新起點(diǎn)上共譜地方法治建設(shè)新篇章

張西道

(中共湖南懷化市委黨校 湖南 懷化 418008）

新起點(diǎn)上共譜地方法治建設(shè)新篇章

張西道

(中共湖南懷化市委黨校 湖南 懷化 418008）

十八大以來中國社會主義法治建設(shè)質(zhì)的飛躍為地方法治建設(shè)設(shè)定了新的起點(diǎn)，賦予了新的任務(wù)，提出了新的要求。地方法治建設(shè)應(yīng)該在新形勢下堅(jiān)守法治精神，彰顯地方良法善治；秉承法治理念，提升地方治理能力；落實(shí)法治GDP，引領(lǐng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)；整合法治力量，推動(dòng)法治一體化建設(shè)，以此為我國法治政府、法治社會、法治國家的實(shí)現(xiàn)發(fā)揮關(guān)鍵性和決定性作用。

地方法治 新起點(diǎn) 新任務(wù) 新要求

黨的十八大報(bào)告從治國戰(zhàn)略的高度提出“全面推進(jìn)依法治國”，確定把法治作為黨和政府治國理政的基本方略與基本方式。黨的十八屆三中全會把“法治中國”定位為中國新時(shí)期的法治建設(shè)目標(biāo)和任務(wù)，強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”的法治建設(shè)內(nèi)容。隨后，黨的十八屆四中全會《決定》立足我國社會主義法治建設(shè)實(shí)際，直面我國法治建設(shè)領(lǐng)域的突出問題，提出了全面推進(jìn)依法治國的“1556”建設(shè)方案，即一個(gè)總目標(biāo)、五個(gè)體系、五項(xiàng)原則和六項(xiàng)任務(wù)。這些體系、原則和任務(wù)，涵蓋了法治運(yùn)行的立法、執(zhí)法、司法、守法以及領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、保障等各個(gè)環(huán)節(jié)，構(gòu)成了一個(gè)完整的動(dòng)態(tài)立體的“法治體系”。2016年3月，在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下制定的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要（2016～2020年）》確定了“十三五”時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的指導(dǎo)思想和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，著重強(qiáng)調(diào)把堅(jiān)持依法治國確定為整個(gè)十三五發(fā)展時(shí)期必須遵循的基本原則，同時(shí)《綱要》也為十三五時(shí)期法治建設(shè)設(shè)定了明確的目標(biāo)任務(wù)。至此，依法治國在黨和國家事業(yè)發(fā)展全局中的地位和作用得到進(jìn)一步提升、拓展和加強(qiáng)，我國社會主義法治建設(shè)開啟了新征程、邁向了新階段。而十八大之后中國社會主義法治建設(shè)質(zhì)的飛躍也為地方法治建設(shè)設(shè)定了新的起點(diǎn)，賦予了新的任務(wù)，提出了新的要求，并寄予了新的期待。

一、地方法治建設(shè)的新起點(diǎn)

1.地方治理體系與治理能力的新起點(diǎn)。黨的十八屆三中全會把“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)之一。這個(gè)總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必須且最終要在地方治理的區(qū)域背景中呈現(xiàn)出來，沒有地方治理現(xiàn)代化，國家治理現(xiàn)代化只會是空中樓閣。推進(jìn)地方治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要使地方治理“適應(yīng)時(shí)代的要求，既改革不適應(yīng)地方實(shí)踐發(fā)展要求的體制機(jī)制、政策法規(guī)，又不斷構(gòu)建新的適合地方實(shí)情的體制機(jī)制、政策法規(guī)，使各方面制度更加科學(xué)、更加完善，實(shí)現(xiàn)地方各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化。要更加注重地方治理能力建設(shè)，增強(qiáng)按制度辦事、依法辦事意識，善于運(yùn)用制度和法律治理本區(qū)域，把各方面制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為管理地方的效能，提高地方黨委與政府依法執(zhí)政、依法行政水平”。[1]由此，法治在實(shí)現(xiàn)地方治理體系和治理能力現(xiàn)代化中起著基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性的作用，因而現(xiàn)代化的治理體系就是法治體系，現(xiàn)代化的治理能力就是法治，就是多元主體依法治理的能力。黨的十八屆四中全會為實(shí)現(xiàn)這一偉大目標(biāo)構(gòu)建了一個(gè)完整的“法治體系”來確保地方治理體系和治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

