生態(tài)治理中府際協(xié)作困境研究

文 朱君健

（江蘇師范大學(xué)，江蘇徐州 221009）

生態(tài)治理中府際協(xié)作困境研究

文 朱君健

（江蘇師范大學(xué)，江蘇徐州 221009）

當(dāng)前生態(tài)問題凸顯，生態(tài)環(huán)境的整體性特征要求生態(tài)問題的府際協(xié)作治理。然而，集體行動的邏輯往往使各地方政府陷入集體行動的困境之中，因此，實現(xiàn)生態(tài)的府際協(xié)同治理的關(guān)鍵是促進(jìn)區(qū)域內(nèi)各政府單位的良性合作。

生態(tài)治理 府際協(xié)作 博弈

一、引言

隨著全球化、工業(yè)化、城市化和區(qū)域一體化的不斷推進(jìn)，以及構(gòu)建資源節(jié)約型與環(huán)境友好型社會目標(biāo)的提出，環(huán)境保護(hù)問題在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中被提到了新的高度。環(huán)境保護(hù)是一項涉及面廣、運行機(jī)制復(fù)雜的系統(tǒng)工程。由于環(huán)境本身具有公共資源屬性、外部性、空間外延性，決定了區(qū)域環(huán)境保護(hù)的整體性［1］，決定了我國的環(huán)境治理問題已經(jīng)不再僅僅屬于單一部門或單一行政區(qū)劃內(nèi)的行政事務(wù)，而是逐步演化成跨部門、跨區(qū)域的社會公共問題。

事實上，我國對環(huán)境保護(hù)問題的重視前所未有，不少地方政府已對府際合作參與生態(tài)治理進(jìn)行了初步探索。2003年海河流域內(nèi)的8省就簽訂了《海河流域水協(xié)作宣言》，尋求建立海河流域水生態(tài)環(huán)境治理體系；自2006年，山東和江蘇接鄰部分地區(qū)開始探索建立跨行政區(qū)域的聯(lián)合治污協(xié)作機(jī)制，并在2008年簽署了 《魯蘇邊界環(huán)境污染聯(lián)合處置機(jī)制》；2008年，江浙滬環(huán)保部門簽訂了《長江三角洲地區(qū)環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》，旨在強(qiáng)化聯(lián)合環(huán)境執(zhí)法檢查，共同參與生態(tài)治理。與之對應(yīng)，中央也在積極鼓勵地方政府建立合作聯(lián)防機(jī)制，2014年出臺的新《環(huán)境保護(hù)法》就首次強(qiáng)調(diào)了跨行政區(qū)域跨部門建立聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制的重要性。

盡管各地政府主管部門進(jìn)行了諸多有益探索，然而府際協(xié)作參與環(huán)境治理中的現(xiàn)狀仍不樂觀。例如，蘇浙滬2008年就簽訂主要針對水流域環(huán)境問題的綜合整治合作協(xié)議，意在避免太湖藍(lán)藻危機(jī)之類的生態(tài)危機(jī)再次發(fā)生。然而，2013年這片區(qū)域再次突發(fā)了“黃浦江浮豬事件”，引發(fā)了生態(tài)危機(jī)。對于事件本身而言，已經(jīng)不能算“突發(fā)”事件，據(jù)了解，每年上游都會發(fā)生“拋豬入河”的情況，上游政府部門熟視無睹，環(huán)境協(xié)作執(zhí)法只成空談。諸如此類的公共環(huán)境安全衛(wèi)生事件，各部門各自為政，甚至相互推諉、互相扯皮的現(xiàn)象屢見不鮮；各地方政府以鄰為壑，互不合作的實例同樣比比皆是。

在學(xué)界的研究中，關(guān)于區(qū)域內(nèi)政府合作問題的研究累計了不少，各有特點。楊龍重點探討地方政府合作的動力機(jī)制，總結(jié)了三種合作模式［2］；張緊跟認(rèn)為，區(qū)域合作，關(guān)鍵還在于能否協(xié)調(diào)好個公共管理參與主體間的關(guān)系［3］；金太軍等認(rèn)為政府參與合作以及政策走向主要取決于地方政府核心行動者［4］；余敏江等將生態(tài)治理從博弈的角度分析了生態(tài)治理中的政府間“智豬困境”，提出通過問責(zé)與引入績效評價體系進(jìn)一步健全生態(tài)補償機(jī)制［5］等等。上述研究雖然關(guān)注到了政府在生態(tài)治理中的不足，卻缺乏整體性，沒有觸及政府合作的困境根源。本文著眼于政府自身行為模式與客觀條件，從根源入手尋求政府當(dāng)前府際合作參與生態(tài)治理困境的原因。

