qiáng)黨的群眾工作紀(jì)律建設(shè)，可以提高黨員干部的服務(wù)意識(shí)，不斷豐富和拓展群眾工作的內(nèi)容和范圍。黨員干部要著力解決好人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，如在生產(chǎn)安全、食品藥品安全方面應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格把控生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不符合相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的產(chǎn)品、公司、工廠堅(jiān)決予以處罰。只有堅(jiān)持從人民群眾的實(shí)際和利益出發(fā)，謹(jǐn)慎妥善地處理各種社會(huì)矛盾，才能把矛盾解決在當(dāng)?shù)?、解決在基層、解決在萌芽狀態(tài)，維護(hù)好廣大人民群眾的利益。

3.不準(zhǔn)搞特權(quán)，不得以不平等態(tài)度對(duì)待群眾，對(duì)群眾逞威風(fēng)、耍權(quán)勢(shì)，欺壓群眾。毛澤東認(rèn)為：“我們一切工作干部，不論職位高低，都是人民的勤務(wù)員，我們所做的一切，都是為人民服務(wù)?！保?]（P243）中國(guó)共產(chǎn)黨以全心全意為人民服務(wù)為根本宗旨，實(shí)施群眾路線、處理黨群關(guān)系時(shí)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公平、公開(kāi)的原則，對(duì)涉及群眾利益的決定，各級(jí)黨組織和廣大黨員應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究、與群眾妥善溝通。對(duì)待群眾，黨提倡群眾觀念、服務(wù)意識(shí)和奉獻(xiàn)精神，禁止搞特權(quán)、逞威風(fēng)、耍權(quán)勢(shì)、欺壓群眾。像雷鋒、焦裕祿那樣的黨員之所以受到黨的推崇和學(xué)習(xí)，就是因?yàn)樗麄兙哂腥罕娪^念、服務(wù)意識(shí)和奉獻(xiàn)精神，對(duì)待群眾像對(duì)待自己的家人一樣。

習(xí)近平總書(shū)記指出：“如果管黨不力，治黨不嚴(yán)，人民群眾反映強(qiáng)烈的黨內(nèi)突出問(wèn)題得不到解決，那我們黨遲早會(huì)失去執(zhí)政資格，不可避免被歷史淘汰。這絕不是危言聳聽(tīng)?！比h同志應(yīng)當(dāng)始終謹(jǐn)記：“黨員、干部的權(quán)力是人民賦予的，始終堅(jiān)持為人民服務(wù)的宗旨，遵守群眾紀(jì)律，不搞特權(quán)，平等對(duì)待群眾才能獲得群眾的支持?！?/p>

4.不準(zhǔn)侵犯群眾的公民權(quán)利，不準(zhǔn)隨意干涉群眾宗教信仰和生活習(xí)慣。2004年3月，國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)——全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)憲法修正案，首次將“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”寫(xiě)入《憲法》，這對(duì)于我國(guó)人權(quán)保障事業(yè)的發(fā)展具有劃時(shí)代的里程碑意義。［9]（P146）我國(guó)《憲法》被稱(chēng)為“公民權(quán)利的保障書(shū)”，《憲法》第34條、第35條、第36條、第37條、第38條、第40條、第41條等條款分別規(guī)定了選舉權(quán)和被選舉權(quán)，言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由，宗教信仰自由，人身自由，人格尊嚴(yán)，通信自由和通信秘密，批評(píng)建議權(quán)等公民權(quán)利。

黨規(guī)中的群眾紀(jì)律也對(duì)人民群眾的公民權(quán)利予以保護(hù)。主要包括十個(gè)方面：1.不得侵犯群眾的批評(píng)權(quán)、檢舉權(quán)、控告權(quán)。2.不得侵犯群眾的申辯權(quán)、辯護(hù)權(quán)、申訴權(quán)、作證權(quán)。3.不得侵犯群眾的選舉權(quán)、被選舉權(quán)、表決權(quán)。4.不得侵犯群眾的人身權(quán)利，包括：不得實(shí)施侮辱、誹謗的行為；不得實(shí)施毆打、體罰、非法拘禁、非法搜查的行為；不得實(shí)施非法侵入或者非法搜查他人住宅的行為等等。5.不得實(shí)施違反勞動(dòng)管理法律、法規(guī)侵犯他人權(quán)利的行為。6.不得實(shí)施侵犯他人通信自由的行為。7.不得實(shí)施干涉他人婚姻自由的行為。8.不得實(shí)施誣告陷害他人的行為。9.不得隨意干涉群眾宗教信仰。10.不得隨意干涉群眾生活習(xí)慣。黨的各級(jí)組織和黨員、干部在工作過(guò)程中，要依據(jù)《憲法》和黨規(guī)中的群眾紀(jì)律合法合規(guī)地行使職權(quán)，遵循法無(wú)授權(quán)即禁止的原則，尊重和保障公民權(quán)利。