2.地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新起點(diǎn)。以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，大力發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)自始至終是地方政府的首要任務(wù)，這也是為實(shí)現(xiàn)“全面建成小康社會”

這一戰(zhàn)略目標(biāo)所決定的。為了給“全面建成小康社會”提供強(qiáng)大的動(dòng)力，黨的十八屆三中全會確定了“全面深化改革”的戰(zhàn)略舉措。這一舉措的實(shí)現(xiàn)必然要求各項(xiàng)改革必須“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用”這個(gè)主線來展開和推進(jìn)。讓“市場起決定作用”實(shí)際上就是堅(jiān)持走市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展道路，而市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展必須構(gòu)建一個(gè)透明的、可預(yù)期的市場經(jīng)濟(jì)法治規(guī)則體系。于是十八屆四中全會應(yīng)勢提出了“全面推進(jìn)依法治國”的治國方略，以中國特色的法治體系確?！叭嫔罨母铩钡捻樌七M(jìn)，并為推動(dòng)市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的法治保障。在法治下推進(jìn)改革實(shí)際上開啟了我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新路徑、新起點(diǎn)，即用法治去引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)改革的方向，用法治去規(guī)制經(jīng)濟(jì)改革的運(yùn)行，用法治去保障經(jīng)濟(jì)改革的實(shí)現(xiàn)。因而法治為經(jīng)濟(jì)發(fā)展樹立了新的起點(diǎn)，地方政府也必須要以法治的精神與方式來引領(lǐng)和保障地方改革并促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)健康、快速、穩(wěn)定、可持續(xù)的發(fā)展。

3.地方政府依法行政的新起點(diǎn)。堅(jiān)持依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，首先要實(shí)現(xiàn)的就是法治政府。而法治政府的建立最基礎(chǔ)、最關(guān)鍵的就是要全面推進(jìn)依法行政。早在1993年的國務(wù)院《政府工作報(bào)告》中就已提出“各級政府都要依法行政，嚴(yán)格依法辦事”，隨后在1999年，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》，2010年又印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》。雖歷經(jīng)多年的實(shí)踐探索，但是地方政府部門不依法行政的情況依然普遍。究其原因主要是地方政府對自我職能缺乏明確的定位，對權(quán)力行使的正當(dāng)性和目的性缺乏清醒的認(rèn)識，從而導(dǎo)致權(quán)力的濫用和監(jiān)督的缺失。而黨的十八屆四中全會《決定》對推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府進(jìn)行了全面部署，明確了“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”的法治政府建設(shè)的基本標(biāo)準(zhǔn)，既為地方法治政府建設(shè)樹立了新的起點(diǎn)，也為依法行政工作指明了具體方向和目標(biāo)。地方政府必須具體圍繞這六條基本標(biāo)準(zhǔn)來考慮、謀劃和推進(jìn)本區(qū)域的法治政府建設(shè)。

