基層治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐和展望
——以攀枝花市東區(qū)大渡口街道社區(qū)為例

文/楊麗梅 靳永雷

（四川行政學(xué)院，四川成都 610073）

基層治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐和展望
——以攀枝花市東區(qū)大渡口街道社區(qū)為例

文/楊麗梅1靳永雷2

（四川行政學(xué)院，四川成都 610073）

黨的十八屆三中全會(huì)指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”社會(huì)發(fā)展的根基在基層，社會(huì)和諧穩(wěn)定的基石在基層。唯有治理體系和治理能力的現(xiàn)代化扎根基層，才能具有鮮活的生命力?；鶎又卫韯?chuàng)新方式需要從制度、群眾需求、法律等幾個(gè)方面入手，才能實(shí)現(xiàn)基層治理的善治。

基層治理 大渡口社區(qū) 創(chuàng)新方式

社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化越來越呼吁傳統(tǒng)的社會(huì)管理體制和方法的改變。如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)有序變動(dòng)、增強(qiáng)社會(huì)活力以及維護(hù)社會(huì)安定是社會(huì)管理體制變革的內(nèi)在要求，更是基層治理的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)。攀枝花市東區(qū)大渡口街道社區(qū)基層治理創(chuàng)新方式給我們提供了有益的借鑒。

一、大渡口街道社區(qū)基層治理創(chuàng)新方式的實(shí)踐

當(dāng)前，居民群眾對(duì)社區(qū)工作的要求日益提高，探索基層治理的關(guān)鍵是要?jiǎng)?chuàng)新基層治理方式?；顒?dòng)方式的創(chuàng)新是推動(dòng)基層工作的動(dòng)力所在，是適應(yīng)時(shí)代變革和夯實(shí)基層治理基石的必然選擇。大渡口街道社區(qū)結(jié)合本地實(shí)際情況，不斷探索基層治理實(shí)踐方式，形成了自己本地特色的治理模式，具有較強(qiáng)的借鑒意義。

（一）基層黨組織設(shè)置創(chuàng)新

要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制是十八大對(duì)完善基層民主制度提出的重要決定?；鶎狱h組織在社會(huì)基層組織中發(fā)揮著重要的戰(zhàn)斗堡壘作用。大渡口街道社區(qū)為破解社區(qū)基層組織建設(shè)的難題，通過在街道建立基層組織平臺(tái)，彰顯基層組織作用。根據(jù)本社區(qū)有1571名社區(qū)黨員的具體情況，實(shí)施“制度化、引導(dǎo)式、跟蹤式、服務(wù)式”分類管理，發(fā)揮基層黨組織先鋒模范作用。并在劃分的35個(gè)網(wǎng)格中全部建立了黨支部（黨小組），落實(shí)“一格三制”，突出基層組織作用。重視“兩新組織”建黨和群團(tuán)組織作用的發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)了轄區(qū)內(nèi)非公企業(yè)黨建工作全覆蓋，工青婦等群眾組織真正成為黨聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶。

（二）基層治理管理方式創(chuàng)新

基層治理要實(shí)現(xiàn)有序化、規(guī)范化和科學(xué)化，歸根到底還是要改善現(xiàn)有管理方式?；鶎庸芾矸绞降臏笮杂兄鴺O大障礙。大渡口街道社區(qū)在解決當(dāng)?shù)匾蚬芾矸绞铰浜笾率够鶎又卫砝щy方面探索出了精細(xì)化管理、項(xiàng)目化管理、“臺(tái)賬化”管理等許多新方法。