5.不準(zhǔn)以官僚主義的態(tài)度對(duì)待群眾，對(duì)群眾疾苦和困難麻木不仁，在人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)受到威脅時(shí)袖手旁觀。黨的各級(jí)組織和黨員、干部都要努力加強(qiáng)同人民群眾的聯(lián)系，反對(duì)形形色色的官僚主義。在發(fā)生地震、海嘯、泥石流、火災(zāi)、洪澇、干旱等自然災(zāi)害、安全事故、突發(fā)事件時(shí)，當(dāng)?shù)氐狞h組織和黨員應(yīng)當(dāng)積極救助人民群眾，動(dòng)用可以動(dòng)用的人力、物力資源來(lái)挽救人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)。近些年來(lái)，由于漠視群眾利益和正當(dāng)訴求，貴州省“甕安事件”、廣東省“烏坎事件”、四川省“什邡事件”等干群沖突、群體性事件相繼發(fā)生。這些事件給黨的事業(yè)造成了較大損失和深刻教訓(xùn)，也使我們的黨員干部認(rèn)識(shí)到應(yīng)當(dāng)始終注意傾聽(tīng)群眾的利益訴求，保護(hù)人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)。

四、黨規(guī)中違反群眾紀(jì)律的類(lèi)型

《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》在深入總結(jié)黨的十八大以來(lái)管黨治黨經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)常見(jiàn)的違反群眾紀(jì)律的問(wèn)題進(jìn)行了分類(lèi)，并針對(duì)不同情況提出了相應(yīng)的處分規(guī)定，確保全黨進(jìn)一步增進(jìn)同群眾的感情，拉近同群眾的距離，真正做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。

1.違規(guī)征收、占有群眾財(cái)物。《憲法》第13條規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”需要注意的是，為了公共利益對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行的任何限制，也不是無(wú)對(duì)價(jià)的剝奪私有財(cái)產(chǎn)，必須給予合理的補(bǔ)償。［10]從現(xiàn)實(shí)生活看，任意限制或剝奪公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的大量現(xiàn)象是在所謂的“具體化”過(guò)程中發(fā)生的。例如以下幾種情況不屬于合理限制的范圍：規(guī)定財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律或法規(guī)內(nèi)容違憲或違法；執(zhí)行違憲法律的行政機(jī)關(guān)執(zhí)行行為；雖然法律或法規(guī)合憲，但執(zhí)行行為違法等。無(wú)論屬于何種情況，上述現(xiàn)象都是侵犯公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為，違背了憲法關(guān)于財(cái)產(chǎn)權(quán)規(guī)定的基本精神。［10]部分黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在征收、征用領(lǐng)域以執(zhí)行公務(wù)為名對(duì)群眾巧取豪奪、暗箱操作，毫無(wú)愧疚地將群眾的血汗錢(qián)裝進(jìn)自己腰包。對(duì)于征收、占有領(lǐng)域的此種亂象必須進(jìn)行有效、深入的管控，不能任由其發(fā)展。

《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第105條規(guī)定了違規(guī)征收、占有群眾財(cái)物的六種行為類(lèi)型：1.超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍向群眾籌資籌勞、攤派費(fèi)用，加重群眾負(fù)擔(dān)。2.違反有關(guān)規(guī)定扣留、收繳群眾款物或者處罰群眾。3.克扣群眾財(cái)物，或者違反有關(guān)規(guī)定拖欠群眾錢(qián)款。4.在管理、服務(wù)活動(dòng)中違反有關(guān)規(guī)定收取費(fèi)用。5.在辦理涉及群眾事務(wù)時(shí)刁難群眾、吃拿卡要。6.其他侵害群眾利益行為。對(duì)上述六類(lèi)行為予以懲處，可以促使黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)自己與群眾的關(guān)系重新認(rèn)識(shí)，在工作中牢固樹(shù)立群眾合法私有財(cái)產(chǎn)不可侵犯的群眾紀(jì)律意識(shí)。

