我國(guó)輔警規(guī)范化管理略論

夏芝絢

(中國(guó)刑事警察學(xué)院 遼寧沈陽(yáng) 110035）

我國(guó)輔警規(guī)范化管理略論

夏芝絢

(中國(guó)刑事警察學(xué)院 遼寧沈陽(yáng) 110035）

我國(guó)輔警在輔助公安日常工作中發(fā)揮了重要的作用。但是我國(guó)輔警隊(duì)伍在發(fā)展的過(guò)程中,日益突顯出輔警角色和職責(zé)定位模糊,輔警規(guī)范化管理的法律制度體系不健全,輔警的招錄、培訓(xùn)和考核機(jī)制有待完善以及輔警的保障機(jī)制缺位等問(wèn)題。解決輔警隊(duì)伍目前存在的問(wèn)題需要從健全和完善輔警隊(duì)伍管理的法律制度體系,明確輔警身份、行為性質(zhì)及職責(zé)權(quán)限,建立完善的輔警招募、培訓(xùn)和考核機(jī)制以及建立統(tǒng)一的輔警保障機(jī)制和職業(yè)發(fā)展機(jī)制等方面入手。

輔警；規(guī)范化管理；措施

當(dāng)前，我國(guó)警務(wù)工作日益復(fù)雜、繁重，而警力卻面對(duì)嚴(yán)重不足的挑戰(zhàn)。輔警作為一支輔助人民警察從事警務(wù)工作的新興力量，在提高公安機(jī)關(guān)的工作效率，增強(qiáng)公安機(jī)關(guān)公共服務(wù)能力以及緩解警力不足的壓力等方面發(fā)揮著巨大的作用。但是，我國(guó)輔警隊(duì)伍建設(shè)起步較晚，在相關(guān)的法律制度體系、管理體制以及保障機(jī)制等方面尚存在著很大的不足，嚴(yán)重制約了我國(guó)輔警隊(duì)伍功能的發(fā)揮。在當(dāng)前公安改革大背景下，不斷完善并規(guī)范我國(guó)的輔警制度意義重大。

一、輔警規(guī)范化管理的現(xiàn)實(shí)意義

(一）輔警規(guī)范化管理，是順應(yīng)我國(guó)公安改革趨勢(shì)的必然要求。

2015年2月，中央審議通過(guò)的《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》及其相關(guān)改革方案中明確提出：全面深化公安改革我們面臨七個(gè)方面的主要任務(wù)，其中第七項(xiàng)內(nèi)容指出：“規(guī)范警務(wù)輔助人員管理”。2016年1月11日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組通過(guò)了《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理辦法的意見(jiàn)》，更是突顯了在公安改革的大背景下，中央對(duì)輔警規(guī)范化管理的重視以及開(kāi)展輔警規(guī)范化建設(shè)工作的必要性。在地方層面來(lái)看，各地都在積極開(kāi)展輔警的規(guī)范化建設(shè)工作。如安徽省淮南市公安局制定了《淮南市公安局輔警管理暫行辦法》，對(duì)輔警工作進(jìn)行規(guī)范化管理。為了更好的進(jìn)行輔警隊(duì)伍管理，優(yōu)化輔警組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，明確崗位輔警的職責(zé)權(quán)限，落實(shí)輔警行為的歸責(zé)以及強(qiáng)化輔警隊(duì)伍成員管理，安徽省淮南市公安局建立了淮南市公安局輔警管理支隊(duì)，在各分局、交警支隊(duì)成立輔警管理大隊(duì)(辦公室），明確了輔警的職能定

位。并對(duì)輔警實(shí)行考核、考試并軌的公開(kāi)招聘以及“三級(jí)教育培訓(xùn)”模式。江蘇蘇州市政府頒布了《蘇州市警務(wù)輔助人員管理辦法》，明確了輔警的角色定位、職責(zé)權(quán)限及保障等內(nèi)容。河北省大名縣公安局堅(jiān)持打造規(guī)范待遇、配套制度、輔警文化三大體系，制定出臺(tái)了《警務(wù)輔助人員管理辦法》，規(guī)范了輔警的職權(quán)、培訓(xùn)、考核、晉升、保障與管理等12項(xiàng)49條內(nèi)容。在公安改革的大背景下，各地根據(jù)自身實(shí)際都在進(jìn)行輔警的規(guī)范建設(shè)工作，這也突顯出在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)輔警進(jìn)行規(guī)范化管理的必要性和現(xiàn)實(shí)需要。