4.地方法治社會建設(shè)的新起點(diǎn)。長期以來，我國大部分地方政府側(cè)重于社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但其法治化建設(shè)卻相對滯后，影響了社會的法治化進(jìn)程：在經(jīng)濟(jì)發(fā)展高歌猛進(jìn)的同時(shí)，整個(gè)社會群眾淡漠旁觀，法治沒有被普遍信仰；各種社會犯罪現(xiàn)象頻繁發(fā)生無法受到法律與道德的有效規(guī)制；民間社會矛盾糾紛層出不窮無法得到有效化解；公民權(quán)益屢遭侵犯無法獲得有效救濟(jì)；特別是本應(yīng)在現(xiàn)代社會治理發(fā)揮關(guān)鍵作用的社會組織框架尚未形成，公民依法自我約束、自我管理的協(xié)調(diào)功能無從發(fā)揮。黨的十八屆三中全會明確提出要“堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”，彰顯了法治社會建設(shè)在全面推進(jìn)依法治國中的重要地位和作用。黨的十八屆四中全會《決定》強(qiáng)調(diào)要“增強(qiáng)全民法治觀念，推進(jìn)法治社會建設(shè)”，并從完善法治社會的治理體系、建設(shè)法治社會的公共法律服務(wù)體系和構(gòu)建法治社會的糾紛防治體系等幾個(gè)方面推出了多項(xiàng)措施。這對于渴望法治、期待公平正義的廣大群眾來說，讓他們看到了法治的實(shí)踐，體會到法治的力量并認(rèn)同法律的威嚴(yán)。因而地方政府必須順勢而為，在新起點(diǎn)上更好地打造一個(gè)尊法、信法、守法、用法的法治環(huán)境，為全面推進(jìn)地方法治建設(shè)構(gòu)建廣泛的堅(jiān)實(shí)的社會基礎(chǔ)，以此實(shí)現(xiàn)公民對法治的普遍信仰、憲法和法律得到有效實(shí)施和普遍遵從、社會組織依法規(guī)范運(yùn)行、公平正義得到切實(shí)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)以及權(quán)利救濟(jì)及時(shí)充分的良性社會狀態(tài)。

二、地方法治建設(shè)的新任務(wù)

1.實(shí)現(xiàn)形式法治到形式法治與實(shí)質(zhì)法治相統(tǒng)一的轉(zhuǎn)變。1978年，以鄧小平為核心的黨中央提出了法制建設(shè)的十六字方針即“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。在當(dāng)時(shí)的背景之下，十六字方針首先強(qiáng)調(diào)了法律制度從無到有，執(zhí)法從寬到嚴(yán)，制度設(shè)計(jì)更多體現(xiàn)了法律對公民的管控與約束，這種認(rèn)為法律只是專管百姓的工具，形成了法治的表層現(xiàn)象，其真正內(nèi)涵沒有被深刻理解并內(nèi)化為堅(jiān)實(shí)的信念和外化為行。[2]其次，法制建設(shè)沒有實(shí)現(xiàn)把公共行政納入理性的范疇，公共權(quán)力沒有受到有效地約束與限制，從而造成公共權(quán)力的肆意妄為，如公權(quán)私用、公權(quán)濫用、權(quán)力監(jiān)管失控等等，這與現(xiàn)代法治的核心要素“治官、治權(quán)”的精神背道而馳。第三，法治建設(shè)主導(dǎo)者在立法上缺乏足夠的理性，未能構(gòu)建起以人為本、體現(xiàn)實(shí)質(zhì)公正的現(xiàn)代法律制度。雖然有法可依，但是大家普遍遵守的法律并不一定是制定的良好的法律，這樣的法律進(jìn)入實(shí)踐層面，執(zhí)法者往往借助于手中的執(zhí)法權(quán)力及對司法權(quán)的影響，為其職能和效用的實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大或片面趨利式、或簡單機(jī)械式地

“嚴(yán)格”執(zhí)法，得到的結(jié)果當(dāng)然只是一種有失公允的“形式”法治。因此，地方法治建設(shè)必須在“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”精神的指引下實(shí)現(xiàn)形式法治到形式法治與實(shí)質(zhì)法治相統(tǒng)一的要求。