2.干涉群眾生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，致使群眾財(cái)產(chǎn)遭受較大損失。群眾是歷史的推動(dòng)者，是社會(huì)財(cái)富的創(chuàng)造者，黨歷來(lái)尊重群眾的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，出臺(tái)一系列政策幫助、促進(jìn)群眾生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。建國(guó)以來(lái)，農(nóng)業(yè)合作化、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、改革開(kāi)放、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立等極大地解放了生產(chǎn)力，群眾真切地感受到了政策的實(shí)惠，激發(fā)了他們生產(chǎn)創(chuàng)業(yè)的積極性。另一方面，也要看到部分黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在開(kāi)展群眾工作時(shí)由于工作不得法，干涉群眾生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，致使群眾財(cái)產(chǎn)遭受較大損失，使群眾產(chǎn)生了抵觸情緒。

《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第106條規(guī)定了對(duì)干涉群眾生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、致使群眾財(cái)產(chǎn)遭受較大損失的行為的懲處，包括以下三種行為類(lèi)型：1.以行政命令代替群眾自主經(jīng)營(yíng)。由于我國(guó)長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制經(jīng)歷，使得黨員尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在處理問(wèn)題時(shí)習(xí)慣性地運(yùn)用行政命令和指令性計(jì)劃的方式，靠定指標(biāo)、下任務(wù)來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這種工作方法違反了群眾的生產(chǎn)規(guī)律、壓制了群眾的生產(chǎn)創(chuàng)造力，同時(shí)脫離當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際。2.集權(quán)過(guò)多，放權(quán)不夠。隨著改革開(kāi)放的推進(jìn)和群眾生產(chǎn)自主性的增強(qiáng)，政府原有的大包大攬的工作方式已經(jīng)不適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展的需求，改革勢(shì)在必行。李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中指出：深入推行行政體制改革。進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，這是政府的自我革命。［11]這一論述，反映了新時(shí)期對(duì)政府、領(lǐng)導(dǎo)干部簡(jiǎn)政放權(quán)的要求。3.工作方式粗暴直接。某些一線領(lǐng)導(dǎo)干部，從主觀意愿出發(fā)制訂工作方案，同時(shí)簡(jiǎn)單地依靠行政強(qiáng)制力要求各下屬單位執(zhí)行，結(jié)果引起群眾反感和工作失敗。對(duì)上述三種類(lèi)型行為予以懲處，可以實(shí)現(xiàn)“市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，政府的歸政府”，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和宏觀調(diào)控合理配置，實(shí)現(xiàn)新常態(tài)經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展。

3.對(duì)待群眾有失公平。公平正義是人類(lèi)社會(huì)前進(jìn)的動(dòng)力源之一，是人類(lèi)追求理想社會(huì)的重要目標(biāo)。中國(guó)共產(chǎn)黨自建黨以來(lái)，就一直將追求、維護(hù)、實(shí)現(xiàn)公平正義作為一項(xiàng)重要目標(biāo)，并將這一目標(biāo)落實(shí)到黨的各項(xiàng)方針政策中。這一過(guò)程盡管不是順利的，但我們黨對(duì)公平正義的孜孜以求卻是永遠(yuǎn)不變的。［12]社會(huì)主義制度的建立，從本質(zhì)上確立了公平正義的歷史定位。鄧小平指出：“社會(huì)主義的本質(zhì)，是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達(dá)到共同富裕?！保?3]（P373）在我國(guó)，各行各業(yè)的群眾都是社會(huì)主義價(jià)值的創(chuàng)造者，理應(yīng)受到同等尊重和公平對(duì)待，理應(yīng)享有公平的機(jī)會(huì)和公平的結(jié)果。在社會(huì)保障、政策扶持、救災(zāi)救濟(jì)款物的分配和發(fā)放等方面，更應(yīng)堅(jiān)持公平原則，因?yàn)檫@幾類(lèi)政策與民生密不可分，其設(shè)立的目的是幫助弱勢(shì)群體，保障其基本的生活需求得到滿足?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第107條將黨員干部對(duì)待群眾有失公平的行為分為以下幾類(lèi)：

（1）在社會(huì)保障領(lǐng)域優(yōu)親厚友、明顯有失公平。社會(huì)保障是指國(guó)家立法強(qiáng)制規(guī)定的，由國(guó)家和社會(huì)出面舉辦，對(duì)公民在年老、疾病、傷殘、失業(yè)、生育、死亡、遭遇災(zāi)害、面臨生活困難時(shí)給予物質(zhì)幫助，旨在保障公民個(gè)人和家庭基本生活需要并提高生活水平，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和社會(huì)進(jìn)步的制度。［14]（PP264～265）社會(huì)保障對(duì)于符合社會(huì)保障條件的群眾來(lái)說(shuō)意義重大，黨員干部在評(píng)定、落實(shí)社會(huì)保障時(shí)必須公平公開(kāi)，保障喪失勞動(dòng)能力和生活遇到障礙的群眾能受到保障。而落實(shí)社會(huì)保障的過(guò)程中，黨員干部?jī)?yōu)親厚友、偏向于利益相關(guān)人的行為屢見(jiàn)不鮮。針對(duì)這種情況，《紀(jì)律處分條例》專(zhuān)門(mén)規(guī)定了處分辦法。

