區(qū)域協(xié)同發(fā)展背景下防治大氣污染的路徑探析
——以京津冀協(xié)同一體化為視角

李　俊，范　冬

(1.天津市北辰區(qū)人民檢察院,天津 300400；2.天津市人民檢察院,天津 300400)

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區(qū)域協(xié)同發(fā)展背景下防治大氣污染的路徑探析
——以京津冀協(xié)同一體化為視角

李俊1，范冬2

(1.天津市北辰區(qū)人民檢察院,天津 300400；2.天津市人民檢察院,天津 300400)

摘要：在當下區(qū)域經濟一體化發(fā)展的趨勢下，如何借助區(qū)域發(fā)展優(yōu)勢，有效防治大氣污染，已經成為區(qū)域發(fā)展的重要目標。以京津冀協(xié)同一體化發(fā)展為視角，結合三地大氣污染和治理方面存在的問題，以法治化、規(guī)范化、高效化、科學化的手段為視角，對完善環(huán)境立法、政策，提高環(huán)境執(zhí)法水平從而有效防治大氣污染作探析。

關鍵詞：大氣污染；法治；區(qū)域一體化；執(zhí)法

如今，我國經濟社會發(fā)展模式呈現(xiàn)出區(qū)域協(xié)同發(fā)展的全新格局，由點及面，由淺至深，由單向到多向，已經成為了當今經濟社會發(fā)展不可阻擋的宏偉之勢。所謂區(qū)域協(xié)同發(fā)展，是指以區(qū)域中較發(fā)達地區(qū)為主導，通過經濟和資源能量的輻射，在開放、競爭、有序的基礎上，影響帶動周邊地區(qū)經濟社會共同發(fā)展的全新模式。[1]其中，京津冀協(xié)同一體化發(fā)展成為近兩年黨中央、國務院作出的重大戰(zhàn)略部署，而作為全國工業(yè)發(fā)展密集、空氣質量較差、大氣污染嚴重的區(qū)域，三地協(xié)同交流、共商治理自然能夠對日益嚴重的大氣污染現(xiàn)狀提出針對性更強的防治措施。如何科學運用法治手段，有效解決實踐問題，跨越城市發(fā)展障礙，適應區(qū)域協(xié)同發(fā)展對生態(tài)環(huán)境的基本需求，滿足公民生存于世的最基本需要，已然成為了當前乃至今后一個時期的重大課題。

一、大氣環(huán)境的現(xiàn)狀問題

(一)污染嚴重，治理措施難收效

2013年年初，京城天空連續(xù)多日陰沉昏黃，伴隨環(huán)境領域專家的深入研究，“霧霾”一詞正式進入公眾的視野。僅以京津兩地為例，北京在2015年12月18至27日一周的時間中，竟有2天的空氣質量指數(shù)超過200，達到283和213的重度污染程度，而剩余5天中也有2天達到中度污染和輕度污染程度。[2]與北京相毗鄰的天津空氣質量自然不容樂觀，同樣是12月18至27日，天津在這一周內竟然有5天空氣污染程度達到重度污染以上，其中2天更是達到了嚴重污染程度，剩下的2天空氣質量也無法令人滿意，一天是中度污染，另一天也僅僅是達到了良好等級。[3]

(二)缺乏意識，自覺減排難執(zhí)行

理念是行動的先導，缺乏正確的理念，行動自然會出現(xiàn)偏差。伴隨著工業(yè)文明的推進，人們已經慢慢意識到周遭的環(huán)境由于自身過度的開采、污染行為而受到嚴重破壞，但人們卻似乎僅僅停留在反思階段，并未思考、探索如何改善生態(tài)環(huán)境環(huán)境，防治大氣污染，表現(xiàn)為兩方面：

