創(chuàng)意警務(wù)理論視野下的所隊融合機(jī)制探析
——以蘇州市公安局為例

陳高飛

（中國人民公安大學(xué)， 北京 100038）

創(chuàng)意警務(wù)理論視野下的所隊融合機(jī)制探析
——以蘇州市公安局為例

陳高飛

（中國人民公安大學(xué)， 北京 100038）

1997年刑偵改革后，全國開始建立責(zé)任區(qū)刑警中隊，在當(dāng)時具有進(jìn)步意義。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，當(dāng)時的模式已經(jīng)不能很好地適應(yīng)社會發(fā)展，所、隊之間配合還存在一些問題，內(nèi)耗增加，造成警力資源浪費(fèi)。蘇州市公安局在創(chuàng)意警務(wù)理論指導(dǎo)下，將經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革理念引入到深化公安改革領(lǐng)域中，以給人民群眾提供質(zhì)量好、效率高的服務(wù)為出發(fā)點和落腳點，盡量減少無效和低端服務(wù)供給，擴(kuò)大有效和高端服務(wù)供給。蘇州市公安局從2015年下半年開始，在各分局打造“升級版”責(zé)任區(qū)刑警中隊，責(zé)任區(qū)刑警隊駐扎在轄區(qū)中心派出所，致力于推動偵查辦案關(guān)口前移、優(yōu)化警力配置，在提高責(zé)任區(qū)辦案效率的同時，給派出所工作也帶來便利，提高了基層公安工作的效率和質(zhì)量。

創(chuàng)意警務(wù)論；所隊融合；供給側(cè)改革；責(zé)任區(qū)

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革理念不但適用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，同樣適用于公安改革，用改革的方式調(diào)整公安機(jī)關(guān)服務(wù)結(jié)構(gòu)，盡量減少無效和低端服務(wù)供給，擴(kuò)大有效和高端服務(wù)供給，增強(qiáng)供給結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性和靈活性，在當(dāng)前警力資源緊缺的情況下要做到去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板。公安機(jī)關(guān)作為國家壟斷性的公共安全服務(wù)組織，不可能像企業(yè)一樣引入競爭機(jī)制，所以資源配置方式和效率亦無法達(dá)到資本市場的水平，但在市場進(jìn)行供給側(cè)改革的大背景下，蘇州市公安局在創(chuàng)意警務(wù)理論的指導(dǎo)下，將供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的理念引入到深化公安改革中來，改革傳統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)，更加注重基層公安機(jī)關(guān)的服務(wù)質(zhì)量，在全市范圍內(nèi)打造升級版責(zé)任區(qū)刑警隊，給予社會更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，更好地保障蘇州經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定快速的發(fā)展。

一、傳統(tǒng)模式下所隊之間存在的問題

1946年，我黨公安機(jī)關(guān)在根據(jù)地先后成立公所，1948年改公所為公安分駐所，1950年將公安分駐所改為公安派出所，并將此名稱沿用至今。

建國初期，我國根據(jù)實際情況，在全國范圍內(nèi)建立了公安派出機(jī)構(gòu)，為社會治安防范做出了重要貢獻(xiàn)。改革開放以來隨著刑事案件增多，公安機(jī)關(guān)刑偵力量捉襟見肘，不得不把一部分刑事案件偵查權(quán)力下放到派出所，許多地方還給派出所派破案指標(biāo)，指標(biāo)完成情況也成為派出所工作好壞的評判標(biāo)準(zhǔn)，派出所也將案件偵破作為工作的重點，重打擊輕防范。在1997年刑偵改革之前，派出所承擔(dān)的刑偵任務(wù)占據(jù)所有刑事案件偵辦總量的70%至80%。①王守寬. 公正與效率視野下的我國刑偵體制改革研究[D].華中師范大學(xué)，2007.