（2）在政策扶持領(lǐng)域優(yōu)親厚友、明顯有失公平。在西部開(kāi)發(fā)、鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、文化消費(fèi)、購(gòu)房補(bǔ)貼等諸多政策扶持領(lǐng)域，黨員干部為親朋好友、請(qǐng)托人等利益相關(guān)人爭(zhēng)取指標(biāo)，不依照政策規(guī)定辦事，妨害了政策資源的合理、公正分配。針對(duì)這種情況，《紀(jì)律處分條例》專(zhuān)門(mén)規(guī)定了處分辦法。

（3）在救災(zāi)救濟(jì)領(lǐng)域優(yōu)親厚友、明顯有失公平。2004年3月第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)憲法修正案》。其中第23條規(guī)定：“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”第24條規(guī)定：“國(guó)家尊重和保障人權(quán)?！痹诔霈F(xiàn)火山、洪澇、泥石流等自然災(zāi)害或不可抗力情形時(shí)，為保障那些因?yàn)樯鲜鲈蚨媾R貧困、物質(zhì)匱乏等生存生活困難的人的生存權(quán)利和尊嚴(yán)，國(guó)家有義務(wù)提供救災(zāi)救濟(jì)等福利援助。黨員干部在救災(zāi)救濟(jì)領(lǐng)域優(yōu)親厚友、明顯有失公平的行為，損害了受災(zāi)群眾的生存權(quán)，應(yīng)予以堅(jiān)決懲處。

4.漠視群眾權(quán)利。我國(guó)是人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義國(guó)家，憲法和法律規(guī)定人民群眾享有廣泛的權(quán)利和自由，任何人不得非法剝奪。毛澤東指出：“馬克思主義的基本原則，就是要使群眾認(rèn)識(shí)自己的利益，并且團(tuán)結(jié)起來(lái)，為自己的利益而奮斗?！保?]（P1319）廣大黨員干部必須尊重群眾權(quán)利并保障群眾權(quán)利的順利實(shí)施，使黨的群眾路線內(nèi)化于心、外化于行。具體來(lái)說(shuō)，尊重群眾權(quán)利屬于黨員工作的消極層面，即不干涉群眾的正常生活，不非法侵犯群眾的合法利益，使群眾能夠在法律范圍內(nèi)自由活動(dòng)，諸如生命權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)即屬于此類(lèi)；保障群眾權(quán)利的實(shí)現(xiàn)則屬于黨員工作的“積極”方面，即為群眾的生活便利、信息暢通等準(zhǔn)備必要條件，保證權(quán)利使用有健康和諧的外部條件，諸如知情權(quán)、參與權(quán)等。《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第108條、第111條將黨員干部漠視群眾權(quán)利的行為分為以下幾類(lèi)：

（1）漠視群眾意見(jiàn)表達(dá)權(quán)。表達(dá)權(quán)是指公民在法律規(guī)定的限度內(nèi)，使用各種方式表明、顯示或公開(kāi)傳播思想、情感、意見(jiàn)、觀點(diǎn)、主張，而不受他人干涉、約束的權(quán)利。［15]正如《世界人權(quán)宣言》第19條所言：“人人有權(quán)享有主張和發(fā)表意見(jiàn)的自由；此項(xiàng)權(quán)利包括持有主張而不受干涉的自由；通過(guò)任何媒介和不論國(guó)界尋求、接受和傳遞消息和思想的自由?！痹谖覈?guó)，群眾是國(guó)家的主人、是“主權(quán)者”，黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，黨員的工作也與群眾息息相關(guān)，因此群眾當(dāng)然能夠?qū)h和國(guó)家的工作提出意見(jiàn)和建議，行使意見(jiàn)表達(dá)權(quán)。《紀(jì)律處分條例》第108條對(duì)符合政策的群眾訴求消極應(yīng)付、推諉扯皮，損害黨群、干群關(guān)系的行為作出了懲處規(guī)定，就是為了保障群眾訴求、意見(jiàn)表達(dá)權(quán)。