一是民眾傳統(tǒng)觀念根深蒂固，難以做到禁燃禁放。如前文所述，盡管當前多數(shù)民眾已經認識到近幾十年生態(tài)環(huán)境尤其是大氣環(huán)境正在遭受前所未有的嚴重破壞，也采取了積極佩戴口罩、減少外出等措施，但值得深思的是，人們僅僅是在考慮如何躲避大氣污染，減少霧霾天氣對自身健康的損害，而并未深入思考如何通過改變自身的行為來減少大氣污染，預防霧霾天氣的出現(xiàn)。在我國民眾傳統(tǒng)觀念中，婚喪嫁娶、節(jié)日團聚少不了鞭炮、禮花的映襯和烘托，千年的傳統(tǒng)思想自然無法在一時加以改變。

二是企業(yè)追求經濟發(fā)展觀念根深蒂固，難以自覺減排。若要真正適應當下低碳經濟、可循環(huán)經濟的發(fā)展趨勢，企業(yè)勢必要做到改變發(fā)展戰(zhàn)略，調整企業(yè)策略，自覺減排。然而，已經在我國運行幾十年的市場經濟自然也有其局限性，企業(yè)一味追求利潤，想方設法地謀取利益，忘記了社會、資源、環(huán)境、人所承載的能力。[4]在追求經濟利益最大化這種固定思想的引導下，部分企業(yè)也就難以認識到生態(tài)環(huán)境的狀況對全人類生存、發(fā)展的重要意義，無法自覺改變企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，減燃減排。

(三)監(jiān)管不力，違規(guī)燃放難治理

伴隨著大氣環(huán)境的日益惡化，當下環(huán)境監(jiān)管工作中存在的問題正在逐漸暴露出來。

一是監(jiān)管權限重疊不明。我國環(huán)境監(jiān)管體制實際上從各部門分工監(jiān)管逐步發(fā)展為統(tǒng)一監(jiān)督與分級、分部門監(jiān)督管理相結合的體制，但在這種變化過程中只注重對新設機構的授權，忽略了撤銷原有機構及其相關職能，由此產生機構、權限不明甚至重疊的情況。[5]以天津市為例，在出臺了最新的《大氣污染防治條例》后，市政府已經明確規(guī)定，市民在發(fā)現(xiàn)有居民、餐飲飯店或工廠企業(yè)違規(guī)燃放煙花爆竹或排放污染氣體可向公安機關報警。向公安機關反映污染情況自然簡單便捷，但這樣將會造成環(huán)境監(jiān)管職能重疊、混亂,環(huán)境監(jiān)管事宜應當首先考慮環(huán)境保護行政部門，若污染情況尚未達到刑事立案標準，則直接由環(huán)境行政部門予以責令整改、罰款等行政處罰措施，若污染情節(jié)嚴重，那么則應當及時將情況移交公安機關進行處理，進入司法程序,符合“專業(yè)部門初查——根據(jù)污染行為是否惡劣、污染后果是否嚴重予以分類處罰”的邏輯順序。

二是監(jiān)管渠道狹窄不暢。當下，環(huán)境監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)污染大氣、亂燃亂放等環(huán)境破壞行為的渠道主要有兩個：主動發(fā)現(xiàn)加群眾舉報。有關主動發(fā)現(xiàn)渠道，環(huán)境監(jiān)管部門通過不定期走訪、巡邏、抽查等具體方式查找違規(guī)排放、燃放污染氣體的企業(yè)或個人并進行責令整改或處罰。但有關群眾舉報這一發(fā)現(xiàn)渠道，在實踐中卻難以讓民眾操作便捷，群眾存在著不知向哪個部門舉報，舉報的具體方式是什么以及舉報后其個人信息能否保密等疑問和顧慮。實際上，目前呈現(xiàn)出的狀況是，民眾在發(fā)現(xiàn)企業(yè)或個人仍然從事污染空氣行為的時候往往會聯(lián)系媒體或公安機關予以解決，而非專業(yè)環(huán)保部門，導致專業(yè)監(jiān)管部門在群眾舉報這一渠道上難以獲得充足的信息量。

(四)執(zhí)行受限，懲治污染難實現(xiàn)