二、府際合作參與生態(tài)治理的困境

（一）環(huán)保作為公共物品的屬性與集體行動的困境。

生態(tài)環(huán)境作為一種公共物品，一定限度內(nèi)的非競爭性與非排他性，以及獨具的共有性、空間的外延性，決定了無論是水治理、大氣治理等各種環(huán)保投入等產(chǎn)品無法排除其他地區(qū)的人分享，也無法避免受其他地區(qū)可能的污染造成的負(fù)面外部性。因此，作為公共物品的環(huán)保問題，必需解決公共物品非排他性所帶來的機(jī)會主義和搭便車行為，以及集體行動所存在的困境等問題。

1.政府官員在決策與執(zhí)行中總是追求自身利益的最大化，這在政治仕途中即表現(xiàn)為尋求職位升遷。而按照現(xiàn)行的官員晉升機(jī)制，地方官員更傾向于在政績投入產(chǎn)出比值較高的方向上尋求突破。而近年來干部任用選拔年輕化標(biāo)準(zhǔn)的僵硬化，以及干部職務(wù)變動過于頻繁的現(xiàn)象，更是進(jìn)一步加劇了地方官員行為短期化的取向［6］。相比較于環(huán)保治理工作的長期性，經(jīng)濟(jì)利益的速成性也誘發(fā)了政府官員選擇非常規(guī)手段、甚至超越職權(quán)界限的手段最大限度地去獲取經(jīng)濟(jì)資源，從而忽視了生態(tài)與環(huán)境治理方面的工作。

2.在環(huán)保部門之間的合作中，盡管集團(tuán)的全體成員對完成生態(tài)治理工作有著共同的興趣，但卻對追求這一共同的目標(biāo)所要付出的成本卻沒有共同的興趣。每個成員都希望其他成員能夠付出全部的成本，完成共同的治理目標(biāo)。環(huán)境治理工作作為一種復(fù)雜的系統(tǒng)工程，任務(wù)涉及到的單位部門足夠多，僅依靠某一個部門的努力獲得成功是不可能的任務(wù)。同時，在大集團(tuán)環(huán)境下，集團(tuán)成員之間互相不熟悉，所以即使一個成員沒有為集體目標(biāo)作出什么付出，他的社會地位也不會受到什么影響。除此之外，集團(tuán)成員還擁有著自身利益的追求，生態(tài)合作協(xié)作模式的安排即使能夠建立，內(nèi)部各合作成員部門就會在工作中的不斷接觸與交流，他們各自不同的利益追求觀念與價值觀就會以非正式組織的形式互相傳遞并得到認(rèn)可。因此，在非正式組織就會形成一種不成文的行為準(zhǔn)則，即參與者對自我利益要求有著強(qiáng)烈的意識，但同時也充分尊重他人利益［7］。這將導(dǎo)致任何其他部門都不會去觸碰其他部門的既得利益。然而，地方人民政府無論做出任何性質(zhì)的決策，必然會涉及到相關(guān)部門、團(tuán)體或個人的利益［8］。除了維持現(xiàn)狀之外任何行為都會導(dǎo)致某參與方利益受損。每個成員都因環(huán)境治理的非排他性而不愿打破這種均衡狀態(tài)并試圖尋求 “搭便車”的機(jī)會。因此，在集團(tuán)成員的認(rèn)可下，整個集團(tuán)就形成了一種“納什均衡”的穩(wěn)定狀態(tài)。從這種意義上說，環(huán)境治理工作在這種大集團(tuán)中陷入了集體行動的困境。

大集團(tuán)的行動模式容易引發(fā)集體行動的困境，而在當(dāng)前實踐安排中并沒有突出體現(xiàn)防范措施，也成為當(dāng)前阻礙環(huán)保工作的重要障礙。

（二）權(quán)責(zé)性約束條件與參與部門的邊界沖突

府際合作參與生態(tài)治理實質(zhì)就是多元主體之間的協(xié)作治理，不僅涉及政府上下級之間以及同級的不同地方政府之間的協(xié)作，更是同一政府內(nèi)部不同職能部門之間達(dá)成合作參與生態(tài)治理。然而，在現(xiàn)實中，由于各部門之間的權(quán)責(zé)邊界模糊，不少部門并不愿意參與協(xié)作治理，同樣使生態(tài)治理陷入集體行動的困境。