（一）職能定位的矛盾

二者職能和使命的差異造成了二者工作定位上存在不可消除的矛盾。派出所作為我國縣級公安機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，其職能包括防范、打擊、管理、服務(wù)，以預(yù)防為主，工作目標(biāo)是實現(xiàn)發(fā)案少、秩序好、社會穩(wěn)定、群眾滿意。②滿慎鋼. 論公安派出所的職能定位[D].西南政法大學(xué)，2014.因此，派出所是一個基層公安機(jī)關(guān)綜合部門。而刑事偵查部門是打擊刑事犯罪的專職部門，刑警隊作為縣級公安機(jī)關(guān)的職能部門，其主要職能是打擊犯罪，兼顧防范。從案件數(shù)據(jù)的角度來說，派出所應(yīng)該更加關(guān)注發(fā)案率，刑警隊?wèi)?yīng)則更加關(guān)心破案率。職能定位上的差異導(dǎo)致駐所中隊和派出所之間存在不可消除的矛盾，特別是由刑警大隊直接領(lǐng)導(dǎo)的駐所中隊，這種矛盾會更加凸顯，如果配合不到位，必然導(dǎo)致二者在工作上存在脫節(jié)，打防脫節(jié)的嚴(yán)重后果就是有可能會出現(xiàn)破案率高的同時發(fā)案率也高，甚至出現(xiàn)發(fā)案率高但破案率低的情況。

（二）工作目標(biāo)的矛盾

職能定位是根本，職能定位的差異必然導(dǎo)致工作目標(biāo)的差別。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，派出所工作主要包括三個方面：辦理案件、調(diào)解糾紛以及提供必要服務(wù)。特別是本屆政府更加強(qiáng)調(diào)服務(wù)質(zhì)量，很多地區(qū)已經(jīng)取消了派出所辦案指標(biāo)，將派出所從原有的困厄環(huán)境中拯救出來，讓其有更多的時間做一些基礎(chǔ)工作，工作的服務(wù)性質(zhì)在派出所日常工作中越來越凸顯。蘇州市公安局幾年前引進(jìn)了市場服務(wù)企業(yè)的理念，在為群眾提供服務(wù)之后會進(jìn)行滿意度回訪。群眾撥打“110”報警，公安機(jī)關(guān)處理警情之后也會進(jìn)行電話回訪，派出所工作越來越注重人民群眾的滿意度。相比之下，刑警隊業(yè)務(wù)種類比較單一，主要負(fù)責(zé)嚴(yán)重危害社會安全和侵害群眾生命財產(chǎn)安全的犯罪案件的偵破工作，這些工作都具有不以當(dāng)事人的意志為轉(zhuǎn)移的特點，無法顧及也不可能顧及到當(dāng)事人是否滿意。因此現(xiàn)行條件下，各地刑警隊的工作目標(biāo)主要還是集中在保證辦案質(zhì)量的前提下如何提高辦案效率。目標(biāo)能夠指導(dǎo)行動，目標(biāo)不一致，如果不輔以良好的制度，容易造成駐所中隊和派出所之間存在“你打你的，我防我的”的局面。

（三）績效考核的矛盾

績效考核的本質(zhì)是一種過程管理，公安機(jī)關(guān)的績效考核是為了利用數(shù)據(jù)對相關(guān)單位以及公安民警的工作起到牽引作用，將從事相關(guān)工作人員的主要精力引導(dǎo)到工作重點上來。因此，績效考核的維度以及方式和單位本身的職能定位、工作目標(biāo)有著密不可分的關(guān)系。

如前文所述，由于刑警大隊和派出所在職能定位和工作目標(biāo)上存在一定的差異，派出所的業(yè)務(wù)范圍較之刑警大隊更加廣泛，績效方面一般包括對治安民警、社區(qū)民警和內(nèi)勤民警的考核。刑偵工作方面，刑偵改革后派出所一般只辦理公安部規(guī)定的五類案件，因此，派出所刑偵工作方面的考核指標(biāo)相較于刑警大隊來說較為單一，總的考核指標(biāo)相較于刑警大隊卻復(fù)雜得多。而刑警大隊的績效考核指標(biāo)雖然要兼顧各個方面，但始終要以刑偵工作為主，也就是說，在對刑警大隊進(jìn)行考核的時候，雖然考核指標(biāo)要覆蓋單位和刑偵民警的各個方面，但還是要以刑偵民警和刑警大隊的辦案能力為核心考核內(nèi)容。

由于績效考核具有導(dǎo)向作用，部分地區(qū)年終時還會依照績效考核成績確定考核等級，因此各單位都比較重視績效考核成績。一方面，刑警隊的工作成績不會記到派出所賬上；另一方面，派出所很多治安防范方面的工作根本無法用數(shù)據(jù)衡量，很難出成績，想要提高考核成績只能在案件辦理方面下功夫，派出所把難破的案件推給刑警隊，對于容易偵破的案件搶著辦，派出所沒有心思做更多的基礎(chǔ)工作，派出所基礎(chǔ)工作落后導(dǎo)致整個責(zé)任區(qū)打擊犯罪深度不夠，出現(xiàn)更多的疑難案件，形成惡性循環(huán)。