(二）輔警規(guī)范化管理，是緩解警力不足壓力的重要途徑。

從警民比例來(lái)看，我國(guó)的警民比例僅有萬(wàn)分之十，低于發(fā)達(dá)國(guó)家的三倍左右[1]。在當(dāng)前的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)治安狀況越來(lái)越復(fù)雜，人民群眾對(duì)公共安全的需求以及對(duì)公安機(jī)關(guān)的期待不斷提高，公安工作更加繁重，而警察數(shù)量不能無(wú)限制的增長(zhǎng)，僅憑公安機(jī)關(guān)現(xiàn)有的警力來(lái)應(yīng)對(duì)當(dāng)前的艱巨任務(wù)，不僅是難以完成的而且還會(huì)給民警帶來(lái)更大的工作和心理負(fù)擔(dān)，不利于公安工作效率的提高和民警的身心健康發(fā)展。輔警作為一支輔助警力的新生力量，在協(xié)助公安行政、人事工作及執(zhí)法勤務(wù)工作等方面發(fā)揮顯著作用。例如，公安文職輔警可以協(xié)助人民警察從事檔案管理、信息管理、后勤管理、文書(shū)助理、窗口服務(wù)、大廳業(yè)務(wù)辦理等工作。而公安民警每天從事上述事務(wù)性、重復(fù)性的數(shù)據(jù)搜集和歸檔、信息匯總、材料書(shū)寫(xiě)等工作，不但耗時(shí)費(fèi)力，也是對(duì)有限警力資源的一種浪費(fèi)。如果能夠充分發(fā)揮文職輔警的作用，則能大大降低公安民警的日常工作量，緩解民警的工作壓力，保障公安工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。除此之外，在公安機(jī)關(guān)的直接管理和人民警察的帶領(lǐng)下，輔警參與交通管理、治安巡邏、維護(hù)大型活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)秩序、突發(fā)事件的快速處理以及搶險(xiǎn)救災(zāi)等工作，為警務(wù)工作提供巨大的人力支持，很大程度上緩解了公安機(jī)關(guān)在社會(huì)管理和案件辦理中警力不足的壓力。

(三）輔警規(guī)范化管理，是提高工作效益和保障公安機(jī)關(guān)充分發(fā)揮公共服務(wù)職能的重要途徑。

雖然各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及對(duì)輔警的經(jīng)費(fèi)支出各有不同，但是從各地使用輔警的實(shí)踐中可以看出，招募一名輔警的成本遠(yuǎn)低于正式警察，正式警察消耗的成本大約是輔協(xié)警的5倍到10倍[2]。但是輔警的工作產(chǎn)出并不比正式的人民警察少，所以聘用輔警從事警務(wù)輔助工作，不僅降低了公安機(jī)關(guān)提供公共服務(wù)的行政成本，而且還提高了公安機(jī)關(guān)的公共服務(wù)品質(zhì)。輔警參與搶險(xiǎn)救災(zāi)、緊急事件處置、維護(hù)大型活動(dòng)秩序等行為，也大大提高了公安工作的效率，在減小事故經(jīng)濟(jì)損失以及塑造公安機(jī)關(guān)良好形象上發(fā)揮了一定的作用。除此之外，輔警輔助警務(wù)工作，能夠?yàn)檎降墓裁窬瘎?chuàng)造了更充足的時(shí)間投入到專(zhuān)業(yè)警務(wù)工作中，在警力有限的情況下，保障警務(wù)工作效能的充分發(fā)揮。而且在公安民警的指導(dǎo)下，輔警參與輔助街面巡邏勤務(wù)，可以有效地震懾和發(fā)現(xiàn)犯罪，極大地提高了群眾的“見(jiàn)警率”，提升公眾的安全感以及對(duì)公安工作的認(rèn)同感和滿(mǎn)意度。