2.實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)社會管理到現(xiàn)代社會治理的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的社會管理模式反映了管理者對被管理者約束和壓制，是一種單一而封閉式的垂直關(guān)系結(jié)構(gòu)。通常這種結(jié)構(gòu)往往成為官民對立甚至沖突的結(jié)構(gòu)性根源。首先，管理主體單一化，僅限于政府權(quán)力機(jī)構(gòu)或公共機(jī)構(gòu)控制和主宰整個(gè)社會的運(yùn)轉(zhuǎn)。政府在公共管理活動(dòng)中習(xí)慣于對一切事物進(jìn)行事無巨細(xì)的管制，呈現(xiàn)一種全能型政府狀態(tài)，形成政社不分、政企不分及政事不分。在此模式之下，政府行為是一種權(quán)力的象征，政府工作人員往往以人民代表自居，高高在上，官民關(guān)系割裂，干群關(guān)系惡化，矛盾沖突頻現(xiàn)。其次，管理者在立法過程中為了實(shí)現(xiàn)對公民的規(guī)制與約束，側(cè)重于為公民設(shè)定嚴(yán)格的義務(wù)并過多地為自己設(shè)定權(quán)力，呈現(xiàn)出管理者與被管理者之間權(quán)利義務(wù)配置的嚴(yán)重失衡并使公民始終處于一種被動(dòng)服從、被強(qiáng)制的狀態(tài)。即公民的權(quán)利得不到法律的維護(hù)，政府的權(quán)力不受法律的規(guī)制，權(quán)力如同脫韁的野馬肆意地以各種方式不斷地侵犯著公民的權(quán)益。但隨著民眾權(quán)利意識的覺醒，越發(fā)激起公民對權(quán)利的渴望與享有，甚至不惜采用過激的手段表達(dá)訴求，從而導(dǎo)致很多社會沖突以至于釀成群體性事件。再次，此種管理模式之下，政府習(xí)慣于采取“決定——命令——服從”的簡單邏輯方式管理社會，運(yùn)用行政規(guī)制、強(qiáng)制、管制等方式，運(yùn)用剛性手段達(dá)到管理的目標(biāo)。這樣易于激化社會矛盾，引起官民對立。實(shí)踐中，城管暴力執(zhí)法，暴力征地或強(qiáng)拆即為佐證。事實(shí)證明，傳統(tǒng)的管理模式已經(jīng)不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求，現(xiàn)代社會的治理模式需得到進(jìn)一步確立與踐行。

3.實(shí)現(xiàn)唯經(jīng)濟(jì)GDP到兼顧法治GDP的轉(zhuǎn)變。1978年以來，經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為黨的工作中心。為了激勵(lì)廣大黨員干部發(fā)展經(jīng)濟(jì)，政府部門的政績考核主要以地方GDP的增長、財(cái)政收入等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)過三十多年的改革實(shí)踐，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大的成就，現(xiàn)已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，唯GDP論下的經(jīng)濟(jì)增長速度偏高、經(jīng)濟(jì)偏熱、經(jīng)濟(jì)增長不可持續(xù)等因素的負(fù)面影響，給我國整個(gè)社會的健康發(fā)展帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。首先，不依法執(zhí)政、不依法行政現(xiàn)象增多。地方各級黨委政府一門心思發(fā)展經(jīng)濟(jì)，普遍患有“發(fā)展沖動(dòng)癥”。為了完成經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)工作目標(biāo)，往往通過短平快的方式，規(guī)避法律，逃避法律，甚至帶頭違反法律。比如重大項(xiàng)目決策缺少集體討論，簡化公示環(huán)節(jié)，忽略意見征求；土地征用時(shí)造假騙取上級審批；城市規(guī)劃被資本利益綁架等等。其次，唯GDP論政績觀指揮下的盲目性及非理性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式削弱了對民生和環(huán)境保護(hù)等方面的關(guān)注，造成諸多社會問題。比如貧富差距增大，城鄉(xiāng)隔閡加深；教育醫(yī)療產(chǎn)業(yè)化使民眾不堪重負(fù)，尤其農(nóng)民工等弱勢群體生存困難；生態(tài)資源破壞嚴(yán)重，環(huán)境污染日益加重等等。第三，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會形態(tài)的漸進(jìn)轉(zhuǎn)型，利益主體的多元化沖突日益激烈，官民之間的矛盾沖突也隨之急劇增多。在法治方式與手段解決矛盾缺失的情況下，民眾的利益訴求表達(dá)呈現(xiàn)極端化、暴力化的傾向，特別是在涉及征地拆遷、城市規(guī)劃、重大項(xiàng)目建設(shè)以及環(huán)境保護(hù)等問題時(shí)屢屢發(fā)生的重特大群體性事件。此外，民眾通過網(wǎng)絡(luò)論壇、博客、微博、微信、短信等現(xiàn)代新興媒體參與地方政治，表達(dá)不滿的無形抗?fàn)幰矊φ畼?gòu)成了巨大的維穩(wěn)壓力。總之，唯經(jīng)濟(jì)GDP方式衍生出的諸多不穩(wěn)定、不和諧因素，對地方經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展也產(chǎn)生了一定的掣肘和破壞作用，因而我們必須落實(shí)法治對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)制作用，以引領(lǐng)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新常態(tài)。