二、創(chuàng)意警務(wù)理論下的所隊融合模式

1997年刑偵體制改革以后，全國范圍內(nèi)普遍設(shè)立了駐所刑警隊（部分地區(qū)也叫片區(qū)刑警隊），一般設(shè)置在城里較大的派出所，同時部分地區(qū)開始建立責(zé)任區(qū)刑警中隊，應(yīng)該說不管是駐所刑警隊還是以前責(zé)任區(qū)刑警隊，都在一定程度上緩和了上述矛盾，在當(dāng)時的歷史背景下具有較大的進(jìn)步意義，但是所隊之間的協(xié)調(diào)配合問題還是沒有得到解決。如今，為了適應(yīng)新環(huán)境，蘇州市公安局在創(chuàng)意警務(wù)理論思想的指導(dǎo)下，從2015年下半年開始逐漸撤銷原有的駐所刑偵中隊并建立新型“升級版”責(zé)任區(qū)刑警隊。新型責(zé)任區(qū)刑警中隊吸收了駐所刑警隊和以前的責(zé)任區(qū)刑警隊的優(yōu)勢，從開始建立責(zé)任區(qū)至今，全市刑警總?cè)藬?shù)占到總警力數(shù)的12.3%，刑偵技術(shù)、案件審理等警力下沉了接近400人，偵查破案關(guān)口進(jìn)一步前移，破案數(shù)同比上升13.5%，蘇州市公安局實現(xiàn)了命案必破，這些成績的取得離不開派出所與責(zé)任區(qū)刑隊之間的深度融合。

（一）創(chuàng)意警務(wù)理論及其背景

所謂創(chuàng)意警務(wù)，就是引導(dǎo)廣大民警學(xué)習(xí)先進(jìn)的理念，掌握科學(xué)的思維方法，充分激發(fā)創(chuàng)新意識和創(chuàng)新潛能，推進(jìn)警務(wù)機(jī)制、警務(wù)手段的設(shè)計革新，最大限度地將智力成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實戰(zhàn)斗力，以最小的成本獲取最大的效益，實現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展、無增長改善的警務(wù)。①張躍進(jìn). 關(guān)于開展創(chuàng)意警務(wù)的若干思考[J]. 江蘇警官學(xué)院學(xué)報，2010，01：142-151.

蘇州市是江蘇省地級市，位于江蘇省東南部，長江三角洲的中部，東臨上海，是江蘇省對外開放的窗口城市，全市面積8488.42平方公里，人口1060.40萬，全年接待入境游客149.7萬人次，接待國內(nèi)游客10630.6萬人次，人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜。2015年蘇州地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到1.45萬億元，全國城市GDP排名中蘇州居第七位，比2014年增長7.5%。因此，經(jīng)濟(jì)總量大、人財物流動量大、公安工作任務(wù)量大成為蘇州市公安局面臨的常態(tài)。在如此發(fā)達(dá)的城市，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航的警力資源卻相對不足。與之對應(yīng)的是，在現(xiàn)行規(guī)定下，蘇州市公安局不可能再大量補(bǔ)充警力，因此，只有創(chuàng)新工作方式方法，用科學(xué)的方法驅(qū)動警務(wù)工作，創(chuàng)造性地開展工作，多干實事，才能真正保障蘇州經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。

因此，創(chuàng)意警務(wù)應(yīng)運(yùn)而生，利用創(chuàng)意警務(wù)理論指導(dǎo)公安機(jī)關(guān)供給側(cè)改革，著重提高公安機(jī)關(guān)服務(wù)質(zhì)量和工作效率是蘇州市公安局警務(wù)工作的一大亮點。在創(chuàng)意警務(wù)理論指導(dǎo)下，蘇州市公安局組建了公安學(xué)術(shù)團(tuán)體，專門進(jìn)行公安理論研究；開設(shè)了“金點子”論壇，讓廣大民警建言獻(xiàn)策，用大家的智慧來解決一些久攻不下的難題。目前，蘇州市公安局開發(fā)出了“蜻蜓”系統(tǒng)、人臉識別系統(tǒng)，并將其運(yùn)用到公安實戰(zhàn)部門，大大提高了工作效率；組織方面，設(shè)立了合成作戰(zhàn)中心，撤銷原來的駐所中隊，設(shè)立升級版責(zé)任區(qū)刑隊，提高了工作質(zhì)量和效率。