一是執(zhí)行范圍受限。在實踐中，經?？梢钥吹竭@種情況：人們發(fā)現(xiàn)身邊的企業(yè)工廠正在違反法律規(guī)定，大肆排放污染氣體，向相關部門反映后，卻得到答復說該企業(yè)地處某地區(qū)和某地區(qū)之間，他們沒有執(zhí)行處罰的權力，應向另一地區(qū)的環(huán)保部門反映。這種由于處在特殊地理位置而出現(xiàn)管轄爭議，暫時“逃避”處罰的情況并不少見。例如，北京市環(huán)保部門，經過主動巡查或群眾舉報發(fā)現(xiàn)地處京津交界處的某企業(yè)有違規(guī)排放廢氣的現(xiàn)象，限于區(qū)域管轄限制愛莫能助，無法立即責令企業(yè)停止污染行為，只能等待真正有管轄權的部門來對企業(yè)施以處罰，在無形中延長了污染的時間，增加了污染氣體的排放量。

二是執(zhí)行手段受限?？梢哉f，環(huán)境執(zhí)法對于實現(xiàn)環(huán)境權和履行環(huán)境義務意義重大。[6]但現(xiàn)有執(zhí)行狀況卻遠遠無法達到懲治污染者、教育民眾的作用，一方面，執(zhí)行監(jiān)管手段科技含量不高，在實踐中往往會囿于專業(yè)科技水準而降低監(jiān)測標準，導致執(zhí)行不到位甚至遺漏處罰、執(zhí)行的情況出現(xiàn)；另一方面，部分執(zhí)行人員尤其是基層執(zhí)行人員本身由于自身素質偏低，缺乏必要的專業(yè)培訓，不具備保護生態(tài)環(huán)境的意識而怠于執(zhí)行處罰， 這些因素綜合導致當前對大氣等生態(tài)環(huán)境污染行為的處罰與執(zhí)行難以起到預期效果。

二、以法治手段解決大氣污染問題的必要性

(一)現(xiàn)實需求：日益嚴重的大氣污染現(xiàn)狀

作為全國工業(yè)發(fā)展密集、空氣質量相對較差的區(qū)域，京津冀三地各思措施，意欲積極改善空氣質量，例如北京市懷柔區(qū)出臺了包括污染排放企業(yè)嚴格審批、限產停產、減排燃煤、杜絕焚燒等在內的十項治理措施，房山區(qū)實施連片供熱、減少鍋爐排放污染措施，天津市于2013年年底正式實施機動車尾號限行措施、車牌搖號競價措施以從源頭減少機動車上路行駛數(shù)量，控制尾氣污染，河北省石家莊市實施加快全市400余家落后燃煤企業(yè)改氣、改電行動等等。這些措施雖然能夠在一段時間內對空氣質量的恢復起到了推動作用，但終究無法從根源上徹底防治大氣污染，僅以北京2014年11月份舉辦的亞太經濟合作組織會議為例，在會議前，京津冀三地均采取機動車單雙號限行、放假調休、公共交通工具票價優(yōu)惠等大力措施，保證會議在優(yōu)質的空氣質量下開展，但會議過后，霧霾再度出現(xiàn)，三地的空氣質量又回歸到了污染的等級。

(二) 制度優(yōu)勢：區(qū)域協(xié)同一體化為共治污染提供平臺

大氣是一種公共產品，具有不可替代性和不可操作性。[7]有研究表明，周邊地區(qū)污染物氣團具有輸送作用，這就使得北京東南區(qū)域高濃度污染煙羽及周邊區(qū)域的沙塵悉數(shù)輸送至北京，在與本地的污染大陸性氣溶膠混合后，便是造成北京地區(qū)嚴重大氣霾污染的重要原因。[8]大氣污染的整體性、擴散性都決定著區(qū)域聯(lián)防、協(xié)作是治理大氣污染的根本途徑。當下，以京津冀協(xié)同一體化模式為代表的區(qū)域協(xié)同發(fā)展制度為各地聯(lián)合解決大氣污染提供制度保障，能夠打破既有的行政區(qū)劃對大氣環(huán)境的人為分割，從整體角度對大氣環(huán)境進行統(tǒng)一管理，對區(qū)域內部的污染企業(yè)重新規(guī)劃、分布，根據(jù)一個區(qū)域內各地的經濟發(fā)展狀況、主要發(fā)展方向、城市職能定位等對各地在治理大氣污染方面的分工進行合理規(guī)劃。