(四）輔警規(guī)范化管理，為扎實(shí)推進(jìn)社區(qū)警務(wù)工作提供幫助。

開(kāi)展社區(qū)警務(wù)工作是做好公安工作的基石。但是扎實(shí)推進(jìn)社區(qū)警務(wù)工作離不開(kāi)充足的警力投入作為保障，讓更多的民警腳踏實(shí)地的融入社區(qū)、走進(jìn)群眾，只靠公安機(jī)關(guān)自己的努力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。輔警本身來(lái)源于群眾，具有更易于與人民群眾展開(kāi)交流的優(yōu)勢(shì)，聽(tīng)群眾之所想，解群眾之所急，將有價(jià)值的意見(jiàn)和信息反饋到公安工作中，為公安機(jī)關(guān)開(kāi)展社區(qū)警務(wù)工作提供管理方向和指導(dǎo)意見(jiàn)。輔警隊(duì)伍的規(guī)范化還能夠起到吸引、鼓勵(lì)群眾積極參與公安工作，壯大公安機(jī)關(guān)的社會(huì)力量，為開(kāi)展社區(qū)警務(wù)工作打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，優(yōu)化警民關(guān)系，減少人民群眾與公安機(jī)關(guān)的對(duì)立，爭(zhēng)取群眾更大的理解和支持。

(五）輔警規(guī)范化管理，是維護(hù)公民合法權(quán)益以及保障輔警自身權(quán)益的有效舉措。

輔警的規(guī)范化管理涉及約束和保障兩個(gè)方面的內(nèi)容：一方面，對(duì)輔警進(jìn)行紀(jì)律約束，促使輔警在規(guī)章制度的規(guī)范下，保持隊(duì)伍的嚴(yán)整性。輔警的行為如果缺乏法律制度的約束就會(huì)導(dǎo)致權(quán)

力濫用、侵犯公民權(quán)利等損害公安機(jī)關(guān)形象行為的發(fā)生。通過(guò)實(shí)施一系列的輔警規(guī)范化管理措施，明確輔警的紀(jì)律要求、約束輔警行為，不斷提高輔警隊(duì)伍的素質(zhì)及輔助工作能力，促進(jìn)輔警積極主動(dòng)的投入到保平安、解民憂(yōu)的輔助工作中，避免輔警輔助警務(wù)工作行為的負(fù)面效益，發(fā)揚(yáng)輔警的利民性。另一方面，輔警的規(guī)范化建設(shè)也為維護(hù)輔警的自身權(quán)益提供了切實(shí)的保障。輔警的規(guī)范化建設(shè)涉及輔警的工資、福利待遇、撫恤救濟(jì)等權(quán)利的保障以及輔警激勵(lì)機(jī)制的完善。健全的保障體系解決了輔警的后顧之憂(yōu)，完善的激勵(lì)機(jī)制滿(mǎn)足了輔警的職業(yè)追求，促進(jìn)輔警積極主動(dòng)地投入工作中，充分發(fā)揮輔警的積極作用。

二、輔警管理過(guò)程中存在的問(wèn)題

(一）對(duì)輔警內(nèi)涵和外延界定存在爭(zhēng)議，對(duì)輔警的角色和職責(zé)定位模糊。

目前，在學(xué)術(shù)界定上，我國(guó)不同學(xué)者對(duì)輔警含義的廣義和狹義界定各有其科學(xué)性，但目前我國(guó)尚未形成對(duì)輔警內(nèi)涵和外延的統(tǒng)一界定。而且在實(shí)踐使用中，由于各地的警務(wù)工作需求不同，導(dǎo)致各地輔警的稱(chēng)謂及身份又呈現(xiàn)出不同的表現(xiàn)形式，如治安聯(lián)防隊(duì)員、警察雇員、交通協(xié)管員、特勤、社保人員、協(xié)警、文職人員等形式[3]，這就導(dǎo)致很難做到對(duì)輔警稱(chēng)謂、標(biāo)識(shí)、管理、使用和保障的統(tǒng)一，同時(shí)這也是導(dǎo)致輔警內(nèi)涵和外延難以界定的原因之一。