4.實(shí)現(xiàn)法治建設(shè)從一元主導(dǎo)到全民聚力的轉(zhuǎn)變。法治是以民主自由為基礎(chǔ)，需要民主的力量。我國法治政府建設(shè)基于歷史與現(xiàn)實(shí)的需要采取政府推進(jìn)型發(fā)展模式，這種法治模式起主導(dǎo)作用的是行政權(quán)力，通常行政機(jī)關(guān)借助手中的“立法權(quán)”，紛紛行使行政權(quán)力擴(kuò)張法律化，也借助于手中執(zhí)法權(quán)力及對司法權(quán)的影響，來擴(kuò)大其職能和實(shí)現(xiàn)其效用。[3]政府行政權(quán)力的強(qiáng)力主導(dǎo)使得立法、司法處于延滯狀態(tài)，二者權(quán)力的弱化與滯后即三權(quán)的不協(xié)調(diào)不統(tǒng)一就難以形成堅(jiān)強(qiáng)的法治合力。而對于普通民眾來說，在這種法治模式下他們似乎處在旁觀者的地位因而表現(xiàn)出“消極”“被動(dòng)”和“冷漠”的狀態(tài)。這種“被動(dòng)服從”的社會心理主觀上使廣大民眾無法建立起對法律的信仰和普遍認(rèn)同，也無法形成遵紀(jì)守法的法治自覺。同時(shí)由于有效平臺和渠道的缺乏客觀上也讓廣大民眾難以主動(dòng)介入地方的法治實(shí)踐。因此，必須基

于黨和國家頂層設(shè)計(jì)的整體推進(jìn)，通過發(fā)掘和整合地方多元法治發(fā)展動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)“全方位一體化”的地方法治建設(shè)路徑。

三、地方法治建設(shè)的新要求

1.堅(jiān)守法治精神，彰顯地方良法善治?，F(xiàn)代法治建設(shè)要求更高的法律內(nèi)涵與品質(zhì)，需要彰顯“良法善治”的新理念。黨的十八大提出了“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”法治建設(shè)的新十六字方針；黨的十八屆四中全會《決定》把法治政府重新定位為“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”。新的方針與職能定位充分展示了“實(shí)質(zhì)法治”的內(nèi)涵與品質(zhì)：法律之上、良法之治、人權(quán)保障、司法公正、職權(quán)法定、權(quán)力制約等等，暗示了形式法治與實(shí)質(zhì)法治的銜接與有機(jī)結(jié)合，同時(shí)為中國的法治發(fā)展指明了方向，即形式法治與實(shí)質(zhì)法治相結(jié)合的現(xiàn)代法治發(fā)展模式。地方作為國家法治實(shí)現(xiàn)的基本實(shí)踐單位，必須轉(zhuǎn)入形式法治與實(shí)質(zhì)法治相結(jié)合的道路，堅(jiān)守現(xiàn)代法治的精神與品質(zhì)。首先，地方政府在立法、決策及執(zhí)法中必須堅(jiān)守和落實(shí)形式合法的底線標(biāo)準(zhǔn)，做到主體合法、程序合法、權(quán)限合法、目的合法、手段合法；其次，地方政府要以權(quán)利保障、公平公正作為其行為合法性的基本準(zhǔn)則，以“維護(hù)和拓展公民權(quán)益”為出發(fā)點(diǎn)，對重大行政決策涉及公民基本權(quán)利等重要領(lǐng)域，通過民主參與、合作治理的方式實(shí)現(xiàn)良法善治；第三，將權(quán)力制約作為地方法治建設(shè)的關(guān)鍵切入點(diǎn)，構(gòu)建科學(xué)合理的地方政府權(quán)力配置體系，建立和完善權(quán)力清單制度，提高權(quán)力運(yùn)行的公開透明度，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督合力，加強(qiáng)公共政策執(zhí)行的效能監(jiān)測等等。