(三)立法保證：日益完善的立法為防治污染提供法律支持

美國早在1955年便頒布《空氣污染控制法》，之后又相繼出臺《國家環(huán)境政策法》《能源供應與環(huán)境協(xié)調發(fā)展》和一系列修正案。[9]日本自二戰(zhàn)后，大氣污染越發(fā)嚴重，在正式頒布《大氣污染防治法》后的五十年間，先后進行十多次大修，以不斷適應發(fā)展迅猛的經濟形勢。與發(fā)達國家相比，我國的環(huán)境立法雖在整體有所落后，但也呈現(xiàn)出日益完善的可喜局面。1973年國務院頒布的《關于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定》，是我國第一個綜合性的環(huán)境保護行政法規(guī)，1979年，我國又頒布了《環(huán)境保護法(試行)》，此后，一系列環(huán)境保護法律、法規(guī)紛紛面世。[10]近期，《大氣污染防治法》系統(tǒng)修訂，從污染企業(yè)排放標準、監(jiān)督管理職責、違法責任追究等方面進行了細致規(guī)定，立法的不斷完善為各地治理大氣污染提供了堅實的法律保證。

三、解決大氣污染問題的路徑探析

(一)完善環(huán)境立法是前提

一是繼續(xù)健全完善行政立法。在法治時代，科學有效的立法已經成為防治大氣污染最為有效的利器。我國早在1987年就制定了《大氣污染防治法》并將其作為治理大氣污染的總章程，如今，修訂、完善已實行20余年的《大氣污染防治法》正在如火如荼地進行中。相較于國家級立法的宏觀性和抽象性，行政立法的價值在于為法律的實施提供一個具體而可操作的執(zhí)行框架。例如，為貫徹實施《大氣污染防治行動計劃》，天津市環(huán)保局對《天津市大氣污染防治條例》進行了全面修訂，修訂后的《大氣條例》由原來的8章52條擴展為11章95條，新增了區(qū)域聯(lián)防協(xié)作機制、重污染天氣預警應急等內容。構建區(qū)域治理大氣環(huán)境的行政立法體系是治理京津冀大氣污染能否成功的關鍵。通過區(qū)域行政立法來平衡區(qū)域之間、區(qū)域內各主體之間的利益訴求、整合京津冀地區(qū)的有限資源，形成防治大氣污染的共識。

二是加大政策扶持力度。治理京津冀地區(qū)為代表的區(qū)域大氣污染需要資金、人員、信息、物力等全方位的支持，但不同主體的利益訴求不盡一致，因此政府更需要從政策層面予以調配和扶持。2013年，中央財政專項撥款50億元用于京津冀地區(qū)的大氣污染治理工作，彰顯出中央政府的決心。但治理該區(qū)域的大氣環(huán)境需要中央的統(tǒng)一協(xié)調，更需要京津冀三地政府在政策領域形成共識。因此，三地政府應凝聚共識，在充分研究各地實際情況的基礎上建立跨區(qū)域的資金配置機制、環(huán)境信息公開和共享機制、人才調配機制等，從政策領域給予充分保障，這也是大氣污染區(qū)域治理由“單兵作戰(zhàn)”到“集團合作”的關鍵環(huán)節(jié)。

(二)轉變環(huán)境意識是關鍵

正如前文所述，理念指導著行動的方向，沒有正確的理念作為先導，行動自然會出現(xiàn)偏差。讓當下日益嚴重的大氣狀況逐漸好轉不僅需要“治”，更需要“防”，而做到預防污染的關鍵便在于轉變人們的環(huán)境觀念和意識，通過積極宣傳讓人們摒棄陳舊落后的思想，認識到大氣環(huán)境惡化的現(xiàn)狀，自覺從自身做起，減少污染行為，長此以往，大氣狀況勢必會逐漸轉好。

