論新一輪行政審批制度改革的現(xiàn)狀與路徑

文/江 渝 符芳馨

（1.2.中共四川省委黨校，四川成都 610072）

論新一輪行政審批制度改革的現(xiàn)狀與路徑

文/江 渝1符芳馨2

（1.2.中共四川省委黨校，四川成都 610072）

新一輪的行政審批制度改革自2013年開(kāi)始以來(lái)，國(guó)務(wù)院把簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)作為深化改革的“先手棋”，不斷向縱深推進(jìn)，極大地激發(fā)了市場(chǎng)的活力，行政審批改革取得了良好的成績(jī)。但是，如何保證國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的實(shí)施和完善，權(quán)力的“下放”與市場(chǎng)的“監(jiān)管”之間如何銜接，如何將簡(jiǎn)政放權(quán)與市場(chǎng)監(jiān)管更好地統(tǒng)一起來(lái)，使之真正為市場(chǎng)主體提供健康安全的環(huán)境等等，這些問(wèn)題亟待解決。而系統(tǒng)的梳理和分析，旨在進(jìn)一步明確行政審批制度的改革進(jìn)路。

行政審批制度 改革現(xiàn)狀 改革進(jìn)路

行政審批是現(xiàn)代國(guó)家管理社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面事務(wù)的一種重要的事前控制手段，也是現(xiàn)代政府治理公共事物的一種重要形式。行政審批制度是指包括行政審批的設(shè)定權(quán)限、設(shè)定范圍、實(shí)施機(jī)關(guān)、實(shí)施程序、監(jiān)督和審批責(zé)任等內(nèi)容的一系列的制度安排。［1］改革開(kāi)放以來(lái)，行政審批制度的改革一直是我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，也行政體制改革的一個(gè)難點(diǎn)。新一輪的行政審批制度改革啟動(dòng)以來(lái)，國(guó)務(wù)院取消和下放的行政審批事項(xiàng)共計(jì)1583項(xiàng) （注：筆者據(jù)2013-2016年國(guó)務(wù)院文件統(tǒng)計(jì)），各地結(jié)合中央政府的安排，并結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變、簡(jiǎn)政放權(quán)的改革實(shí)踐，取消大量行政審批事項(xiàng)，在制度改革和機(jī)制創(chuàng)新也進(jìn)行了大量探索性嘗試，一方面在多個(gè)環(huán)節(jié)或領(lǐng)域取得了較大進(jìn)展，也形成了一些獨(dú)具特色的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐模式，取得了較為顯著的成效；另一方面，各地的改革實(shí)踐也普遍遇到了一些實(shí)際困難，出現(xiàn)了一系列需要引起注意的問(wèn)題。在這些問(wèn)題中，有一部分是個(gè)別的、具體的操作性或技術(shù)性問(wèn)題，也有一部分是各地的改革進(jìn)程中普遍遇到的全局性與結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。這些全局性或結(jié)構(gòu)性問(wèn)題的破解，已非各地的基層探索能夠獨(dú)立承擔(dān)或完成之任務(wù)，而是需要決策者們給予統(tǒng)一規(guī)劃與部署。因此，我們認(rèn)為當(dāng)前急需在總結(jié)各級(jí)政府行政審批改革的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)頂層統(tǒng)籌、體制改革、聯(lián)動(dòng)設(shè)計(jì)、機(jī)制創(chuàng)新、政策優(yōu)化和流程再造等的綜合創(chuàng)新，來(lái)解決行政審批體制改革的動(dòng)力、能力和基礎(chǔ)保障問(wèn)題；破解基層接權(quán)能力不足、行政審批“體外梗阻”、事中事后監(jiān)管虛位等瓶頸問(wèn)題，進(jìn)一步深化行政審批制度改革，服務(wù)于建設(shè)全面小康的大局。

一、新一輪行政審批制度改革的定位

行政審批制度改革是伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革在上層建筑領(lǐng)域進(jìn)行的一場(chǎng)重大改革，是政府行政方式適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求而進(jìn)行的一場(chǎng)變革，對(duì)于促進(jìn)政府觀念更新轉(zhuǎn)變、建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的行政管理制度必將產(chǎn)生積極而深遠(yuǎn)的影響?？偨Y(jié)改革經(jīng)驗(yàn)，使我們認(rèn)識(shí)到改革的長(zhǎng)期性和艱巨性，對(duì)于全面審視行政管理觀念和管理制度、促進(jìn)行政觀念更新轉(zhuǎn)變、深化行政體制和行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革和完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制具有重要的意義和作用。

1.推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，有效提升政府治理能力。建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義，必須堅(jiān)持全面深化改革，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化從政府層面上講，其實(shí)就是政府治理能力和治理水平的現(xiàn)代化。所以，從這個(gè)角度上看，行政審批制度改革實(shí)際上是給政府職能的重新定位提供了契機(jī)。行政審批制度改革，不是簡(jiǎn)單的取消下放多少審批事項(xiàng)，而是在于取消下放審批事項(xiàng)的同時(shí)，政府職能轉(zhuǎn)變是否到位。行政審批制度改革，不僅需要政府取消下放一定的審批權(quán)力，更是需要政府能夠合理合法地劃定各個(gè)部門之間的權(quán)力界限與職責(zé)范圍，在簡(jiǎn)政放權(quán)時(shí)能夠真正做到 “放權(quán)放利”“放權(quán)放責(zé)”“責(zé)權(quán)一致”。簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革，改善政府行政審批方式，創(chuàng)新審批模式，由行政審批注重事前監(jiān)管向事前監(jiān)管、事中監(jiān)管、事后監(jiān)管并重，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力。