此外，對(duì)輔警的行為性質(zhì)和職責(zé)范圍定位也不清。在對(duì)輔警輔助行為的法律界定上，目前我國(guó)對(duì)輔警行為是屬于公法的行政授權(quán)、行政委托，還是屬于一種私法行為或者行政助手行為并沒(méi)有明確的法律規(guī)定。行政授權(quán)的輔警行為表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)依法授權(quán)，被授權(quán)的輔警以自己的名義從事輔助警務(wù)活動(dòng)并承擔(dān)責(zé)任；行政委托的輔警行為表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)委托輔警開(kāi)展警務(wù)輔助工作，輔警以公安機(jī)關(guān)的名義行使公安機(jī)關(guān)的部分行政職責(zé)；私法的輔警行為表現(xiàn)為輔警完成公安機(jī)關(guān)交付的工作任務(wù)，是以其個(gè)人意志完成并交付工作成果，過(guò)程不受公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督和約束；行政助手理論的輔警行為表現(xiàn)為與公安機(jī)關(guān)簽訂公法合同并在公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理下，不以自己的名義開(kāi)展輔助警務(wù)活動(dòng)，且輔警行為的后果由公安機(jī)關(guān)承擔(dān)。目前來(lái)看，無(wú)論將輔警的行為如何定位，在全國(guó)范圍內(nèi)都未能找到權(quán)威的法律依據(jù)和科學(xué)的指導(dǎo)。其次，輔警作為在編警力的輔助力量，不具有人民警察的身份和執(zhí)法資格，且不能夠單獨(dú)執(zhí)法。目前，法律對(duì)于哪些權(quán)利輔警可以行使，哪些一定不能夠行使以及哪些權(quán)利輔警可以單獨(dú)行使并沒(méi)有明確的規(guī)定。但在實(shí)際的輔助工作中，有公安民警在場(chǎng)的情況下會(huì)對(duì)輔警進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，但是在沒(méi)有公安民警在場(chǎng)的情況下，輔警單獨(dú)開(kāi)展交通管理等輔助勤務(wù)是否具有合法性則沒(méi)有法律依據(jù)來(lái)判定，輔警的行為性質(zhì)和職責(zé)權(quán)限定位不清容易導(dǎo)致輔警違法行為以及人民警察不作為的發(fā)生。

(二）輔警規(guī)范化管理的法律制度體系尚不完善。

在輔警的法治化建設(shè)上，我國(guó)輔警的規(guī)范化管理缺乏宏觀與微觀層面相結(jié)合的完善的法制體系作為保障，且目前存在的輔警管理的法律規(guī)范的位階較低問(wèn)題。在宏觀層面上，法律雖對(duì)輔警的規(guī)定有所涉及，但規(guī)定較為籠統(tǒng)和寬泛，對(duì)于輔警的地位、性質(zhì)、職權(quán)范圍及具體的管理工作沒(méi)有明確的規(guī)定。例如《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》第二十二條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)中央公務(wù)員主管部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市公務(wù)員主管部門(mén)批準(zhǔn)，可以對(duì)專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位實(shí)行聘任制。但是，對(duì)公安執(zhí)法職位或者涉及國(guó)家秘密的職位，不實(shí)行聘任制”。從微觀層面來(lái)看，各地根據(jù)自身的警務(wù)需要或者借鑒其他地方已經(jīng)出臺(tái)的輔警管理辦法對(duì)輔警進(jìn)行規(guī)范，制定本地方的輔警規(guī)范文件，對(duì)輔警的日常管理和權(quán)利保障等方面進(jìn)行規(guī)范。如江蘇省蘇州市政府制定出臺(tái)了 《蘇州市警務(wù)輔助人員管理辦法》，河北省大名縣公安局制定并出臺(tái)了《警務(wù)輔助人員管理辦法》，安徽省淮南市公安局制定了《淮南市公安局輔警管理暫行辦法》等。

但目前我國(guó)有關(guān)輔警的法律規(guī)定并沒(méi)有上升到全國(guó)統(tǒng)一立法，各地在制定本地政府規(guī)章或管理辦法時(shí)借鑒其他地方已經(jīng)出臺(tái)的輔警管理辦法再結(jié)合本地的實(shí)際情況和用人需求，制定本地方的輔警管理的政府規(guī)章和管理辦法，但是其法律位階較低，且沒(méi)有可參照的全國(guó)統(tǒng)一、完善的輔警法律規(guī)范體系，不利于保障輔警法律規(guī)范的科學(xué)性，也不利于輔警管理法律法規(guī)相關(guān)細(xì)則的落實(shí)。