參與環(huán)保治理工作的部門之間權(quán)責(zé)邊界的模糊，給部門沖突埋下隱患。在橫向府際關(guān)系中，部門機(jī)構(gòu)之間主要是以利益為導(dǎo)向進(jìn)行調(diào)節(jié)，府際合作更是各方利益博弈的結(jié)果。地方政府也是代表地方利益的理性“經(jīng)濟(jì)人”，具有追求自身區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益最大化的強(qiáng)烈動機(jī)?！袄鏇_突是人類社會的一切沖突的最終根源，也是所有沖突的實質(zhì)所在。”［9］

1.從縱向府際關(guān)系來看。環(huán)保部門，不論是環(huán)保部還是環(huán)保局，在我國環(huán)保工作中主要工作內(nèi)容為監(jiān)督和依照《環(huán)境保護(hù)法》行使執(zhí)法權(quán)、根據(jù)當(dāng)前發(fā)展需要制定環(huán)保政策以及指導(dǎo)和協(xié)調(diào)各地方各部門處理重大環(huán)境問題。另外，政府機(jī)構(gòu)作為一種科層制結(jié)構(gòu)，無論其組織的設(shè)計如何完善合理，都無法規(guī)范其各管理的職能部門在工作中的所有行為，都無法將其所有行動都納入所規(guī)定的范疇體系之中。對于負(fù)有環(huán)保工作職責(zé)的大多數(shù)職能部門而言，他們均擁有自己的主要職責(zé)任務(wù)以及獨特的利益追求，環(huán)保工作甚至只是副業(yè)。由環(huán)保部門協(xié)調(diào)這些兼職政府機(jī)構(gòu)組成的治理集團(tuán)就缺乏明確的職責(zé)定位，集團(tuán)組成體系也較為松散，且權(quán)力有限。這種權(quán)責(zé)的分離導(dǎo)致環(huán)保部門在統(tǒng)領(lǐng)治理工作中缺乏足夠的法定權(quán)力來約束整個治理集團(tuán)。奧爾森認(rèn)為，除非存在強(qiáng)制或其他某些特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現(xiàn)他們共同的或集體的利益。［10］與環(huán)保工作的成效相反，治安維穩(wěn)工作可以稱得上是政府部門參與集體行動最成功的案例。在維穩(wěn)實踐中，各地區(qū)各部門都能不計成本、積極合作投入人力物力參與其中，取得的結(jié)果也令人信服，根本原因在于維穩(wěn)工作一直處在壓力的約束下

2.從橫向跨地區(qū)機(jī)構(gòu)來看，治理集團(tuán)中各單位相互之間存在著權(quán)責(zé)邊界的模糊與交叉現(xiàn)象。部門之間權(quán)責(zé)邊界的模糊也就造成了各部門之間的職能沖突，引發(fā)博弈的灰色化。首先，在綜合治理環(huán)境問題中，權(quán)責(zé)邊界的模糊化導(dǎo)致各團(tuán)體之間圍繞某單一環(huán)境治理問題存在博弈，各團(tuán)體之間關(guān)系混亂，以及圍繞問題是非難辨。以“黃浦江浮豬”事件為例，事件的主角浙江和上海就此事展開激烈討論，即使雙方此前均簽署了環(huán)保合作聯(lián)動協(xié)議，然而并沒有法律約束性，雙方仍試圖利用職能邊界的模糊性互相推卸責(zé)任，才導(dǎo)致延續(xù)多年的“浮豬事件”一發(fā)不可收拾，最終引發(fā)了民眾的恐慌。其次，在權(quán)責(zé)界限模糊和規(guī)則多元的背景下，地方政府不僅在跨區(qū)域之間存在各種灰色化的博弈行為，在同一行政區(qū)劃內(nèi)各機(jī)構(gòu)之間的博弈同樣存在各類灰色化和機(jī)會主義行為。出于對環(huán)保工作的廣泛性、復(fù)雜性、綜合性等特征的考量，我國管理環(huán)境污染問題涉及到15個部門之多［11］。部門之間職責(zé)交叉重疊現(xiàn)象嚴(yán)重，誘發(fā)政府機(jī)構(gòu)的工作沖突。以化工業(yè)水污染治理為例，環(huán)保部門、水利部門以及衛(wèi)生部門甚至科技部門都對此事負(fù)有監(jiān)管治理的責(zé)任。負(fù)有該監(jiān)管責(zé)任的部門又會陷入小規(guī)模的集體行動困境，即任何成員都不愿為實現(xiàn)集體的利益而付出成本。在日常管理中，不作為產(chǎn)生危機(jī)事件的可能性很小，更是加劇了治理集團(tuán)的機(jī)會主義選擇傾向。這也導(dǎo)致了環(huán)保集團(tuán)治理工作的舉步維艱。