2.深化行政體制改革，提升政府績(jī)效水平。行政審批改革，不是簡(jiǎn)單地取消下放多少審批事項(xiàng)，而是在于行政審批的質(zhì)量與后續(xù)監(jiān)管工作，如何保證在取消下放審批權(quán)的同時(shí)做好政府的監(jiān)管工作才是行政審批制度改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。做好關(guān)于對(duì)行政審批權(quán)的監(jiān)管工作，才能更好地深化行政體制改革，消除行政審批的制度機(jī)制障礙，才能保證改革的良好順利進(jìn)行，攻堅(jiān)克難，通過(guò)加強(qiáng)后行政審批時(shí)代的政府監(jiān)管為總體改革增添活力。

3.完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、激發(fā)企業(yè)社會(huì)化創(chuàng)新活力。十八屆三中全會(huì)指出：經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好的發(fā)揮政府的作用。這一重大判斷，是未來(lái)重構(gòu)政府與市場(chǎng)關(guān)系的基礎(chǔ)，也是我們推動(dòng)轉(zhuǎn)變職能必須遵循的原則。深化行政體制改革的關(guān)鍵是處理好政府與社會(huì)之間的關(guān)系，推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變。市場(chǎng)決定作用下的行政審批制度改革是對(duì)改革開(kāi)放過(guò)程中一些問(wèn)題的調(diào)整，從觀念上褪去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影子，使其真正成為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)，協(xié)助市場(chǎng)更好的發(fā)揮資源配置決定性作用的手段，是深化改革的必然手段。［2］建立簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能的有力推進(jìn)機(jī)制，給企業(yè)松綁，為創(chuàng)業(yè)提供便利，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。所有行政審批事項(xiàng)都要簡(jiǎn)化程序，明確時(shí)限，用政府權(quán)力的“減法”，換取市場(chǎng)活力的“乘法”，保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的良好有序發(fā)展，為政治、經(jīng)濟(jì)等各方面的改革奠定良好的基石。

4.促進(jìn)社會(huì)治理主體朝著多元化的方向良好發(fā)展。社會(huì)治理的理念是全員參與，共同自治。隨著社會(huì)公眾的廣泛參與，各類社會(huì)組織也積極參與到社會(huì)治理鐘來(lái)，這就要平衡各類社會(huì)組織之間的關(guān)系，鼓勵(lì)其在參與治理的同時(shí)也進(jìn)行監(jiān)督，強(qiáng)化各類組織的公共服務(wù)意識(shí)，形成相互監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制，有效配置社會(huì)資源，改變傳統(tǒng)社會(huì)“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的社會(huì)格局，促進(jìn)政府由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，由無(wú)限政府向有限政府轉(zhuǎn)型，而這不僅是突破政府高度集權(quán)的重要一步，也是政府還政于民發(fā)揮公民和社會(huì)組織參與社會(huì)治理、引導(dǎo)各類利益主體合理表達(dá)訴求的的重要體現(xiàn)。

二、新一輪行政審批制度改革的啟動(dòng)點(diǎn)

2013年，十八屆三中全會(huì)《決定》指出：進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少政府對(duì)微觀事務(wù)的管理；對(duì)市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批；對(duì)保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理。并結(jié)合《決定》的內(nèi)容，中央多次召開(kāi)會(huì)討論我國(guó)的行政審批制度改革，到目前為止，行政審批制度改革已經(jīng)進(jìn)入了深化的階段，并提出了“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的方向和具體實(shí)施路徑：

1.按照應(yīng)減必減、該放就放的原則，進(jìn)一步縮減行政審批項(xiàng)目。凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的，政府都要退出。凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的，一律不設(shè)前置審批。以部門規(guī)章、文件等形式違反行政許可法規(guī)定設(shè)定的行政許可，要限期改正。探索建立審批項(xiàng)目動(dòng)態(tài)清理工作機(jī)制。

2.加快行政審批規(guī)范化建設(shè)的步伐。新設(shè)審批項(xiàng)目，必須于法有據(jù)，并嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行合法性、必要性、合理性審查論證。沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)，任何部門不得以規(guī)章、文件等形式設(shè)定或變相設(shè)定行政審批項(xiàng)目。研究制定非行政許可審批項(xiàng)目設(shè)定和管理辦法。

3.大力健全行政審批的服務(wù)體系。繼續(xù)推進(jìn)政務(wù)中心建設(shè)，健全省市縣鄉(xiāng)四級(jí)聯(lián)動(dòng)的政務(wù)服務(wù)體系，并逐步向村和社區(qū)延伸。加強(qiáng)行政審批績(jī)效管理，推行網(wǎng)上審批、并聯(lián)審批和服務(wù)質(zhì)量公開(kāi)承諾等做法，不斷提高行政審批服務(wù)水平。審批項(xiàng)目較多的部門要建立政務(wù)大廳或服務(wù)窗口。