（二）所隊融合機(jī)制解析

1. 人事方面

到目前為止，蘇州市公安局已經(jīng)在全市各個區(qū)刑警大隊都建立了責(zé)任區(qū)刑警中隊，每個責(zé)任區(qū)按照轄區(qū)面積大小配備一定數(shù)量的民警。人事配備方面由市局統(tǒng)一部署，分局具體執(zhí)行，基本模式是從派出所抽調(diào)，分局專業(yè)隊人員補(bǔ)充，部分責(zé)任區(qū)刑警中隊還補(bǔ)充技術(shù)偵查民警，使得責(zé)任區(qū)刑警隊更加專業(yè)。各地還普遍實行了案審警力派駐，有的單位甚至派駐了法制人員，減少了案件審批環(huán)節(jié)，大大縮短了辦案時間，不但提高了責(zé)任區(qū)刑隊辦案的效率，也給派出所特別是距離分局相對較遠(yuǎn)的派出所帶來了方便。最重要的是，這種模式為適應(yīng)以審判為中心的司法改革邁出了實質(zhì)性的步伐，可謂是蘇州警務(wù)改革的一大亮點。

這種以派出所民警為主力專業(yè)隊的責(zé)任區(qū)刑隊，實際上是為了防止原有的所隊各自為政、互相推諉現(xiàn)象的出現(xiàn)。補(bǔ)充刑偵民警和技偵民警是責(zé)任區(qū)刑警隊區(qū)別于以往駐所刑警中隊的主要標(biāo)志，使得責(zé)任區(qū)刑警隊更加專業(yè)，避免了刑警中隊和派出所磨而不合的情況出現(xiàn)，從人員構(gòu)成上解決了二者在工作目標(biāo)上的矛盾，在一定程度上緩和了二者職能定位的矛盾。在一些較大的責(zé)任區(qū)刑警隊，如開發(fā)區(qū)責(zé)任區(qū)刑警隊，除了補(bǔ)充刑偵民警和技偵民警以外，中隊還專門設(shè)置了研判室、內(nèi)勤室等機(jī)構(gòu)，該責(zé)任區(qū)中隊隊長由刑警大隊副大隊長兼任，這種做法適當(dāng)?shù)卦黾恿素?zé)任區(qū)刑警隊的自主權(quán)以更好地完成工作。

2. 財權(quán)方面

以往的駐所刑警隊雖然名義上是刑警大隊下屬中隊，但人員編制與人員構(gòu)成和刑警大隊沒有關(guān)系，只是在派出所掛了一塊牌子，中隊實際上受派出所領(lǐng)導(dǎo)，部分地區(qū)刑警大隊和責(zé)任區(qū)中隊職責(zé)劃分的不科學(xué)造成了責(zé)任區(qū)中隊平時的工作除了辦理普通案件以外，還要辦理刑事案件，因此辦公經(jīng)費(fèi)由派出所承擔(dān)。這種情況實際上造成了刑警大隊和責(zé)任區(qū)中隊事權(quán)職責(zé)出現(xiàn)錯位的現(xiàn)象，進(jìn)而給公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置官僚化埋下了隱患。

蘇州市建立的責(zé)任區(qū)刑警中隊，辦公經(jīng)費(fèi)由刑警大隊承擔(dān)，但是民警原有的工資福利待遇沒有減少。從派出所抽調(diào)的民警，雖然編制歸入刑警大隊，但是工資和福利待遇和以前編制在派出所時基本相同，派出所在生活上還會給予一定的照顧。這種制度之下，責(zé)任區(qū)刑隊民警工作積極主動，派出所也不用承擔(dān)更多辦案經(jīng)費(fèi)，不會有抵觸情緒，工作積極配合，有利于工作的開展。派出所給了刑警隊一定的照顧，刑警隊也會反哺，形成良性循環(huán)。例如，一天晚上某派出所抓到幾十個賭博人員，派出所值班人員無法應(yīng)付，責(zé)任區(qū)刑警隊領(lǐng)導(dǎo)知道后，立刻派出幾個當(dāng)晚值班的偵查員，幫助派出所很快就把這個案件處理了，派出所也很滿意，嘗到了甜頭，這些好的開端意味著，今后所隊之間的配合會更加樂意和主動。