大渡口街道社區(qū)為破解社區(qū)管理被動(dòng)分散的難題，街道社區(qū)通過建立管理平臺(tái)，對(duì)社區(qū)實(shí)行精細(xì)化管理網(wǎng)格。立足地理沿革和居民住宅區(qū)等多種因素，把轄區(qū)劃分成35個(gè)網(wǎng)格單元，在格內(nèi)做到了“依靠主體、弱勢(shì)群體、穩(wěn)控對(duì)象、惠民政策”等4個(gè)100%的準(zhǔn)確掌握。確定了35個(gè)網(wǎng)格負(fù)責(zé)人，60個(gè)網(wǎng)格信息員以及511個(gè)樓院長或群眾事務(wù)熱心人，并落實(shí)到各個(gè)“網(wǎng)格”，按照0.5元/戶每月的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助樓院長入戶。建立了民情日記，及時(shí)收集民情民意；以網(wǎng)格為單位制作社區(qū)便民服務(wù)卡，入戶發(fā)放1.5萬余份。再比如，為破解社區(qū)群眾訴求不暢的難題，街道建立起訴求平臺(tái)，暢通群眾訴求渠道。經(jīng)常性開展居民說事、民情懇談、居民論壇、樓院長會(huì)議等多種活動(dòng)，問需（計(jì)）于民，“臺(tái)賬化”管理民情民意的辦理情況。近些年來，開展“居民說事”124場(chǎng)、居民議事64次、民情懇談132回，收到合理訴求600余件，基本得到妥善處置，解決群眾具體困難432件，群眾滿意率超過98%。通過現(xiàn)代、主動(dòng)和系統(tǒng)的新型社區(qū)管理方式，實(shí)現(xiàn)了管理效果。

（三）基層治理制度創(chuàng)新

大渡口街道社區(qū)始終不斷推進(jìn)制度創(chuàng)新，以制度創(chuàng)新突破自身發(fā)展困境。在制度創(chuàng)新方面，大渡口街道社區(qū)一方面從硬制度上推進(jìn)基層治理，另一方面也從軟制度上即活動(dòng)載體上來改善基層治理。大渡口社區(qū)結(jié)合自身實(shí)踐，在實(shí)踐中探索出了社區(qū)樓棟長會(huì)議制度、居民說事日制度、社會(huì)救助民主評(píng)議制度、社區(qū)居務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度等。

為進(jìn)一步暢通和拓寬群眾訴求渠道，以維護(hù)群眾根本利益，將矛盾糾紛化解在基層，讓群眾話有處說、怨有出訴、事有人辦，促進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)，街道社區(qū)推行“居民說事日”活動(dòng)，堅(jiān)持做到暢通渠道，開放“說事”，將“說事活動(dòng)日”作為一種制度固定下來。在實(shí)際工作中并要求做到“說事”、“理事”、“議事”、“干事、”“評(píng)事”、“查事”一條龍全覆蓋。這種在議事上采取民主協(xié)商、集體決策的辦法；干事上整合多種力量，建立“上下聯(lián)動(dòng)、多方配合、分類辦理、各負(fù)其責(zé)”的機(jī)制體制，極大地迎合了社區(qū)需求。除此外，大渡口社區(qū)還積極利用現(xiàn)代科技，從活動(dòng)載體上探索基層治理新經(jīng)驗(yàn)。社區(qū)通過社區(qū)信息員、民情受理室、“社區(qū)微博”、“社區(qū)微信”等互動(dòng)溝通平臺(tái)，引導(dǎo)居民通過口頭、書信、便條、電子郵件等多種形式表達(dá)自己的意見和建議。大渡口社區(qū)全部采用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，著手建立動(dòng)態(tài)管理經(jīng)濟(jì)普查數(shù)據(jù)庫、一標(biāo)三實(shí)數(shù)據(jù)庫、信息平臺(tái)建設(shè)數(shù)據(jù)庫、低保戶、殘疾人、困難職工數(shù)據(jù)庫等，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)社區(qū)各項(xiàng)工作之間、街道部門之間、部門與社區(qū)之間的“資源共享，工作互動(dòng)”，避免重復(fù)低效勞動(dòng)，不斷提升社區(qū)服務(wù)效率。

二、大渡口街道社區(qū)基層治理創(chuàng)新方式的瓶頸難題

攀枝花市東區(qū)大渡口街道背靠東華山，西臨金沙江，城市主干道橫貫其中，分別與五個(gè)街道（鎮(zhèn)）接壤，轄區(qū)總面積約5平方公里，常駐近7萬人，轄6個(gè)社區(qū)。街道轄區(qū)基層治理主要面臨著改制企業(yè)遺留、流動(dòng)人口、幫扶困難群體、市政設(shè)施老化缺損嚴(yán)重等一系列問題。具體表現(xiàn)為社區(qū)基層組織建設(shè)、社區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)障礙、社區(qū)管理被動(dòng)分散、社區(qū)服務(wù)資源緊缺、社區(qū)基層民主發(fā)展滯后、社區(qū)群眾訴求不暢等問題仍然較為突出。歸納起來可以分為以下幾方面：