4.強(qiáng)化政府監(jiān)管的力度。對(duì)取消和調(diào)整的行政審批事項(xiàng)，要明確監(jiān)管責(zé)任，制定后續(xù)監(jiān)管措施，強(qiáng)化工作銜接，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空。各地區(qū)、各有關(guān)部門要把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到依法監(jiān)管上來(lái)，切實(shí)履行職責(zé)，制定政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，加強(qiáng)日常動(dòng)態(tài)監(jiān)管，保證市場(chǎng)秩序，保障人民群眾生命健康安全。

5.把行政審批制度改革與投資體制、財(cái)稅金融體制、社會(huì)體制和行政管理體制改革結(jié)合起來(lái)。進(jìn)一步理順和規(guī)范政府與企業(yè)、與社會(huì)的關(guān)系，規(guī)范上下級(jí)政府的關(guān)系。進(jìn)一步優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，提高行政效能和公共管理服務(wù)質(zhì)量。

6.促進(jìn)事業(yè)單位改革和社會(huì)組織管理改革。把適合事業(yè)單位和社會(huì)組織承擔(dān)的事務(wù)性工作和管理服務(wù)事項(xiàng)，通過(guò)委托、招標(biāo)、合同外包等方式交給事業(yè)單位或社會(huì)組織承擔(dān)。抓緊培育相關(guān)行業(yè)組織，推動(dòng)行業(yè)組織規(guī)范、公開(kāi)、高效、廉潔辦事。

三、新一輪行政審批制度改革的特點(diǎn)

1.起點(diǎn)高。行政審批制度改革作為轉(zhuǎn)變政府職能的突破口和關(guān)鍵抓手，是本屆政府各項(xiàng)工作和改革的重中之重，行政審批制度改革的成效，事關(guān)政府工作以及未來(lái)的發(fā)展方向。因此，為了做好行政審批制度改革工作，各級(jí)政府專門成立了政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革領(lǐng)導(dǎo)小組和行政審批制度改革小組，針對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段的行政審批狀況進(jìn)行系統(tǒng)的分析和討論，并吸收相關(guān)轉(zhuǎn)接學(xué)者的一家建議，形成行政行政審批制度改革的總體方案，頒布一系列的政府規(guī)章和文件，以為了實(shí)現(xiàn)以行政審批制度改革帶動(dòng)我國(guó)政治體制與經(jīng)濟(jì)體制的完善與優(yōu)化。

2.理念新。我國(guó)正處于由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)、農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)、管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的國(guó)度階段，多元社會(huì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)現(xiàn)階段的行政審批提出了更進(jìn)一步的要求，要求政府能夠逐步放寬市場(chǎng)，實(shí)行“市場(chǎng)準(zhǔn)入”的原則，重構(gòu)政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)以及政府之間的關(guān)系，使政府更多的提供市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)和維護(hù)社會(huì)公平正義的職能上。因此，本輪行政審批制度改革在取消和下放行政審批事項(xiàng)的同時(shí)，將更多的關(guān)注焦點(diǎn)放在了如何做好政府的后續(xù)監(jiān)管工作，實(shí)現(xiàn)放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)。

3.力度大。在十八屆三中全會(huì)《決定》頒布之后，中央開(kāi)始有序取消下放一批行政審批事項(xiàng)，并先后15次頒布有關(guān)取消和下放行政審批事項(xiàng)的具體規(guī)定。就以2015年2月24日國(guó)務(wù)院印發(fā) 《關(guān)于取消和調(diào)整一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》為例，這次決定取消和下放94項(xiàng)管理層級(jí)行政審批項(xiàng)目，取消67項(xiàng)職業(yè)資格和認(rèn)定事項(xiàng)，取消10項(xiàng)評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰項(xiàng)目，將21項(xiàng)工商登記前置審批事項(xiàng)改為后置審批，保留34項(xiàng)工商登記前置審批事項(xiàng)。同時(shí)，建議取消和下放18項(xiàng)依據(jù)有關(guān)法律設(shè)立的行政審批和職業(yè)資格許可認(rèn)定事項(xiàng)，將5項(xiàng)依據(jù)有關(guān)法律設(shè)立的工商登記前置審批事項(xiàng)改為后置審批。總體來(lái)看，取消和下放的行政審批事項(xiàng)具有三個(gè)特點(diǎn)：一是涉及投資創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、促進(jìn)就業(yè)的審批事項(xiàng)占大頭，有68項(xiàng)，占63%，二是按“取消”處理的比重高，共87項(xiàng)，占81%，體現(xiàn)了“能取消盡量不下放、理由條件不充分不下放”的原則。三是取消的非行政許可審批事項(xiàng)數(shù)量較多，加大消除行政審批灰色地帶，共48項(xiàng)，占44%。由此可見(jiàn)，政府本輪改革的決心之大，力度之猛。

4.執(zhí)行力較強(qiáng)。行政審批制度改革是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程，改革的實(shí)效如何同政府工作人員的理念、審批能力、審批模式、審批機(jī)制等內(nèi)容都是密切相關(guān)的。對(duì)此，中央在推動(dòng)審批制度改革的同時(shí)，將審批改革步驟和內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化，國(guó)務(wù)院率先曬出各部門的 “權(quán)力清單”，并要求地方政府逐步制定“權(quán)力清單”“責(zé)任清單”“負(fù)面清單”，嚴(yán)格界定各級(jí)政府以及各部門之間的權(quán)責(zé)邊界，并及時(shí)向社會(huì)公示公開(kāi)，及時(shí)社會(huì)的監(jiān)督，確保審批信息透明公開(kāi)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)行政審批事項(xiàng)的監(jiān)管，保證行政審批制度改革落實(shí)到了實(shí)處。