(三）輔警的招錄、培訓(xùn)和考核機(jī)制有待完善。

輔警在輔助警務(wù)工作過(guò)程中發(fā)揮的作用具有兩面性，由于輔警的日常衣著標(biāo)識(shí)與正式人民警察的區(qū)分度不大，人民群眾極易把輔警的輔助警務(wù)活動(dòng)當(dāng)作人民警察的執(zhí)法執(zhí)勤活動(dòng)，輔警的形象和素質(zhì)直接關(guān)乎公安機(jī)關(guān)的形象。輔警不顧形象、濫用權(quán)力的行為加劇的是人民群眾與公安機(jī)關(guān)矛盾的對(duì)立。反之，輔警全心全意服務(wù)于民，積極為民排憂(yōu)解難，則能幫助公安機(jī)關(guān)樹(shù)立良好形象，贏得群眾的贊譽(yù)和對(duì)公安工作的支持。而我國(guó)輔警隊(duì)伍目前存在人員素質(zhì)偏低、服務(wù)意識(shí)較差以及責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)等問(wèn)題，這些問(wèn)題的存在與不完善的輔警招錄、培訓(xùn)和考核機(jī)制有很大的關(guān)聯(lián)性。首先，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和對(duì)輔警的使用條件、要求各不相同，以及輔警招錄方式(目前我國(guó)存在的輔警招錄方式主要有：自籌經(jīng)費(fèi)制、合同制輔警、保安制輔警以及政府雇員制輔警[4]）本身存在的缺陷，全國(guó)范圍內(nèi)沒(méi)有明確的輔警招錄參照標(biāo)準(zhǔn)，且對(duì)輔警的招錄缺乏背景、學(xué)歷等方面資格的嚴(yán)格審查和筆試、面試等方面的能力把關(guān)，導(dǎo)致輔警隊(duì)伍的素質(zhì)參差不齊。其次，輔警的培訓(xùn)和考核機(jī)制不完善。各地對(duì)輔警培訓(xùn)的主體、對(duì)象、內(nèi)容、方法、周期以及對(duì)培訓(xùn)效果的考核檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)和培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)保障等內(nèi)容缺乏科學(xué)系統(tǒng)的規(guī)定，不利于輔警隊(duì)伍的健康發(fā)展。雖然部分地區(qū)對(duì)輔警的培訓(xùn)工作做了基礎(chǔ)性和具體性的規(guī)范，如安徽省淮南市實(shí)行“三級(jí)教育培訓(xùn)”模式和開(kāi)展崗前培訓(xùn)、定期輪訓(xùn)、日常訓(xùn)練、實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練等“四個(gè)培訓(xùn)”環(huán)節(jié)，崗前培訓(xùn)包括法律法規(guī)學(xué)習(xí)、職業(yè)教育、隊(duì)列練習(xí)和技能培訓(xùn)，但是對(duì)培訓(xùn)主體、經(jīng)費(fèi)保障以及培訓(xùn)效果評(píng)估等內(nèi)容還缺乏相關(guān)的細(xì)則規(guī)定。各地區(qū)根據(jù)自身情況分別制定的培訓(xùn)、考核計(jì)劃難免存在缺陷，不利于提高整個(gè)輔警隊(duì)伍培訓(xùn)的質(zhì)量和效率，而且極易導(dǎo)致資源的浪費(fèi)。

(四）輔警的保障、獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制有待完善。

輔警隊(duì)伍不斷壯大，輔警發(fā)揮的作用越來(lái)越突顯，但其職業(yè)認(rèn)同感和隊(duì)伍穩(wěn)定性并沒(méi)有同步提高，這主要源于輔警保障機(jī)制不健全、缺乏輔警職業(yè)發(fā)展規(guī)劃以及輔警的相關(guān)獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制的缺位。首先，隨著輔警規(guī)范化工作的推進(jìn)，各地輔警的保障機(jī)制也在逐步完善，但是由于各地的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不一以及輔警的管理方式各異，各地輔警保障能力的水平和力度也不盡相同，突出表現(xiàn)就是工資福利待遇偏低。例如江蘇省金壇輔警平均月工資除去保險(xiǎn)僅有1500元，工資水平遠(yuǎn)低于一般企業(yè)職工，養(yǎng)家糊口都成問(wèn)題。不僅如此，絕大部分輔警的工作任務(wù)比較繁重，超時(shí)加班現(xiàn)象更是家常便飯，但是對(duì)輔警的加班補(bǔ)貼并沒(méi)有有力的制度保障，這不利于提高輔警崗位的吸引力，輔警極易為了爭(zhēng)取更高的工資薪酬而隨意辭退現(xiàn)有的輔警工作。其次，輔警的職業(yè)保障機(jī)制缺失。輔警參與搶險(xiǎn)救災(zāi)、處理應(yīng)急事件，人身安全時(shí)常受到威脅，但是輔警的傷亡撫恤保障體制還不健全，相關(guān)保障尚未落實(shí)或者已有落實(shí)但保障力度有待提高，這些問(wèn)題導(dǎo)致輔警在面臨急難險(xiǎn)重任務(wù)時(shí)存在后顧之憂(yōu)，不利于提高輔警對(duì)職業(yè)的認(rèn)同感和責(zé)任感。再有，從人力資源管理的角度來(lái)看，在完善輔警保障機(jī)制的建設(shè)中，對(duì)輔警的職業(yè)成長(zhǎng)規(guī)劃沒(méi)有足夠的重視。輔警規(guī)范化管理過(guò)程中，輔警的成長(zhǎng)規(guī)劃內(nèi)容主要包括：輔警所從事的崗位是否與其本身相匹配、輔警人才的發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)、輔警考評(píng)激勵(lì)等內(nèi)容。輔警缺乏職業(yè)規(guī)劃導(dǎo)致輔警難以形成正確的職業(yè)認(rèn)識(shí)和自我定位。輔警所從事的工作與其自身的興趣、愛(ài)好和專(zhuān)長(zhǎng)是否匹配直接影響輔警工作的效率和質(zhì)量。雖然輔警隊(duì)伍所發(fā)揮的作用日益突顯，但對(duì)輔警隊(duì)伍的班子建設(shè)還不夠重視，不利于輔警人才的發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)和輔警隊(duì)伍整體素質(zhì)的提高。部分年輕輔警基于考取公務(wù)