在蘇州市公安局探索實踐過程中，絕大多數(shù)地方所隊融合比過去更好、更加緊密，大家都有一種榮辱與共的思想基礎(chǔ)，很多地方在發(fā)案數(shù)、公訴數(shù)、提線數(shù)等關(guān)鍵指標(biāo)上實現(xiàn)派出所與刑警隊的捆綁，已經(jīng)出現(xiàn)了比較好的效果。

3. 事權(quán)方面

蘇州市目前的責(zé)任區(qū)刑隊主要有兩種模式，第一種是責(zé)任區(qū)刑警中隊駐在中心派出所，蘇州目前的責(zé)任區(qū)刑隊大部分是采取這種形式，這種形式的責(zé)任區(qū)刑隊和派出所很多資源一起共享，更有利于所隊聯(lián)動，例如楓橋派出所內(nèi)的責(zé)任區(qū)刑隊就和楓橋派出所共用一個研判室、內(nèi)勤室和案審室等辦公場所，能做到資源及時共享；另一種是責(zé)任區(qū)刑警中隊有獨(dú)立的辦公場所，辦公場所設(shè)立在轄區(qū)中心地帶，例如開發(fā)區(qū)責(zé)任區(qū)刑警中隊，其辦公地點緊鄰越溪派出所，但該中隊有單獨(dú)的辦公樓、研判室和內(nèi)勤室等。

責(zé)任區(qū)刑隊在業(yè)務(wù)上主要受刑警大隊指導(dǎo)，平時的工作主要是負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的刑事案件偵破和防范。新設(shè)立的責(zé)任區(qū)刑警中隊配有專業(yè)技術(shù)人員，如視頻偵查人員等，這些條件都是以前駐所中隊達(dá)不到的，一系列條件都使得當(dāng)前的責(zé)任區(qū)刑警隊更加專業(yè)，專業(yè)打擊處理更有深度，案件發(fā)生后派出所不用再向上申請技術(shù)偵查人員的協(xié)助，省去了大部分協(xié)調(diào)的時間，技術(shù)偵查人員能在黃金時間內(nèi)發(fā)現(xiàn)最有價值的線索，為派出所處理重大疑難治安案件提供必要的幫助，使派出所工作難度大大降低、工作效率大大提高，工作重心已經(jīng)從開始繁重的破案打擊任務(wù)中間解放出來，轉(zhuǎn)移到基礎(chǔ)防范、日常管理上來。因此，派出所更加愿意也更加有能力給責(zé)任區(qū)刑隊提供案件線索，如此良性循環(huán)，從制度上讓基層刑偵工作達(dá)到事半功倍的效果，提高了服務(wù)質(zhì)量。

三、對完善所隊融合機(jī)制的建議

蘇州市公安局在創(chuàng)意警務(wù)理論的指導(dǎo)下，于2015年下半年開始在全市范圍內(nèi)建立新型責(zé)任區(qū)刑警中隊并取得了良好的效果，先進(jìn)的理念和相對充足的經(jīng)費(fèi)在一定程度上緩和了派出所和刑警隊之間在職能定位、工作目標(biāo)和績效考核等方面的矛盾，提高了公安機(jī)關(guān)打擊犯罪的能力和為人民服務(wù)的水平，總體上效果較好，但也存在部分雜音，改革推進(jìn)的過程中有些方面與要求還有一些距離，筆者認(rèn)為，應(yīng)該抓住以下幾個方面繼續(xù)推進(jìn)改革。

（一）思想要跟上

思想決定行動，行動要成功，首先思想要跟上。黨的十八屆三中全會以來，我國開始全面深化改革，2015年，中央審議通過了《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關(guān)改革方案，我們應(yīng)該落實各項改革措施，全面深化公安改革，時刻謹(jǐn)記改革是發(fā)展的動力，穩(wěn)定是發(fā)展的前提，堅定不移地完善與推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建設(shè)與中國特色社會主義法制體系相適應(yīng)的現(xiàn)代警務(wù)運(yùn)行機(jī)制和執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。要認(rèn)識到，責(zé)任區(qū)刑隊改革并不是簡單地將各個部門的人堆疊在一起這么簡單，公安改革是司法改革的一個重要方面，目前全國都在推進(jìn)以審判為中心的司法改革，因此，責(zé)任區(qū)刑隊改革的方向不會錯，要繼續(xù)堅持深化改革。