四、行政審批制度改革的階段性成效

簡(jiǎn)政放權(quán)之后，新增市場(chǎng)主體呈現(xiàn)“井噴式”增長(zhǎng)，就業(yè)人數(shù)也逐步增加，政府的權(quán)力清單更加清晰，群眾辦事更加方便，部門作風(fēng)更加改進(jìn)，改革信心更加增強(qiáng)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局社情民意調(diào)查中心抽樣調(diào)查：93.5%的受訪者對(duì)取消和下放行政審批事項(xiàng)改革表示“滿意”和“基本滿意”；91.5%的受訪者對(duì)取消和減少資質(zhì)資格改革表示“滿意”和“基本滿意”；91.1%的受訪者對(duì)商事制度改革表示“滿意”和“基本滿意”；91.2%的受訪者對(duì)兩年來(lái)的改革表示“滿意”和“基本滿意”；74.5%的受訪企業(yè)認(rèn)為簡(jiǎn)政放權(quán)等改革“規(guī)范了政府行為，提高了政府效率”；62.8%的受訪企業(yè)認(rèn)為“與之前相比，審批事項(xiàng)少了，所需時(shí)間短了”。［3］簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)等改革初見(jiàn)成效方面，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.行政審批流程優(yōu)化，審批效率提高，加強(qiáng)了政府和社會(huì)對(duì)行政審批事項(xiàng)的監(jiān)管。簡(jiǎn)政放權(quán)之后，各級(jí)政府開(kāi)始根據(jù)本部門的實(shí)際情況，探索行政審批改革的具體模式，比如天津?yàn)I海新區(qū)實(shí)行的“十個(gè)一”模式，以及內(nèi)蒙古包頭市打造的“43”模式，實(shí)行兩集中兩到位，將原來(lái)的審批權(quán)統(tǒng)一集中到行政審批局，并優(yōu)化審批流程，實(shí)行網(wǎng)上審批辦理與政務(wù)大廳協(xié)作辦理，大大提高了審批效率，并且注重加強(qiáng)對(duì)審批項(xiàng)目的監(jiān)管，將審批流程、審批標(biāo)準(zhǔn)、審批時(shí)限等審批內(nèi)容公示公開(kāi)，接受社會(huì)各界的監(jiān)督和指導(dǎo)，隨時(shí)對(duì)審批項(xiàng)目和審批人員的工作進(jìn)行抽查，確保審批改革實(shí)效的發(fā)揮。

2.進(jìn)一步激發(fā)了市場(chǎng)活力，成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生驅(qū)動(dòng)力。行政審批制度改革，簡(jiǎn)政放權(quán)，取消下放大批的行政審批事項(xiàng)，其中屢次提到關(guān)于投資審批、商事制度改革，工商登記前置審批精簡(jiǎn)85%，全面實(shí)施三證合一、一照一碼［4］，國(guó)務(wù)院制定“負(fù)面清單”，放寬對(duì)市場(chǎng)的限制，實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新，大眾創(chuàng)業(yè)，社會(huì)就業(yè)人數(shù)也明顯增長(zhǎng)。江蘇省實(shí)行行政審批試點(diǎn)改革后，試點(diǎn)地區(qū)的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力得到極大激發(fā)，制度性交易成本顯著降低。南通市外商投資企業(yè)設(shè)立登記時(shí)限由20個(gè)工作日縮減到3——4個(gè)工作日，辦營(yíng)業(yè)執(zhí)照最快立等可取，施工許可最快42天辦結(jié)；地區(qū)生產(chǎn)總值實(shí)現(xiàn)同比大幅度增長(zhǎng)，一般公共財(cái)政預(yù)算收入增幅均超過(guò)10%，南通市、蘇州工業(yè)園、盱眙縣、大豐區(qū) 2015年新注冊(cè)企業(yè)分別增加 28.84%、65.2%、23.34%、28.2%，新增注冊(cè)資金分別增長(zhǎng) 60.09%、127.4%、63.63%、38%，經(jīng)濟(jì)速度和水平顯著提升。［5］

3.政府部門提高了服務(wù)意識(shí)和法治意識(shí)，進(jìn)一步規(guī)范了政府權(quán)力的合理合法運(yùn)行。行政審批制度是政府運(yùn)用行政權(quán)力，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化等方面進(jìn)行事前控制的主要手段，其中有著很大的自由裁量權(quán)，從這點(diǎn)來(lái)講，政府審批人員的思想道德素質(zhì)和能力嚴(yán)重影響著審批結(jié)果和政府的公信力的高低。在對(duì)行政審批制度進(jìn)行改革之后，社會(huì)基層隊(duì)政府工作人員的滿意度相較于以前具有明顯的改善，審批人員在審批時(shí)也會(huì)更多的關(guān)注群眾的切身感受，從而嚴(yán)格對(duì)自身的要求，一切以百姓的滿意為標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格在職權(quán)范圍內(nèi)合理合法行使審批權(quán)。例如，濱海新區(qū)在改革過(guò)程中，創(chuàng)新研究制定了行政審批標(biāo)準(zhǔn)化操作規(guī)程(SOP)，對(duì)全部審批事項(xiàng)要件和要件審查辦法進(jìn)行梳理、規(guī)范和公示，實(shí)行依法依規(guī)審批。［6］成都市武侯區(qū)則分別制定了《武侯區(qū)行政審批新機(jī)制運(yùn)行管理暫行辦法》《武侯區(qū)涉及現(xiàn)場(chǎng)勘查的行政審批事項(xiàng)辦理監(jiān)督管理細(xì)則》《武侯區(qū)行政審批信息通報(bào)制度》《武侯區(qū)行政審批局內(nèi)部監(jiān)督管理辦法》等政策文件，對(duì)審批流程、部門協(xié)調(diào)、信息共享和內(nèi)部監(jiān)管等實(shí)施精細(xì)化管理。［7］