員或者其他資格考試的目的而選擇輔警崗位，一旦通過(guò)考試后就辭掉現(xiàn)有的輔警工作，造成人才流失，不利于輔警隊(duì)伍的穩(wěn)定性。最后，輔警的考評(píng)激勵(lì)機(jī)制也有待建立和完善。一方面，輔警長(zhǎng)期從事簡(jiǎn)單、枯燥的輔助任務(wù)，且缺乏爭(zhēng)優(yōu)創(chuàng)先的激勵(lì)機(jī)制和工作晉升渠道，極易產(chǎn)生消極怠慢情緒。另一方面，缺乏相應(yīng)的輔警監(jiān)督懲處機(jī)制，對(duì)輔警的日常工作及行為缺乏約束，易導(dǎo)致輔警損害公安機(jī)關(guān)形象，甚至輔警違法行為的發(fā)生。

三、輔警規(guī)范化管理的措施

(一）健全輔警管理的法制體系，明確輔警的法律定位。

世界各國(guó)都極其重視輔警隊(duì)伍管理中的法制化建設(shè)。完善我國(guó)輔警的規(guī)范化管理，相關(guān)法律體系的完善是基礎(chǔ)和前提。首先，應(yīng)當(dāng)建立起中央立法和地方立法相結(jié)合的輔警規(guī)范化管理法制體系。在中央立法層面上，提高輔警法律制度的位階，在2016年中央深改小組頒布的《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理辦法的意見(jiàn)》的指導(dǎo)下，制定并出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的“輔警組織管理?xiàng)l例”，明確輔警的法律定位、職責(zé)范圍及權(quán)利保障，統(tǒng)一輔警名稱(chēng)、標(biāo)識(shí)、管理和使用，明確輔警的最低工資標(biāo)準(zhǔn)、輔警享有的權(quán)利、福利保障及撫恤制度等內(nèi)容。同時(shí)，在地方立法層面，各地可以根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，依據(jù)“輔警組織管理?xiàng)l例”制定本區(qū)域內(nèi)的“輔警管理辦法”及相關(guān)細(xì)則，對(duì)本地區(qū)的輔警隊(duì)伍進(jìn)行具體管理。明確輔警可以單獨(dú)行使的權(quán)力、禁止行使的權(quán)利以及做好輔警行為的歸責(zé)，確保將輔警的一切行為控制在法律的框架下，保證輔警行為的合法性。在完善輔警保障機(jī)制的前提下，也要嚴(yán)格輔警的紀(jì)律要求，嚴(yán)格輔警的著裝要求及行為規(guī)范，對(duì)輔警進(jìn)行服裝、標(biāo)識(shí)的統(tǒng)一，輔警要有明顯的身份標(biāo)識(shí)，便于人民群眾做好正式人民警察與輔警的區(qū)分，促進(jìn)輔警提高自我認(rèn)識(shí)和責(zé)任意識(shí)，主動(dòng)規(guī)范自身行為。