2.秉承法治理念，提升地方治理能力。黨的十八屆三中全會全面深化改革的總目標(biāo)之一，就是要推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。黨的十八屆五中全會提出，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，推進(jìn)社會治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局。這是我們黨面對新的情勢、順應(yīng)時(shí)代潮流、代表人民意志而作出的重大戰(zhàn)略部署。從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了“政社共治、官民協(xié)同”治理模式的建構(gòu)。治理意味著主體的多元性，包括個(gè)人、組織、公私機(jī)構(gòu)，通過權(quán)力依賴和互動(dòng)的伙伴關(guān)系，共同構(gòu)成復(fù)雜的社會治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，共同負(fù)責(zé)維持秩序、參與政治、經(jīng)濟(jì)與社會事務(wù)的管理與調(diào)節(jié)。同時(shí)，治理的方式除了正式的剛性管理手段之外，還要善于運(yùn)用民主協(xié)商、談判的方式，借助更多的柔性手段化解沖突與矛盾，維持社會秩序，最終實(shí)現(xiàn)社會資源與利益的公平配置與分享。因而地方政府必須改變傳統(tǒng)的管理模式，秉承治理理念，以法治的思維和方式提高地方治理能力，推進(jìn)地方治理的現(xiàn)代化。首先，全面貫徹落實(shí)依法治國基本方略。黨的十八屆四中全會《決定》指出：依法治國是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。全面推進(jìn)依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層。因此，地方政府必須從全局性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性高度出發(fā)來推進(jìn)地方治理法治化。其次，加快地方政府職能轉(zhuǎn)變，通過簡政放權(quán)轉(zhuǎn)變政府職能，改造全能型政府為提供公共服務(wù)的服務(wù)型政府，把良好發(fā)展環(huán)境的創(chuàng)造、優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的提供、社會公平正義的維護(hù)作為地方政府工作重心。同時(shí)，改進(jìn)政府管理方式和服務(wù)手段，把“參與——協(xié)商——共識”作為社會治理的基本方式，堅(jiān)持剛?cè)嵯酀?jì)的行政手段處理公共行政事務(wù)。第三，深化地方行政審批制度改革，大力減少和下放行政審批事項(xiàng)，建立科學(xué)完善的權(quán)力清單制度，切實(shí)減少對微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，激發(fā)市場主體的創(chuàng)造活力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。第四，培育地方多元的社會治理主體，規(guī)范和引導(dǎo)各類地方性社會組織健康發(fā)展，激發(fā)各行為體參與社會治理的積極性與主動(dòng)性，與地方政府共同承擔(dān)管理公共事務(wù)的責(zé)任。

3.落實(shí)法治GDP，引領(lǐng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)。以經(jīng)濟(jì)GDP為主或者唯經(jīng)濟(jì)GDP論的政績觀已經(jīng)無法跟上時(shí)代步伐，如果再以犧牲、破壞法治的方式取得經(jīng)濟(jì)發(fā)展,將是一種社會倒退。黨的十八屆四中全會提出要把法治成效納入政績考核指標(biāo)體系，正是對此前唯經(jīng)濟(jì)GDP觀的自我糾正。2016年3月公布的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》中提出“深入貫徹落實(shí)發(fā)展新理念、引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)”“在保持經(jīng)濟(jì)中高速增長的同時(shí)，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善、人民生活水平和質(zhì)量普遍提高”的發(fā)展目標(biāo)。這就明確要求地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，首先要樹立法治GDP意識、確立以法治為重要指標(biāo)體系的政績考核評價(jià)體系，把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績的重要內(nèi)容并納入政績考核指標(biāo)體系之中。其次，提高地方黨員干部法治思維和依法辦事能力，把是否遵守法律、依法辦