4.行政審批制度改革在一定程度上也推動(dòng)了行政體制的改革。本輪改革，把行政審批制度改革提到了一個(gè)前所未有的高度，把它作為轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵突破口和抓手，行政審批制度改革，其中涉及到相應(yīng)的機(jī)構(gòu)改革、人事考核制度和激勵(lì)約束機(jī)制、行政問(wèn)責(zé)制以及政府監(jiān)管機(jī)制等一系列配套機(jī)制的改革與調(diào)整。基于此，政府機(jī)關(guān)，上到中央下到基層，對(duì)本級(jí)政府行政體制中存在的問(wèn)題進(jìn)行重點(diǎn)突破，在不同程度上對(duì)政府部門存在的“錯(cuò)位”、“越位”、“缺位”、“不到位”等問(wèn)題解決有一定成效。如成都市武侯區(qū)行政審批局，經(jīng)過(guò)整合三個(gè)科室僅25名工作人員就承擔(dān)了原來(lái)21個(gè)職能部門70多名工作人員所承擔(dān)的審批業(yè)務(wù)。在天津市濱海新區(qū)行政審批局，審批人員也由原來(lái)分散審批格局下的600人減少到了109人。［8］

5.地方政府積極探索實(shí)踐，形成一系列具有創(chuàng)新價(jià)值的改革模式。從上海自貿(mào)區(qū)的“先證后照”登記制、貨物入?yún)^(qū)“一次申報(bào)、一次查驗(yàn)、一次放行”到銀川“一個(gè)窗口、一枚公章”模式；［9］從杭州大江東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)行政審批局掛牌成立，審批事項(xiàng)、審批職能、審批人員向行政審批局“三集中”，實(shí)現(xiàn)一個(gè)辦事大廳、一支隊(duì)伍服務(wù)、一個(gè)平臺(tái)保障到無(wú)錫國(guó)土資源局“四全”（全流程優(yōu)化審批、全區(qū)域便民服務(wù)、全業(yè)務(wù)網(wǎng)上辦理、全節(jié)點(diǎn)效能監(jiān)管）模式；［10］再?gòu)奶旖驗(yàn)I海新區(qū)“三個(gè)一”、“四個(gè)強(qiáng)化”到成都市武侯區(qū)新政務(wù)中心的“四中心一平臺(tái)”，即統(tǒng)一受理中心、要件審查中心、“三并聯(lián)”中心、現(xiàn)場(chǎng)踏勘中心和網(wǎng)上中介平臺(tái)。［11］這些模式開(kāi)始呈現(xiàn)“齒輪傳動(dòng)式高度嚙合”的審批運(yùn)行的新特征，為進(jìn)一步深化行政審批改革，提供了可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)和可供選擇的進(jìn)路。

五、深化行政審批制度改革面臨的主要問(wèn)題

1.行政審批制度改革的頂層設(shè)計(jì)上存在的問(wèn)題。第一，缺乏系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)，體制保障缺失；第二，中央下放審批有過(guò)快，地方能夠有效承接的審批事項(xiàng)有限，且承接的方式和能力尚未達(dá)到改革的目標(biāo)和要求。第三，行政審批制度改革的法律依據(jù)缺失，法律支持不足，法律配套工程跟不上，具體實(shí)施過(guò)程存在法律障礙。第四，行政審批改革主要內(nèi)容和重點(diǎn)把握不清，有的地方政府和部門把行政審批制度改革看作同以往一樣的形式化的改革，取消和下放的審批事項(xiàng)僅僅停留在表面，改革的方向沒(méi)有把握清楚。

2.行政審批制度改革的動(dòng)力方面。第一，隊(duì)伍建設(shè)，專業(yè)人才缺失。行政審批取消下放到基層政府之后，需要發(fā)揮基層政府審批人員的能力，但事實(shí)上，基層政府嚴(yán)重缺乏專業(yè)的審批人才，對(duì)審批流程和審批內(nèi)容不清楚，導(dǎo)致審批效率低下；第二，積極性不高，往往是為了完成改革任務(wù)而改革，政府部門之間權(quán)責(zé)劃分不明確、容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制存在很大的漏洞、薪資待遇與審批工作之間矛盾沖突；第三，審批人員創(chuàng)新性不夠，怕?lián)?zé)，不敢創(chuàng)新，只是簡(jiǎn)單按紅頭文件開(kāi)展工作，脫離實(shí)際。