(二）建立起完善的輔警招錄、培訓(xùn)和考核機(jī)制。

首先，要嚴(yán)把入口關(guān)，對(duì)輔警的學(xué)歷、背景及道德品行等基本情況進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，確保進(jìn)入輔警隊(duì)伍人員的基本情況及素質(zhì)能力符合公安輔助工作的基本要求。其次，在對(duì)輔警的培訓(xùn)方面，培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)應(yīng)由當(dāng)?shù)卣袚?dān)，制定出全面、可行的輔警培訓(xùn)方案，改經(jīng)驗(yàn)管理為科學(xué)管理，并對(duì)培訓(xùn)成果進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估，將評(píng)估結(jié)果作為輔警的職業(yè)發(fā)展和職務(wù)變動(dòng)的參考和依據(jù)，保證輔警隊(duì)伍能進(jìn)能出、能上能下。為了節(jié)約培訓(xùn)成本，提高培訓(xùn)效率，可在全國(guó)及地方組建專(zhuān)門(mén)的輔警教育訓(xùn)練基地，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)輔警的培訓(xùn)。最后，為加強(qiáng)輔警工作的日常監(jiān)督和管理，要建立起系統(tǒng)、完善的輔警考評(píng)機(jī)制和體系。針對(duì)不同性質(zhì)和特點(diǎn)的輔警崗位，科學(xué)的制定考核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)輔警人員做出適當(dāng)?shù)脑u(píng)判，推行分類(lèi)考評(píng)機(jī)制。對(duì)于文職類(lèi)輔警和輔助執(zhí)法勤務(wù)類(lèi)輔警的考評(píng)要有所區(qū)別，辦公室文職輔警主要負(fù)責(zé)日常的文件信息梳理、數(shù)據(jù)的維護(hù)和管理，很少面向人民群眾開(kāi)展活動(dòng)，考評(píng)設(shè)計(jì)要注重對(duì)其工作的繁重程度、工作的效率以及工作效益的考評(píng)。對(duì)于窗口服務(wù)及負(fù)責(zé)辦證輔警的考評(píng)要注重對(duì)其服務(wù)態(tài)度、工作質(zhì)量及群眾滿(mǎn)意度的考評(píng)；對(duì)于輔助執(zhí)法勤務(wù)類(lèi)的輔警考評(píng)，要根據(jù)其日常輔助行為的合法性、服務(wù)態(tài)度以及群眾反映等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考察，并將輔警的所有考評(píng)成績(jī)建立起臺(tái)賬，便于對(duì)輔警隊(duì)伍和人員的使用和管理。對(duì)于表現(xiàn)優(yōu)秀的輔警要給予晉升或物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)等激勵(lì)，對(duì)于表現(xiàn)較差的輔警要給予批評(píng)指導(dǎo)，并對(duì)其進(jìn)行再教育和培訓(xùn)，直至辭退。

(三）完善輔警的保障和激勵(lì)機(jī)制，重視輔警的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃。

加強(qiáng)和完善輔警的各項(xiàng)權(quán)利保障，主要包括工資及補(bǔ)貼保障、輔警優(yōu)撫待遇、輔警休假等權(quán)利的保障。首先，應(yīng)解決輔警的經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題。輔警在維護(hù)公共秩序、保障社會(huì)安全等方面發(fā)揮了突出的作用，創(chuàng)造了巨大的公共效益，所以輔警的使用經(jīng)費(fèi)應(yīng)由地方政府進(jìn)行專(zhuān)門(mén)撥款，各級(jí)