（2）漠視群眾財(cái)產(chǎn)權(quán)?！稇椃ā返?3條規(guī)定了“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”，該條款是保護(hù)群眾財(cái)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)性條款。在黨員干部工作過(guò)程中，出現(xiàn)諸多損害群眾財(cái)產(chǎn)利益、對(duì)群眾財(cái)產(chǎn)損失能予以挽救坐視不理的行為，如執(zhí)法過(guò)程中的強(qiáng)拆、毀壞攤販的推車(chē)等情形。《紀(jì)律處分條例》第108條對(duì)于涉及群眾生產(chǎn)、生活等切身利益的問(wèn)題依照政策或者有關(guān)規(guī)定能解決而不及時(shí)解決，造成不良影響的行為作了懲處規(guī)定。

（3）漠視群眾知情權(quán)。在理性的社會(huì)中，公民只有充分地享有和行使知情權(quán)，才能據(jù)以合理地安排自己的生活，并最大限度地保護(hù)自己的權(quán)利和利益。［16]國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的《政府信息公開(kāi)條例》第6條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確地公開(kāi)政府信息?！睘楸ＷC權(quán)力朝著為群眾謀福利的方向運(yùn)行，黨和國(guó)家機(jī)關(guān)必須自覺(jué)接受群眾監(jiān)督，為此必須推行黨務(wù)和政務(wù)公開(kāi)，擴(kuò)大群眾的知情權(quán)。當(dāng)前，部分黨和國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)群眾的知情權(quán)重視不夠，對(duì)黨務(wù)和政務(wù)不予公開(kāi)、部分公開(kāi)，對(duì)群眾申請(qǐng)公開(kāi)的信息以“涉密”為由予以拒絕。針對(duì)這種情況，《紀(jì)律處分條例》第111條對(duì)不按規(guī)定公開(kāi)黨務(wù)、政務(wù)、廠務(wù)、村（居）務(wù)的行為規(guī)定了懲處辦法。

五、結(jié)語(yǔ)

考察建黨以來(lái)群眾紀(jì)律的演變，我們發(fā)現(xiàn)群眾紀(jì)律經(jīng)歷了從適用于軍隊(duì)到擴(kuò)大適用于全黨、從較為零散到單獨(dú)成章的過(guò)程。群眾紀(jì)律作為黨在處理與群眾關(guān)系上的最低標(biāo)準(zhǔn)，其重要性逐漸凸顯。2015年《紀(jì)律處分條例》的修訂，將群眾紀(jì)律系統(tǒng)化地單獨(dú)成章，是符合黨目前工作形勢(shì)和紀(jì)律體系的。嚴(yán)格實(shí)施黨規(guī)的群眾紀(jì)律，對(duì)于貫徹黨為人民服務(wù)的宗旨、密切黨同群眾的聯(lián)系、落實(shí)黨的群眾路線具有重大意義。在未來(lái)的群眾路線實(shí)踐中，黨規(guī)中的群眾紀(jì)律將不斷完善，發(fā)揮更大的作用。

［1]馬克思恩格斯選集：第1卷［M].北京：人民出版社，2012.

［2]中國(guó)共產(chǎn)黨歷次黨章匯編（1921～2012）［Z].北京：中國(guó)方正出版社，2012.

［3]習(xí)近平在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，深入扎實(shí)開(kāi)展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，為實(shí)現(xiàn)黨的十八大目標(biāo)任務(wù)提供堅(jiān)強(qiáng)保證［N].人民日?qǐng)?bào)，2013-06-19.

［4]毛澤東選集：第4卷［M].北京：人民出版社，1991.

［5]中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（2007～2012）［Z].北京：法律出版社，2014.

［6]毛澤東文集：第3卷［M].北京：人民出版社1996.

［7]習(xí)近平談治國(guó)理政［Z].北京：外文出版社，2014.

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［9]楊海坤，陳峰.建議制定我國(guó)憲法性法律“尊重和保障人權(quán)法”——完善我國(guó)公民基本權(quán)利體系的另一種思路［A].憲政與行政法治評(píng)論［C].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010.

［10]韓大元.私有財(cái)產(chǎn)權(quán)入憲的憲法學(xué)思考［J].法學(xué)，2004 （05）.

［11]2014年3月5日李克強(qiáng)在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上作的《政府工作報(bào)告》［EB/OL].中央人民政府網(wǎng)，2014-03-05.

［12]夏文斌.走向公平正義之路——中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)公平正義的不懈追求［J].北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2011（04）.

［13]鄧小平文選：第3卷［M].北京：人民出版社，1993.

［14]曾憲義，王利明主編.勞動(dòng)法和社會(huì)保障法［Z].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2014.

［15]湯嘯天.政府應(yīng)當(dāng)如何保障人民的表達(dá)權(quán)［J].法學(xué)，2008 （05）.

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責(zé)任編輯：李月明

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10.3969/j.issn.1003-4641.2016.04.13