2015年以來，我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革已經(jīng)正式拉開大幕，蘇州市公安局應(yīng)該繼續(xù)堅持將該理念不斷運(yùn)用到深化公安改革中，繼續(xù)優(yōu)化公安機(jī)關(guān)組織結(jié)構(gòu)，繼續(xù)提高公安機(jī)關(guān)的服務(wù)水平和保障社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系健康發(fā)展的能力，力克改革中遇到的阻力。但同時，在改革的過程中，我們也要防止“左”的錯誤，要堅持實事求是和因地制宜的原則，根據(jù)具體情況制定具體方案，更多提供有效的服務(wù)供給。城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟(jì)、治安等方面都存在較大差距，在建設(shè)過程中要考慮到各個地區(qū)的實際情況，刑事案件數(shù)量較少的地方可以適當(dāng)將責(zé)任區(qū)范圍擴(kuò)大，或者不設(shè)立責(zé)任區(qū)刑隊，沿用原來的所隊配合模式。時刻牢記目的，不搞運(yùn)動式增設(shè)責(zé)任區(qū)刑警中隊，盲目增設(shè)責(zé)任區(qū)刑隊只會造成資源浪費(fèi)，與供給側(cè)改革的理念背道而馳。在責(zé)任區(qū)刑隊建設(shè)過程中應(yīng)該始終堅持以下評判標(biāo)準(zhǔn)：是否符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平；是否有利于偵查破案；是否有利于快速反應(yīng)；是否有利于所隊融合。

（二）制度要跟上

改革的實質(zhì)就是體制和制度的創(chuàng)新。對于所隊管理，可以有條件地運(yùn)用績效考核的方法?？冃Э己说暮诵哪康牟皇菫榱嗽u判出誰好誰壞，績效考核本身只是一種手段，是為了通過績效考核發(fā)現(xiàn)工作中的不足和優(yōu)勢，并以此來加強(qiáng)考核的導(dǎo)向作用。但在實踐過程中管理部門又不得不依賴績效考核達(dá)到評分等級的目的，這就要求我們要善于使用績效考核方式，最大限度地平衡績效考核各個方面的功能，把握好績效考核各項功能的尺度。

要進(jìn)一步推進(jìn)責(zé)任區(qū)刑警隊制度建設(shè)，真正做到所隊在體制上分離，機(jī)制上融合，避免所隊混淆的回頭路。以前有學(xué)者主張建立完全獨(dú)立式的責(zé)任區(qū)刑隊，但筆者認(rèn)為，只要有利于工作的開展，不必過于拘泥于形式，形式不是決定工作好壞的標(biāo)準(zhǔn)，只要真正做到體制上分離、機(jī)制上融合，隊所合一模式就更加有力。

案件管轄方面，要注意責(zé)任區(qū)刑隊和派出所之間的案件管轄關(guān)系，明確兩者之間的職責(zé)；同時還要注意劃分責(zé)任區(qū)刑警中隊和刑警大隊之間的案件管轄關(guān)系，防止出現(xiàn)刑警大隊機(jī)關(guān)化的現(xiàn)象出現(xiàn)，即責(zé)任區(qū)刑隊建立之后，并不是所有刑事案件都由責(zé)任區(qū)刑隊負(fù)責(zé)偵辦，而是要充分發(fā)揮責(zé)任區(qū)刑隊的優(yōu)勢，把一些多發(fā)性、相對簡單的案件的偵查權(quán)下放給責(zé)任區(qū)刑隊，重大案件還是應(yīng)該由刑警大隊直接辦理，把責(zé)任區(qū)刑隊警力投放到最需要的重點地區(qū)，這樣才能真正做到人盡其才、物盡其用。

（三）保障要跟上

首先是職級要跟上。目前責(zé)任區(qū)刑隊級別較低，為了更好地實現(xiàn)權(quán)責(zé)利的統(tǒng)一，可以探索將責(zé)任區(qū)刑隊級別定為副科級，每個中隊人數(shù)至少應(yīng)在15人以上，中隊以下可以設(shè)置數(shù)個小組。公安系統(tǒng)人員較多，壓職壓級嚴(yán)重，責(zé)任區(qū)刑隊建設(shè)過程中要堅持落實《全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》和《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的意見》中從優(yōu)待警的相關(guān)規(guī)定，保障基層民警的合法權(quán)益，只有這樣才能調(diào)動基層民警的工作積極性，更好地為公安工作盡心盡力。同時，職級跟上了，責(zé)任區(qū)刑隊在和派出所協(xié)調(diào)的過程中也能更加有話語權(quán)。