（一）基層治理體制機(jī)制落后時(shí)代要求

中國基層的基本單元曾經(jīng)主要表現(xiàn)為 “單位人”。但是，隨著上個(gè)世紀(jì)80年代體制改革，特別是國企改制的進(jìn)行，許多“單位人”變成了“社會(huì)人”?；鶎又卫淼闹饕獑卧皢挝蝗恕敝饾u弱化，甚至不復(fù)存在。社區(qū)接替了單位，正如許多人認(rèn)為的那樣“最好的選擇就是由社區(qū)來承接，由街道、居委會(huì)來承接?！保?］市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展催生的更多的是獨(dú)立人，單位的解體并沒有導(dǎo)致相應(yīng)的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源留到社區(qū)。相反，社區(qū)對(duì)基層的控制能力更多的像是“自封的”，很少得到人們的認(rèn)可，自然而然，社區(qū)作為基層治理的功能也就大打折扣。社會(huì)組織結(jié)構(gòu)的重大變化，要求與其相適應(yīng)的社會(huì)整合機(jī)制體制。對(duì)基層治理提出了新的更高的要求。如何對(duì)基層現(xiàn)有資源進(jìn)行整合，更好發(fā)揮社區(qū)在基層治理方面的重要作用，是對(duì)基層治理體制機(jī)制提出的重大課題。例如，大渡口街道社區(qū)為破解社區(qū)基層民主發(fā)展的難題，建立了自治平臺(tái)，以深化基層民主自治?？墒鞘墚?dāng)前體制機(jī)制的影響仍然有較多困難。針對(duì)居民廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)，有時(shí)并不能較好地召開居民會(huì)，使得居民能夠自覺參與到社會(huì)事務(wù)管理中來，理想與現(xiàn)實(shí)實(shí)踐還有較大差距。

（二）基層治理服務(wù)功能落后群眾需求

“單位人”向“社會(huì)人”角色的成功轉(zhuǎn)型對(duì)基層服務(wù)的功能提出了多樣化要求，因?yàn)椋谧優(yōu)椤吧鐣?huì)人”后，他們的生產(chǎn)生活條件各各不同，由此帶來需求偏好差異極大。可是，治理服務(wù)主體素質(zhì)的欠妥、基層治理自主性的缺乏，弱化了基層管理服務(wù)功能，基層服務(wù)的功能落后于群眾的多樣化需求。大渡口街道社區(qū)通過“居民說事日”制度，以“說事”“理事”等方式來滿足群眾需求效果顯著?？墒侨罕娦枨罂粗滦?，辦起來卻難。群眾關(guān)心的低保審批、大病救助辦理、長壽補(bǔ)貼、廉租住房補(bǔ)貼等保障民生的需求始終是對(duì)基層服務(wù)功能提出的重大挑戰(zhàn)。在現(xiàn)階段，社區(qū)在經(jīng)濟(jì)、政治資源等方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)與其要擔(dān)當(dāng)?shù)娜蝿?wù)相差很遠(yuǎn)，這就造成了社區(qū)在發(fā)揮自身基層治理功能服務(wù)作用上捉襟見肘。社區(qū)服務(wù)覆蓋面之廣，涉及內(nèi)容之多，遠(yuǎn)不是看上去那么簡(jiǎn)單，不再是靠一句行政命令就能“逢兇化險(xiǎn)”的。社區(qū)服務(wù)是一個(gè)巨大工程，基層干部觀念相對(duì)落后以及由此帶來的認(rèn)識(shí)能力和適應(yīng)能力弱，都會(huì)加劇基層治理的困難。群眾對(duì)基層服務(wù)功能需求的增加和基層治理相對(duì)落后構(gòu)成了一對(duì)鮮明矛盾，如何解決這個(gè)矛盾，完善基層治理，是正確把握好新形勢(shì)下群眾需求的必然邏輯。