3.行政審批制度改革的理念缺失。觀念的轉(zhuǎn)變，是為了更好地為行政審批制度改革創(chuàng)造良好的文化氛圍和改革的動(dòng)力。但是，現(xiàn)階段，政府部門及工作人員在很大程度上仍然延續(xù)著傳統(tǒng)社會(huì)的管理模式，采用強(qiáng)制命令等集權(quán)性措施加強(qiáng)對(duì)社會(huì)的管理，善治理念、共治理念、法治理念尚未成熟，轉(zhuǎn)變不到位，由此往往導(dǎo)致在審批時(shí)審批效率低下、審批程序復(fù)雜等一系列問(wèn)題。

4.行政審批制度改革的具體實(shí)施政策方面存在的問(wèn)題。一是上下級(jí)行政審批的協(xié)調(diào)。一些政府和部門表面上按照中央的要求下放了大量的審批事項(xiàng)，但是實(shí)際上仍然把最重要的審批程序牢牢地掌握在自己手里，卻把審批的責(zé)任下放給了下級(jí)政府和部門，基層政府審批權(quán)限不夠卻要承擔(dān)不匹配的審批責(zé)任，改革流于形式；二是對(duì)政務(wù)中心的職能定位不清晰。政務(wù)中心到底屬不屬于體制范圍內(nèi)的部門？它的具體運(yùn)行模式是什么?它和政管辦職能交叉如何協(xié)調(diào)？而對(duì)于這些問(wèn)題，目前為止還沒(méi)有一個(gè)明確的認(rèn)知；三是系統(tǒng)性不強(qiáng)，上下級(jí)不一致，地區(qū)間不協(xié)調(diào)，部門條塊分割，在放權(quán)時(shí)，部門之間下放不同步，此部門下放但彼部門未下放導(dǎo)致審批困難重重；權(quán)限下放之后，各部門針對(duì)行政審批設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)不一的審批程序和審批條件，且各有說(shuō)法和依據(jù)，沒(méi)有依法辦事；四是實(shí)施過(guò)程中力度層層衰減；五是各級(jí)責(zé)任邊界問(wèn)題，權(quán)責(zé)劃分不明確，容易出現(xiàn)多頭管理或管理缺位或者互相推諉責(zé)任的問(wèn)題；六是改革不配套，各部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)性差。行政審批改革不是單純的取消和下放幾項(xiàng)審批事項(xiàng)就完事的，而是一項(xiàng)系統(tǒng)的涉及方方面面的改革工程，包括下放之后基層政府和部門的審批人員編制的設(shè)置、審批經(jīng)費(fèi)的安排。但實(shí)際操作中，審批權(quán)下放給基層政府和部門之后，相應(yīng)的人員編制和審批經(jīng)費(fèi)卻沒(méi)有同步下放，基層政府的審批能力有限，導(dǎo)致審批改革出現(xiàn)“穿新鞋走老路”的現(xiàn)象；七是成功的模式不能及時(shí)推廣，單方面依靠地方摸索導(dǎo)致地方財(cái)政浪費(fèi)，負(fù)擔(dān)加重，使改革有陷入“碎片化”境地的危險(xiǎn)。

5.行政審批制度改革中的監(jiān)管問(wèn)題。簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革，不是簡(jiǎn)單的一放了之，而是如何在“放”的同時(shí)，做好政府的后續(xù)監(jiān)管工作，這才是行政審批制度改革的重中之重。但是，回顧我國(guó)歷次的行政審批制度改革，幾乎沒(méi)有提到監(jiān)管問(wèn)題，只有本輪改革注意到政府的監(jiān)管問(wèn)題。所以，導(dǎo)致政府在對(duì)取消和下放的行政審批事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，缺乏相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致監(jiān)管不力，主要是：第一，重“審批”輕“監(jiān)管”，監(jiān)管的法律依據(jù)和規(guī)則缺失，監(jiān)管責(zé)任不明，責(zé)權(quán)不配套。第二，監(jiān)管手段和途徑單一化，導(dǎo)致監(jiān)管力不從心；第三，監(jiān)管的主體單一，缺乏獨(dú)立性、協(xié)調(diào)性和制約性；第四，監(jiān)管程序標(biāo)準(zhǔn)信息不明，缺乏公開(kāi)性和透明度；第五，監(jiān)管隊(duì)伍和監(jiān)管人才缺乏，監(jiān)管工作無(wú)從開(kāi)展。

六、深化行政審批制度改革的主要路徑

轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)，就是減少、下放政府直接管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)的權(quán)力。這就意味著，政府這只看得見(jiàn)的手必須讓位于市場(chǎng)，把權(quán)利還給市場(chǎng)，把權(quán)利還給社會(huì)，把權(quán)利還給能夠自主決定自己行為的老百姓。因此，取消和下放行政審批權(quán)力，減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活干預(yù)，實(shí)現(xiàn)政府的“瘦身”，都是壓縮政府活動(dòng)的空間，為市場(chǎng)、社會(huì)、老百姓留出廣闊天地。但簡(jiǎn)政放權(quán)的“放”，要求的是政府“瘦身”和職能轉(zhuǎn)變，不是讓政府“無(wú)身”和“無(wú)為”，而是治理的“有為”。這種職能轉(zhuǎn)變的順利完成和“有為”，需要通過(guò)頂層設(shè)計(jì)，制度改革、機(jī)制創(chuàng)新，責(zé)任完善，評(píng)估促效，社會(huì)建設(shè)等路徑的組合拳來(lái)完成，借助于綜合的行政體制改革和管理機(jī)制創(chuàng)新，才能推動(dòng)整個(gè)政府職能體系的轉(zhuǎn)變，到達(dá)深化行政審批體制改革的目的。