一是宣傳手段要更加豐富多樣。在形式上，建立包括媒體報道、政府宣傳、法律宣講等在內的全方位宣傳體系。鼓勵網絡、電視、報紙等媒體多報道環(huán)境立法、政策出臺動向，邀請大氣環(huán)境專家講解當下大氣狀況對全人類發(fā)展的危害，提出防治策略。環(huán)保行政部門在自身網站上定期公布本區(qū)域大氣質量，為民眾總結在生活中如何參與到大氣環(huán)境保護的方法。司法機關也應當定期深入校園、社區(qū)等地進行宣講，結合所辦理的真實案件講解污染環(huán)境行為的危害和可能觸犯的法律。在內容上，注重正面事件與反面事件相結合。不僅要對某些適宜公開的工廠企業(yè)或個人的污染行為及所受的處罰予以報道，起到警示作用，更要對已經自覺通過改變發(fā)展戰(zhàn)略，走生態(tài)經濟發(fā)展道路的企業(yè)或能夠自覺抵制身邊污染行為的個人予以宣傳報道，總結其優(yōu)秀經驗，倡導民眾積極學習。

二是宣傳對象要繼續(xù)深入拓展。建立“企業(yè)巡回宣傳+特定人群重點宣傳”策略。對于企業(yè)宣傳，定期走訪各企業(yè)尤其是中小型企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，了解企業(yè)排放廢氣、燃煤情況，講解大氣污染問題的嚴重性，倡導企業(yè)做到自覺減排、轉變發(fā)展戰(zhàn)略。對于個人宣傳，加強對農村人口和老年人的宣傳力度，制定針對性強的宣傳策略，向這部分傳統(tǒng)觀念較重的人群講解擅自燃放煙花爆竹、焚燒秸稈、垃圾等行為會觸犯的法律法規(guī)以及這些行為將會對大氣環(huán)境造成怎樣不可逆轉的損害，倡導綠色出行，爭取形成全民共同參與、共同治理大氣污染的良好格局。

(三)加大監(jiān)管執(zhí)法是基礎

一是提高監(jiān)管部門的執(zhí)法能力。環(huán)境監(jiān)管部門的執(zhí)法能力主要依賴于主客觀建設和軟硬件建設情況。[11]所謂的“軟件”，主要指監(jiān)管執(zhí)法人員的自身素質和能力。環(huán)境監(jiān)管部門可通過定期舉辦專業(yè)化培訓，集中講授企業(yè)運行機制、執(zhí)行的法律依據(jù)和處罰種類等專業(yè)性知識，不斷提高監(jiān)管人員保護大氣生態(tài)環(huán)境的意識和專業(yè)能力。而所謂的“硬件”，則指執(zhí)法監(jiān)管部門整體的科技建設及財政狀況。一方面，中央和地方政府在財政上應加大對環(huán)保部門的扶持力度，設立專項執(zhí)法基金，保障經費充足，從根本上給予環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法支持和幫助。另一方面，環(huán)保部門自身也應當著眼于提高監(jiān)測手段、執(zhí)法方式的科技含量，及時更新專業(yè)設備，從而做到“有污染，必懲罰”。

二是提高公眾參與監(jiān)管的積極性。正如前文所述，當下公眾在發(fā)現(xiàn)有企業(yè)或個人從事污染大氣環(huán)境的行為時，往往并不清楚應向哪個部門反映情況，更不清楚反映的具體方式是什么。因此，環(huán)保部門需通過網絡、報紙等媒體平臺及時公布、更新公眾舉報污染大氣行為的方式。對于舉報重大污染事件，可能對周邊地區(qū)大氣環(huán)境或居民的身體健康造成切身損害的行為的，可考慮給予舉報者適當?shù)莫剟?，在做好舉報者個人信息保密的情況下將舉報行為、獎勵金額予以公開，以此鼓勵更多群眾參與到舉報污染行為、保護大氣環(huán)境的事業(yè)中來，全民參與、共治污染。