（三）基層治理法律基礎(chǔ)落后實(shí)踐要求

社會(huì)發(fā)展的根基在基層。只有讓法治于基層扎根發(fā)芽，基層才有活力。然而縱觀實(shí)踐發(fā)展的要求，我們可以見到法治在基層仍缺少足夠的威信，人治色彩依舊較濃。過去那種依托行政權(quán)力和資源壟斷，單純靠行政命令來動(dòng)員、以“單位人”對(duì)社會(huì)進(jìn)行基層治理方式在今天仍可窺見一斑，這嚴(yán)重阻礙著基層在治理中作用的發(fā)揮。從改革開放多年的實(shí)踐來看，許多成功的制度，都是由基層群眾在實(shí)踐中摸索出來的。正如習(xí)近平總書記所指出：“改革是由問題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問題中深化?！保?］面對(duì)目前我國基層的一系列問題，如何為基層治理創(chuàng)新保駕護(hù)航，最重要的還要靠法律來支撐。現(xiàn)實(shí)問題是，在基層，似乎是有法律是不正常狀態(tài)，沒有法律法律卻成了常態(tài)。大渡口街道社區(qū)在基層治理方面探索了一個(gè)又一個(gè)成果?？墒菂s很少有法律做保證的，比如“居民說事日”，“社會(huì)救助民主評(píng)議制度”等等制度，可這樣的制度是很缺少法律規(guī)范和權(quán)威的。一旦涉及更多更廣利益，單靠制度的調(diào)劑恐怕就會(huì)顯得心余力絀。

三、基層治理創(chuàng)新方式的路徑探索

基層不穩(wěn)，地動(dòng)山搖。從大渡口基層實(shí)踐中我們可以總結(jié)到，實(shí)現(xiàn)基層治理善治，其路徑依賴主要應(yīng)堅(jiān)持以下三方面。

（一）以制度為根本，創(chuàng)新基層體制機(jī)制

在基層治理中，要始終圍繞黨的領(lǐng)導(dǎo)，健全黨在基層組織中的領(lǐng)導(dǎo)核心，體制機(jī)制改革要注重發(fā)揮黨組織和黨員的先鋒模范作用把黨的領(lǐng)導(dǎo)作為完善基層治理制度的一條主線。另外，發(fā)揮黨在體制機(jī)制中的作用，要注意預(yù)防制度上出現(xiàn)的政府權(quán)力化一權(quán)獨(dú)大，要注意發(fā)揮其他組織在基層治理中的作用?；鶎又卫淼亩鄻踊螅枰攵嘟巧餐??；鶎又卫淼膶?shí)踐要求體制機(jī)制改革要從制度上進(jìn)一步激發(fā)基層活力，推動(dòng)多元治理的生動(dòng)局面，發(fā)揮基層自治。鄧小平說過“必須使民主制度化，法制化。使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變?！保?］制度建設(shè)中，首先，黨的基層組織中要堅(jiān)持黨內(nèi)民主制，創(chuàng)新黨內(nèi)民主形式。再有，要探索和建立發(fā)揮NGO等組織的第三方社會(huì)力量在基層治理中的作用。NGO等第三方社會(huì)力量在發(fā)動(dòng)民間力量，動(dòng)員社會(huì)資源、反饋社會(huì)和社區(qū)方面有著重要的作用，往往成為對(duì)政府作用的很好補(bǔ)充。要注意發(fā)揮群眾的自治作用，群眾中蘊(yùn)藏著巨大智慧，建立尊重群眾創(chuàng)造精神的制度?？偟恼f，要實(shí)現(xiàn)對(duì)基層的治理，就要始終把黨的領(lǐng)導(dǎo)、第三方和群眾自治的制度協(xié)調(diào)起來，實(shí)現(xiàn)體制機(jī)制的單維度到多維度轉(zhuǎn)變。