1.需要理清和把握行政審批制度改革的重點(diǎn)和關(guān)鍵，處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與政府之間的關(guān)系。就政府向社會(huì)放權(quán)來(lái)說(shuō)，先要解決兩個(gè)問(wèn)題，一個(gè)是要培育和發(fā)展社會(huì)組織成為政府的合作伙伴，借助行業(yè)協(xié)會(huì)的自我約束和行業(yè)引領(lǐng)功能，充分發(fā)揮協(xié)會(huì)在規(guī)范行業(yè)行為、促進(jìn)誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)、維護(hù)行業(yè)公平、強(qiáng)化行業(yè)自律等方面的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)的教育和引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)主體對(duì)法律權(quán)威的內(nèi)在認(rèn)同和自覺(jué)遵守，形成市場(chǎng)秩序的內(nèi)生性修復(fù)，對(duì)工商部門應(yīng)對(duì)新形勢(shì)挑戰(zhàn)、解決監(jiān)管難題、推動(dòng)社會(huì)共同治理具有不可比擬的作用。另一個(gè)是建立政府購(gòu)買服務(wù)的機(jī)制以作為社會(huì)參與的入口，比如PPP模式。通過(guò)公司企業(yè)合作伙伴關(guān)系的重構(gòu)，提升社會(huì)組織和企業(yè)以及公民社會(huì)治理的能力。其次，就政府和政府的關(guān)系來(lái)講，在取消下放審批事項(xiàng)的同時(shí)，也要關(guān)注在明確各級(jí)政府權(quán)力邊界時(shí)如何構(gòu)建上下級(jí)政府協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的審批機(jī)制，充分發(fā)揮各個(gè)政府部門行政作為的積極性和能動(dòng)性。再次，就政府與市場(chǎng)的關(guān)系來(lái)看，怎么才能充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的據(jù)誒你高興作用，這才是此次改革的核心要義。鑒于此，就需要我們重新考慮怎么界定政府與市場(chǎng)的邊界，政府管什么、怎么管，市場(chǎng)做什么、怎么做，放權(quán)于市場(chǎng)，為企業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好的氛圍和環(huán)境。

2.加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的布局和統(tǒng)等。國(guó)家層面體制機(jī)制的完善是行政審批制度改革是否取得良好結(jié)果的可靠性前提和基礎(chǔ)。如果國(guó)家頂層設(shè)計(jì)缺失或者頂層設(shè)計(jì)不到位，都將導(dǎo)致改革的夭折。因此，深化行政審批制度改革，首先要起步高層，要從中央層面率先行動(dòng)，立法機(jī)關(guān)加快制定符合現(xiàn)階段的行政許可法，清理過(guò)時(shí)的不合理非科學(xué)的法律法規(guī)以及規(guī)章制度等，為審批制度改革奠定堅(jiān)定的法律依據(jù)。其次，對(duì)于行政審批制度改革，加從整體上進(jìn)行設(shè)計(jì)，綜合考慮各個(gè)方面，點(diǎn)、線、面有機(jī)結(jié)合，確保改革的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和穩(wěn)定性。再者，把握好改革的方向和原則，明確改革的內(nèi)容和階段，重點(diǎn)突破，逐步推進(jìn)。

3.配套實(shí)施相應(yīng)的政府行政體制機(jī)制的改革。改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，只是簡(jiǎn)單地取消下放審批事項(xiàng)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須同步完善相關(guān)體制機(jī)制。

（1）建立干部考核和績(jī)效評(píng)估機(jī)制。審批人員的審批行政行為是影響審批改革好壞的重要因素。審批人員越是積極主動(dòng)作為，審批改革實(shí)效就發(fā)揮的越好；相反，若是政府工作人員不作為或者工作不到位，最終必然導(dǎo)致改革的失敗。因此，必須針對(duì)審批人員的行政作為，將其納入考核內(nèi)容之中，作為考核的一個(gè)方面，根據(jù)自身的行政行為對(duì)其進(jìn)行績(jī)效考核，實(shí)行相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)工作人員的積極性與主動(dòng)性。

（2）實(shí)施政府責(zé)任追究制。有權(quán)必有責(zé)，違權(quán)必追究。所以，須建立行政問(wèn)責(zé)體系，實(shí)行問(wèn)責(zé)主體多元化，形成以行政問(wèn)責(zé)為主、社會(huì)問(wèn)責(zé)為輔的系統(tǒng)問(wèn)責(zé)機(jī)制，使廣大政府工作人員不敢腐、不想腐、不能腐。［12］

（3）創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制，拓寬監(jiān)管路徑，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管主體多元化。監(jiān)管是一個(gè)新的問(wèn)題，也是我們必須重視的問(wèn)題。做好監(jiān)管工作，行政審批制度改革才是一項(xiàng)完整的改革?；诖?，必須改變傳統(tǒng)重審批輕監(jiān)管的觀念，實(shí)行事前事中事后監(jiān)管相結(jié)合，構(gòu)建各部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的監(jiān)管機(jī)制，形成上下互動(dòng)有序的監(jiān)管體系，充分發(fā)揮公民監(jiān)管、輿論監(jiān)督、司法監(jiān)督、立法監(jiān)督等多元監(jiān)督的作用，培養(yǎng)專業(yè)性的監(jiān)管人才和隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管到位，監(jiān)管有力。