(四)強化區(qū)域協(xié)作是保障

一是健全大氣污染防治協(xié)作機制。以京津冀一體化為代表的區(qū)域協(xié)同發(fā)展不僅是經濟領域的國家戰(zhàn)略，更是治理地區(qū)大氣污染問題的重要契機。通觀我國近期采取的大氣污染防治舉措，區(qū)域合作是必然的現(xiàn)實選擇，即打破行政區(qū)劃的界限，將區(qū)域內的大氣環(huán)境作為整體來進行調度和管理。一個行之有效的協(xié)調機制能降低協(xié)商交易成本，促進各地區(qū)在環(huán)保領域更深、更廣層面的合作。協(xié)作機制由京津冀三地政府或其他區(qū)域協(xié)作政府和國務院有關部門共同組成，明確“統(tǒng)籌協(xié)調、責任分擔、信息共享、聯(lián)防聯(lián)控”的協(xié)作原則，并進一步對區(qū)域協(xié)商、分工協(xié)作、信息互聯(lián)等工作機制進行整合完善。逐漸打破環(huán)境執(zhí)法的地區(qū)限制，規(guī)定各地區(qū)環(huán)保部門一旦發(fā)現(xiàn)本地區(qū)和外區(qū)域企業(yè)或個人有污染大氣等生態(tài)環(huán)境的行為時，均可責令其立刻停止，本地區(qū)應及時施以處罰，而外區(qū)域的則應當及時將情況通知該地區(qū)環(huán)保部門，后續(xù)的責令整改、行政處罰甚至追究刑事責任等事項由該區(qū)域部門執(zhí)行，這樣既符合地區(qū)管轄的規(guī)定，又能最大程度減少污染損害。

二是構建以大數(shù)據(jù)技術為支撐的科學平臺。面對區(qū)域性的大氣污染難題，區(qū)域之間可以整合人力、物力、財力。例如，京津冀地區(qū)可建立專門研究、監(jiān)測三地大氣環(huán)境的研究院，充分利用科學技術對三地的大氣污染問題進行量化研究，實現(xiàn)空氣質量的數(shù)據(jù)分析和數(shù)據(jù)監(jiān)控。大氣環(huán)境科學研究院的建立旨在提高技術支持和完善監(jiān)測網絡，促進整體聯(lián)防聯(lián)控的科學化，研究院的工作重點則是對本區(qū)域復合型的大氣污染問題開展專項研究，針對三地高污染行業(yè)、發(fā)展策略較為落后的企業(yè)等進行重點研究、治理，實現(xiàn)污染源頭、流程和結果的動態(tài)監(jiān)控，從而真正形成量化的、更具可控性的大氣污染防治體系，為京津冀地區(qū)為代表的協(xié)同發(fā)展的區(qū)域治理大氣污染提供科學保障和智力支撐。

參考文獻：

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(責任編輯：杜婕)

The Route Probing of Preventing the Air Pollution under the Background of Regional Synergy

LI Jun, FAN Dong

( People's Procuratorate of Beichen District of Tianjin, Tianjin 300400, China )

Abstract：In the current trend of regional economic integration, how to take advantages of regional development, prevent and control the air pollution effectively has become an important goal of regional development. On the perspective of synergistic integration for development of Beijing, Tianjin and Hebei, combining with the situation of air pollution and controlling in the three regions, by the means of legalization, standardization, high-efficiency production, scientization, this paper analyzes how to perfect the legislation, policies and improve the law enforcement level of environment so as to effectively combat air pollution.

Key words：Atmospheric Pollution; Rule of Law; Regional Integration; Law Enforcement

中圖分類號：DF46

文獻標識碼：A

文章編號：1008-7605(2016)02-0116-05

作者簡介：李俊(1991-)，男,安徽省阜陽市人，主要從事檢察理論及實務研究；范冬(1990-)，女，天津市人，主要從事檢察理論及實務研究。

收稿日期：2015-06-08