三、環(huán)保府際協(xié)作治理的策略分析

歸根結(jié)底，環(huán)境治理問題凸顯折射出時代的變遷。各地區(qū)政府之間的府際關(guān)系由冷變熱，由單一性向多樣性的變遷，由垂直聯(lián)系為主向橫向聯(lián)系為主的轉(zhuǎn)變，反映了中國的改革、開放和發(fā)展［12］。然而，相配套的制度設(shè)計卻顯得有些過時與落后，需要應(yīng)對新一代合作的傾向不斷發(fā)展。

（一）科學(xué)界定各級政府及其各部門權(quán)責(zé)邊界問題

1.通過建立合理的環(huán)保治理應(yīng)急機(jī)制，理順集團(tuán)行動與各參與部門確切的職責(zé)，以清晰界定到底哪個部門負(fù)責(zé)哪塊工作。一方面，在當(dāng)前壓力體制下，政府行動邏輯來源于上級的壓力或者法律的約束。因此，明確職責(zé)，分工到各單位，便于職權(quán)的管理，減少權(quán)力部門相互間權(quán)力的邊界沖突。另一方面，細(xì)化職責(zé)到各小團(tuán)體，實際上也是將環(huán)境治理的大集團(tuán)分裂成足夠多的小集團(tuán)。只有集團(tuán)中個體數(shù)量越小，個體為實現(xiàn)集體利益的意愿就越強(qiáng)烈。因而，細(xì)分下的小團(tuán)體，面對不同的環(huán)保職責(zé)，也會表現(xiàn)出比在大集團(tuán)中更強(qiáng)的工作意愿。

2.精簡機(jī)構(gòu)，合并相似職能部門。傳統(tǒng)上，我國始終在完善面向機(jī)構(gòu)體制內(nèi)的政策環(huán)境，而缺乏構(gòu)建橫向科層結(jié)構(gòu)間的政策體系。權(quán)利的邊界來源于權(quán)責(zé)的分化，如果權(quán)責(zé)相對集中，邊界也就會減少，邊界模糊產(chǎn)生的沖突問題就會減少。通過對相似職能機(jī)構(gòu)的合并與精簡，從而將組織的外部性因素內(nèi)化。這也有利于將難以解決的府際關(guān)系問題內(nèi)化到政府現(xiàn)今的科層制框架內(nèi)，有助于解決好權(quán)責(zé)邊界問題。

事實上，分權(quán)與精簡機(jī)構(gòu)并不矛盾，權(quán)力分散在某種程度上也意味著權(quán)力集中［13］。解決上述悖論的正確選擇，就在于尋得和建立同時滿足集權(quán)與分權(quán)雙重需要的平衡點，進(jìn)而實現(xiàn)集權(quán)與分權(quán)目標(biāo)的統(tǒng)一［14］。

（二）賦予環(huán)保工作足夠的激勵

奧爾森認(rèn)為即使是國家，掌握著所有感情資源，還不得不依靠強(qiáng)制手段來資助其最基本和最重要的活動，那么任何大型集團(tuán)想要促使每個成員能資源追求集體利益顯然是十分困難的。地方政府合作中各項政策、決策和決議的制定和執(zhí)行都要靠地方干部的身體力行，干部是推進(jìn)政府各項決策的先行者和組織者［15］。因此，足夠的激勵措施對于調(diào)節(jié)政府中的官員的工作效率而言顯得尤為重要。

現(xiàn)如今，唯地方經(jīng)濟(jì)增長的考核體系難以產(chǎn)生府際合作的真正動力。要能將環(huán)境工作落到實處，落到干部的工作計劃中，必須要將環(huán)境治理納入干部工作績效考核中去。對地方干部實施績效考核中應(yīng)要逐漸淡化對GDP增長的追求，按照經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”的工作結(jié)構(gòu)確立績效考核目標(biāo)。