（二）以群眾需求為內(nèi)容，增強(qiáng)基層服務(wù)功能

基層服務(wù)，要迎合群眾需求之“的”，要診好群眾需求之“脈”?！饵h章》指出：“我們黨的最大政治優(yōu)勢(shì)是密切聯(lián)系群眾，黨執(zhí)政后的最大危險(xiǎn)是脫離群眾。群眾是黨的根基，黨的宗旨是要實(shí)現(xiàn)全心全意為人民服務(wù)。基層治理的根本也是要滿足人民日益增長的物質(zhì)文化生活需要。要把握好群眾的真正所需所盼。離開群眾需求，任何談基層治理的內(nèi)容都是空談，因此，在基層治理中要把群眾需求作為中重點(diǎn)內(nèi)容來抓，不斷加強(qiáng)基層服務(wù)功能?！皢挝蝗恕钡健吧鐣?huì)人”的轉(zhuǎn)變，群眾的需求千變?nèi)f化，如何實(shí)現(xiàn)陽光居務(wù)、服務(wù)民生考驗(yàn)著基層治理的能力和水平。為此，在基層治理工作中，要以群眾需求為突破口，要注意轉(zhuǎn)變工作理念，在服務(wù)意識(shí)上實(shí)心實(shí)意，實(shí)現(xiàn)管理者身份到服務(wù)者身份轉(zhuǎn)變；要注意提升素質(zhì)，增強(qiáng)服務(wù)能力，正如習(xí)近平總書記提到的：打鐵還需自身硬?；鶎庸ぷ魅藛T要提升素質(zhì)，鍛煉服務(wù)本領(lǐng)。當(dāng)前，基層工作困難，服務(wù)跟不上，根本原因還在于經(jīng)濟(jì)條件的滯后性，比如，在基層中，如何實(shí)現(xiàn)幫扶困難群眾，如何完善共工基礎(chǔ)設(shè)施，都是受經(jīng)濟(jì)條件限制。要結(jié)合本地實(shí)際，因地制宜、揚(yáng)長避短，不斷探索社區(qū)經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)形式和多元發(fā)展模式，為服務(wù)群眾增加經(jīng)濟(jì)實(shí)力。在增強(qiáng)基層服務(wù)功能中，要始終對(duì)群眾的需求給的多一點(diǎn)兒，再多一點(diǎn)兒。

（三）以法律為保障，完善基層法治體系

基層社會(huì)的諸多矛盾是隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型的發(fā)展而產(chǎn)生的，這些矛盾既與舊體制有著千絲萬縷的糾葛碰撞，又與新體制有著千絲萬縷的依賴。這就導(dǎo)致基層矛盾處理起來有時(shí)候顯得無從下手，或者是處理起來顧慮重重?；鶎用軉慰孔陨隙碌男姓硖幚硪呀?jīng)不夠合理。在處理基層中我們可以發(fā)現(xiàn)，由于法治不健全，老的軟性的辦法不起用，新的硬性的辦法不能用，權(quán)力與責(zé)任不協(xié)調(diào)，手段與目標(biāo)不匹配，治理中反而容易造成變相違法，甚至直接違法。法律的保障作用漏洞，使得基層治理更是雪上加霜。因此，依靠法律，疏?；鶎用埽七M(jìn)基層法治創(chuàng)新，用法律厘清政府在基層治理中的職能、角色和社區(qū)自治空間。強(qiáng)化基層法治的作用，實(shí)現(xiàn)基層依法治理，為基層提供法律保障，在基層法治中要注重完善法律，用法律保障執(zhí)法者和群眾的利益，法律要賦予基層治理者有敢辦事、辦成事的“尚方寶劍”，也要賦予群眾能訴求的滿意渠道，例如可考慮建立公益性法律顧問或者法律援助站。只有讓法治的觸角伸進(jìn)千家萬戶，在基層安裝“殺毒軟件”、筑牢“防火墻”，用“事前防火”代替“事后救火”，實(shí)現(xiàn)安全治理，法律的服務(wù)保障才越來越有威信，基層治理的基石也才更為堅(jiān)實(shí)。

［1］閻明復(fù).大力發(fā)展社區(qū)建設(shè)，不斷提高城市現(xiàn)代化水平［J］.城市街居通訊，1997（01）.

［2］習(xí)近平.改革是由問題倒逼而產(chǎn)生［EB/OL］.中國網(wǎng)，2013-11-14.http://www.china.com.cn/news/2013-11/14/content_ 30593536.htm.

［3］鄧小平文選（第2卷）［M］.北京：人民出版社，146.

責(zé)任編輯：唐 瓊

：A

：1008-6323（2016）04-0089-03

1.楊麗梅，四川行政學(xué)院科社（政治學(xué)）教研部副教授；2.靳永雷，中共四川省委黨校碩士研究生。

2016-06-28

四川省直機(jī)關(guān)黨校項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：ZDZZ15-03）。