事作為衡量干部的重要指標(biāo)。同時(shí)，改革現(xiàn)行的領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度，把法治觀念強(qiáng)、法律素養(yǎng)好的優(yōu)秀干部安排到重要的黨政部門和崗位。第三，地方各級政府及其工作人員要“通過公平公正的政策，科學(xué)民主的決策，通過合理合法的行政措施、行政行為、執(zhí)法行為，從源頭上減少各種社會矛盾的發(fā)生”。[4]最后，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，把生態(tài)環(huán)境、民生福祉等作為重要的考量指標(biāo)，要?jiǎng)?chuàng)新區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新思路和新方式，通過更多更科學(xué)的微觀調(diào)控手段激發(fā)企業(yè)和社會活力，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持久動(dòng)力，增加公共產(chǎn)品的有效供給，更好地改善民生。

4.整合法治力量，推動(dòng)法治一體化建設(shè)。地方法治建設(shè)必須堅(jiān)持一體化建設(shè)，各種構(gòu)成因素及其環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一、進(jìn)度一致。首先，積極推進(jìn)法治社會建設(shè)，充分發(fā)揮和調(diào)動(dòng)廣大民眾的法治建設(shè)力量。一是以黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的新成效取信于民。在一個(gè)有腐必反、違法必究的環(huán)境中讓民眾實(shí)實(shí)在在感受到法治的威嚴(yán)與力量，讓他們充分相信法律、自覺運(yùn)用法律，由法治建設(shè)的旁觀者自覺地成為法治建設(shè)的實(shí)踐者。二是積極推進(jìn)民眾參與，讓民眾成為法治建設(shè)的真正主體。十八屆四中全會《決定》中關(guān)于法治建設(shè)的五大原則之一就是堅(jiān)持人民主體地位。因此，必須堅(jiān)持法治建設(shè)依靠人民，保證廣大民眾在立法、決策、執(zhí)法與司法中依法享有知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。同時(shí)，積極培育社會組織，發(fā)揮社團(tuán)組織的集體參與力量。讓各種形式的市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會規(guī)范在法治建設(shè)過程中發(fā)揮積極作用。也即在實(shí)現(xiàn)各類社會主體自我約束、自我管理的同時(shí)，通過組織的合力為整個(gè)法治建設(shè)提供新的動(dòng)力。其次，強(qiáng)化人大和司法的外部監(jiān)督力量。法治政府建設(shè)的核心是規(guī)范行政權(quán)力，因而構(gòu)建有效的行政權(quán)力監(jiān)督體系是其本質(zhì)要求。地方人大及其常委會應(yīng)該主導(dǎo)法治進(jìn)程的制度建設(shè)，確保制度的民主性正當(dāng)性。如地方人大及其常委會應(yīng)積極主動(dòng)對政府及其職能部門的法律法規(guī)實(shí)施狀況及規(guī)范性文件進(jìn)行監(jiān)督檢查，并及時(shí)啟動(dòng)詢問、特定問題調(diào)查、質(zhì)詢、罷免和撤職等剛性監(jiān)督手段，積極處理違法違規(guī)行為并向社會公布。在強(qiáng)化人大監(jiān)督主導(dǎo)地位的同時(shí)，明確并細(xì)化其他監(jiān)督主體的具體職責(zé)、目標(biāo)、手段及其責(zé)任追究方式，形成各監(jiān)督主體分工負(fù)責(zé)、各方聯(lián)動(dòng)、彼此制約的格局。如地方應(yīng)按照黨的十八屆三中、四中全會的部署要求，積極穩(wěn)妥推進(jìn)司法體制改革，消除司法的行政依賴性，確保司法權(quán)的獨(dú)立性與權(quán)威性，為法治建設(shè)保駕護(hù)航。

[1]習(xí)近平.切實(shí)把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來[N].人民日報(bào)海外版，2014-01-01.

[2]謝暉.法律工具主義評析[J].中國法學(xué)，1994（01）．

[3]李寶奇.行政法治化的新視角[J].法商研究，2002（03）．

[4]馬懷德.行政法治的新挑戰(zhàn)與新任務(wù)[A].公法的基礎(chǔ)理論和范式學(xué)術(shù)研討會論文集[C].2013.

編輯：李洪濤

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10.3969/j.issn.1003-4641.2016.06.17