當(dāng)前必須要提高各層級環(huán)保部門足夠的管控與約束其他部門的權(quán)力。在一定的生態(tài)治理目標(biāo)下，各治理主體都有著生態(tài)治理的目標(biāo)，但動力、效率的大小卻取決于激勵因素的大小。政府部門除環(huán)保部門之外基本都將生態(tài)治理工作視為自己的副業(yè)，這主要源自于缺乏激勵措施。賦予環(huán)保部門足夠的權(quán)力在每個年度后通過考核的方式來激勵環(huán)保治理中的各參與方，將給予參與部門足夠的動力為集團(tuán)利益做出努力。

政府官員對環(huán)保的不重視還來自于環(huán)境治理業(yè)績的難以量化，并不能突顯官員的政績，對于尋求職務(wù)變動的官員而言缺乏足夠的激勵作用。因此，政府部門應(yīng)該盡快落實建立健全生態(tài)治理的績效考核機(jī)制，能夠?qū)⑸鷳B(tài)治理成果有效量化，計入政府官員的行政考評中去，從官員的角度給予其足夠動力講工作重心向環(huán)境治理傾斜。

另外，要引導(dǎo)輿論的力量激勵政府參與行動。當(dāng)前中國采用著一種反應(yīng)性社會治理模式，標(biāo)志為以抵制某種社會變化的出現(xiàn)或挽回某種社會變化帶來的損失［16］。這種治理模式的成果大小很大原因取決于社會輿論、公民參與反應(yīng)的程度。良好生態(tài)是公民生活在一定區(qū)域內(nèi)的必要環(huán)境，他們對生態(tài)的好壞評定最有發(fā)言權(quán)。引導(dǎo)公民的廣泛參與與反應(yīng)，也是一種對政府工作的促進(jìn)與激勵因素。尤其是在公民普遍的表現(xiàn)與強(qiáng)烈反應(yīng)下，政府的反應(yīng)性治理模式就更加能夠在促進(jìn)政府生態(tài)治理工作中發(fā)揮積極作用。

（三）加強(qiáng)中央頂層設(shè)計與協(xié)調(diào)

現(xiàn)今，隨著經(jīng)濟(jì)社會多元化發(fā)展，生態(tài)問題也呈現(xiàn)復(fù)雜化、多樣化的趨勢，傳統(tǒng)單一部門主導(dǎo)的生態(tài)治理模式已經(jīng)不再適用，各治理主體之間的關(guān)聯(lián)、影響乃至互為制約越來越大，各項治理行為前一發(fā)而動全身。傳統(tǒng)模式中的“摸石頭過河”，各部門“各自為政”的模式已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)前形勢的發(fā)展。各項環(huán)境維護(hù)、治理、執(zhí)法工作迫切需要在中央強(qiáng)化頂層設(shè)計與協(xié)調(diào)的前提下協(xié)調(diào)運行。

頂層設(shè)計是“高屋建領(lǐng)”的高端設(shè)計，它的核心是各種利益關(guān)系的調(diào)整。

1.要樹立整體性系統(tǒng)思維，堅持統(tǒng)籌協(xié)同的原則。政府職能改革本身就是一項系統(tǒng)工程，各方利益相互交織、相互制約，牽一發(fā)而動全身，為此必須以整體改革推動局部改革的落實。頂層設(shè)計的統(tǒng)籌協(xié)同性主要是指對各項改革規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，增強(qiáng)彼此互動，擬具改革合力。生態(tài)治理職能的設(shè)計必須要高瞻遠(yuǎn)矚，與政府日常工作緊密銜接，落實到政府工作的方方面面，切莫大搞“運動式整治”，使治理浮于表面。

2.區(qū)域合作下各地方政府是獨立的利益主體，分稅制改革后地方政府行為受利益驅(qū)動的趨勢更加明顯。在推動環(huán)境治理區(qū)域化和集團(tuán)化的模式下，必然會出現(xiàn)一方收益和一方受損的現(xiàn)象。所以，在推動府際合作的前提下，政策的頂層設(shè)計中要強(qiáng)調(diào)建立區(qū)域內(nèi)的利益共享和補償機(jī)制，通過利益分享來促進(jìn)各政府對區(qū)域內(nèi)集團(tuán)行動，克服地方政府“經(jīng)濟(jì)人”短視行為的出現(xiàn)。

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責(zé)任編輯：李 翔

D035.5

：A

：1008-6323（2016）01-0015-04

朱君健，江蘇師范大學(xué)行政管理碩士研究生。

2015-12-21

國家社科基金青年課題（12CGL097）。