（4）創(chuàng)新審批方式，探索審批模式，提高審批效率，優(yōu)化服務(wù)。實(shí)行網(wǎng)上審批和政務(wù)大廳審批相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)“兩集中、兩到位”“一個(gè)印章管審批”，加大對(duì)審批人員業(yè)務(wù)能力的培訓(xùn)和行政素養(yǎng)的鍛煉，實(shí)行統(tǒng)一的審批程序、審批標(biāo)準(zhǔn)、審批時(shí)限、審批材料，構(gòu)建省、市、縣三級(jí)并聯(lián)審批運(yùn)行機(jī)制，必要時(shí)可以將審批運(yùn)行機(jī)制覆蓋到基層社區(qū)，讓數(shù)據(jù)多跑路群眾少走路，徹底解決“最后一公里”的問(wèn)題。對(duì)審批信息及時(shí)公開(kāi)公示，確保審批公正公平。

4.更新審批理念，樹(shù)立服務(wù)意識(shí)和法治意識(shí)。制度影響環(huán)境，環(huán)境反映制度。改革的推動(dòng)，最終還是要以人為載體。對(duì)此，要想深化行政審批制度改革，必須在觀念上進(jìn)行轉(zhuǎn)變。首先，培育善治理念，推動(dòng)政府由全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，由管制向干預(yù)轉(zhuǎn)變，由管理向治理轉(zhuǎn)變，由規(guī)章規(guī)定向規(guī)范轉(zhuǎn)變。其次，引導(dǎo)共治理念的形成，注重發(fā)揮社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)、公民的社會(huì)治理參與作用，形成多元治理的良好局面。最后，注重弘揚(yáng)法治理念，以法律為基礎(chǔ)和后盾，保證改革的有序?qū)嵤?/p>

⑸加快關(guān)于政府行政審批的權(quán)力清單、負(fù)面清單、責(zé)任清單的制定與落實(shí)?！叭龁巍钡闹贫ㄅc實(shí)施是行政審批制度改革的趨勢(shì)，也是必然會(huì)形成的結(jié)果?！叭龁巍泵鞔_界定了政府該做什么、市場(chǎng)該做什么、違權(quán)該怎么做，是對(duì)政府權(quán)力的規(guī)制，也是為了更好地發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用的體現(xiàn)。因此，各地方政府要加快制定本政府本部門的權(quán)責(zé)清單，并及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)公示，接受群眾的監(jiān)督與檢查，確保政府履職到位，以此推動(dòng)行政審批制度改革的良好運(yùn)行。

綜上所述，行政審批制度改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其進(jìn)路是多層次、多路徑的。行政審批制度改革的成效，長(zhǎng)期看依賴行政管理體制改革的整體設(shè)計(jì)；中期取決于簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)等各種制度安排和進(jìn)路；短期則取決于“放管結(jié)合”機(jī)制的作用，特別是監(jiān)管機(jī)制的創(chuàng)新，這就是當(dāng)前進(jìn)一步深化行政審批制度改革一般進(jìn)路。

［1］湯睿君.中國(guó)行政審批制度改革探析［M］.南京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)，2014（03）.

［2］韓康.市場(chǎng)在資源配置中起決定作用——執(zhí)政黨市場(chǎng)認(rèn)識(shí)的新制高點(diǎn)［J］.上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（03）.

［3］馬建堂.簡(jiǎn)政放權(quán) 來(lái)自社會(huì)的評(píng)價(jià)與基層的聲音［J］.行政管理改革，2015（07）.

［4］李克強(qiáng).2016年政府工作報(bào)告 ［EB/OL］.新華網(wǎng).http:// news.xinhuanet.com/fortune/2016-03/05/c_128775704.htm

［5］江蘇省大力推進(jìn)相對(duì)集中小組許可權(quán)改革試點(diǎn)激發(fā)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力［Z］.國(guó)務(wù)院推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變協(xié)調(diào)小組辦公室簡(jiǎn)報(bào)（第54期），2016.04.06.

［6］濱海新區(qū)推動(dòng)行政審批制度改革不斷取得新成效［EB/OL］.濱海新區(qū)政務(wù)網(wǎng)，2015-05-22.

［7］劃轉(zhuǎn)職能歸口辦理群眾辦事更方便快捷［N］.成都日?qǐng)?bào)，2014-9-30.

［8］賈義猛.優(yōu)勢(shì)與限度：“行政審批局”改革模式論析［N］.新視野，2015-09-10.

［9］魏禮群.行政改革藍(lán)皮書——中國(guó)行政體制改革報(bào)告(2013) (NO.3)［M］.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014：3.

［10］無(wú)錫國(guó)土探索“四全”服務(wù)模式加快行政審批改革［EB/ OL］.新華網(wǎng)，2014-08-09.

［11］天津?yàn)I海新區(qū)深化行政審批制度改革創(chuàng)新服務(wù)模式顯成效［EB/OL］.人民網(wǎng)，2011-12-16.

［12］黃娟.論我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的完善［D］.西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，2007.11.07.

責(zé)任編輯：李 翔

D035.5

：A

：1008-6323（2016）04-0009-06

1.江渝，中共四川省委黨校公共管理教研部教授；2.符芳馨，中共四川省委黨校政治學(xué)碩士研究生。

2016-06-26