公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)做好輔警所用經(jīng)費(fèi)的具體申報(bào)工作。其次，要完善和落實(shí)輔警的福利待遇和優(yōu)撫工作。在做到輔警基本工資有保障的前提下，為輔警解決后顧之憂(yōu)，完善輔警工作的福利待遇，為輔警購(gòu)買(mǎi)人身保險(xiǎn)或給予必要的人情關(guān)懷。例如組織輔警進(jìn)行健康檢查，開(kāi)展輔警業(yè)余活動(dòng)等增強(qiáng)輔警工作積極性和自豪感的暖心行動(dòng)。對(duì)輔警的撫恤水平要明確定級(jí)，為傷亡輔警提供科學(xué)合理的救濟(jì)渠道。最后，輔警的規(guī)范化管理應(yīng)對(duì)輔警的職業(yè)成長(zhǎng)規(guī)劃給予重視，從輔警崗位分配、輔警人才的發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)以及輔警的激勵(lì)機(jī)制等方面建立起完善的輔警職業(yè)發(fā)展規(guī)劃體系。一方面，根據(jù)輔警自身的興趣愛(ài)好、專(zhuān)長(zhǎng)、能力水平的不同，為輔警安排適當(dāng)?shù)膷徫?，做到才盡其用，才盡其用，提高輔警工作的積極性和主動(dòng)性，避免輔警因?yàn)殚L(zhǎng)期從事簡(jiǎn)單工作而產(chǎn)生的消極怠慢心理。另一方面，要助力輔警的職業(yè)成長(zhǎng)。輔警人才的職業(yè)發(fā)展方向可以分為管理發(fā)展方向和專(zhuān)業(yè)發(fā)展方向。在輔警的日常輔助工作中，一些輔警從事工作過(guò)程中突顯出管理才能，并能總結(jié)輔警隊(duì)伍管理經(jīng)驗(yàn)，可以發(fā)展其在輔警隊(duì)伍中擔(dān)任管理者，既能發(fā)揮其輔警隊(duì)伍管理的經(jīng)驗(yàn)、才能，又能對(duì)輔警隊(duì)伍起到一定的晉升激勵(lì)作用。部分輔警在長(zhǎng)期的輔助工作中業(yè)務(wù)能力表現(xiàn)出色，在專(zhuān)業(yè)工作中體現(xiàn)出特有的才能的，可以為其建立起專(zhuān)門(mén)的輔警人才庫(kù)，安排其負(fù)責(zé)其他輔警的管理和幫助輔警的訓(xùn)練工作。輔警職業(yè)規(guī)劃的目的就是為了保持輔警隊(duì)伍的良性發(fā)展和隊(duì)伍整體素質(zhì)、戰(zhàn)斗力的提升，善于發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)各方面的輔警人才，有利于輔警隊(duì)伍管理的科學(xué)化和規(guī)范化。

總之，在輔警的激勵(lì)機(jī)制建設(shè)中，要打破輔警晉升的“天花板”，對(duì)輔警隊(duì)伍進(jìn)行等級(jí)劃分，實(shí)行層級(jí)晉升，并建立與其等級(jí)相對(duì)應(yīng)的工資水平，為輔警提供更高的發(fā)展空間和職業(yè)追求，規(guī)劃輔警的職業(yè)生涯，增強(qiáng)其職業(yè)認(rèn)同感和責(zé)任心，促使其全心投入維護(hù)社會(huì)治安等警務(wù)輔助工作中。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)使用輔警的歷史較短，管理經(jīng)驗(yàn)相對(duì)缺乏，相關(guān)的制度保障也不夠健全，加強(qiáng)輔警的規(guī)范化管理有一個(gè)相對(duì)漫長(zhǎng)的道路要走。但是，我們應(yīng)當(dāng)立足于公安管理體制改革的時(shí)代大背景，立足于充分發(fā)揮輔警輔助警察、維護(hù)社會(huì)治安的重要作用，不斷對(duì)輔警制度進(jìn)行改革和完善，促進(jìn)輔警隊(duì)伍管理的規(guī)范化、法制化和職業(yè)化。

[1]何光英.警察素質(zhì)提高與警察人力資源開(kāi)發(fā)關(guān)系思考[J].教育與人才,2012,(12):78.

[2]張應(yīng)立.輔協(xié)警制度及其發(fā)展問(wèn)題初探[J].吉林公安高等專(zhuān)科學(xué)校學(xué)報(bào),2009,(2):63.

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[4]閔 劍.輔警隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)問(wèn)題探討[J].公安研究,2011,(5）:89.

A Brief Discussion on Standardization Managementof Auxiliary Police in China

XIA Zhi_xuan

The auxiliary police play an important role in the daily work of public security.But there are some problems in the process of standardization management,for example,the roles and duties of the auxiliary police are not clear,and the legal system is not sound,etc.In order to solve these problems,we need to improve and perfect the legal system,clarify the roles and duties,establish sound recruitment,training and evaluation mechanism and establish a unified securitymechanism and professional developmentmechanism.

Auxiliary Police;Standardized Management;M easures

D035.31

A

1674-5612（2016）02-0120-06

(責(zé)任編輯:吳良培)

中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)重大項(xiàng)目培育計(jì)劃項(xiàng)目《依法治國(guó)背景下我國(guó)輔助警力制度研究》(112113006）

2015_12_11

夏芝絢，(1990_），女，山東濟(jì)寧人，中國(guó)刑事警察學(xué)院2014級(jí)公安管理方向碩士生，研究方向：公安管理學(xué)。