其次是經(jīng)費(fèi)要跟上。蘇州升級版的責(zé)任區(qū)刑隊，是一個新事物，應(yīng)該給予大力支持，因此在經(jīng)費(fèi)上應(yīng)該給予必要的保障，例如，目前全國正在進(jìn)行公車改革，但是公車改革也不應(yīng)該一刀切，至少應(yīng)該保證基層執(zhí)法辦案車輛的充足。只有在經(jīng)費(fèi)上獨(dú)立，不完全依賴于派出所的提供，才能更加有利于所隊之間的合作和共贏，才能更好地實現(xiàn)體制上分離、機(jī)制上融合的目標(biāo)。

最后是技術(shù)要跟上。應(yīng)該調(diào)動技術(shù)人員的積極性，開發(fā)必要的警用系統(tǒng)，且系統(tǒng)資源必須共享，不能被一家壟斷，這也是隊所合一模式的優(yōu)勢所在。目前派出所基礎(chǔ)設(shè)施較為完善，隊所合一的模式有利于節(jié)省成本，也更有利于資源共享。蘇州目前已經(jīng)開發(fā)并投入使用的就有“蜻蜓”系統(tǒng)、人面識別系統(tǒng)?！膀唑选毕到y(tǒng)主要用于交管領(lǐng)域追蹤車輛和識別號牌，人面識別系統(tǒng)對于減少民警工作量和提高辦案效率具有良好效果。在責(zé)任區(qū)刑警隊建設(shè)過程中，應(yīng)該繼續(xù)發(fā)揚(yáng)這種精神，將先進(jìn)的科技手段運(yùn)用于現(xiàn)代警務(wù)工作。

四、所隊融合機(jī)制建設(shè)展望

習(xí)近平總書記曾強(qiáng)調(diào)，供給側(cè)和需求側(cè)是不可分割的，放棄需求側(cè)談供給側(cè)或放棄供給側(cè)談需求側(cè)都是片面的，二者不是非此即彼、一去一存的替代關(guān)系，而是要弧線配合，協(xié)調(diào)推進(jìn)。因此，公安機(jī)關(guān)應(yīng)該更加注重以民為本，在進(jìn)行自身改革以前摸清群眾的需要，即群眾究竟需要的是一種什么樣的服務(wù)，在弄清楚這個基本問題的前提下談公安機(jī)關(guān)的改革才是有效的，這種改革理念才是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的理念精髓。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的浪潮中，創(chuàng)意警務(wù)理論顯得尤為重要。蘇州市公安局在警務(wù)發(fā)展上一直堅持實事求是的指導(dǎo)思想，創(chuàng)造性地將供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革理念引入到公安改革中來，一心一意謀發(fā)展。

衡量某一地區(qū)警務(wù)工作發(fā)展水平主要看兩類指標(biāo)：一類是以打擊破案績效和剛性投入指標(biāo)為核心的數(shù)量指標(biāo)，另一類是以結(jié)構(gòu)性指標(biāo)為核心的質(zhì)態(tài)指標(biāo)。①創(chuàng)意警務(wù)論[M]. 北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2010：115.數(shù)量指標(biāo)上的增長發(fā)展，可以靠人財物的堆積和短期突破，但是這種發(fā)展是以犧牲后勁為代價的，而結(jié)構(gòu)性指標(biāo)的增長才真正代表一個地區(qū)警務(wù)的可持續(xù)發(fā)展?fàn)顟B(tài)。所隊融合機(jī)制就是建立在以結(jié)構(gòu)性指標(biāo)為核心的質(zhì)態(tài)指標(biāo)增長之上的，因此，該機(jī)制是一個可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制。

蘇州市公安局提出了“做優(yōu)機(jī)關(guān)、做強(qiáng)專業(yè)隊、做實派出所、做精社區(qū)警務(wù)”的轉(zhuǎn)型要求。做強(qiáng)專業(yè)隊，提升了各專業(yè)隊的業(yè)務(wù)水平，保障了專業(yè)隊的打擊破案水平；取消了派出所原有的辦案指標(biāo)，派出所就有更多的精力和警力做實如采集“一標(biāo)三實”等基礎(chǔ)信息工作，同時做好信息共享和協(xié)作配合。所隊融合機(jī)制在創(chuàng)意警務(wù)理論和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革理念的共同支撐下，會表現(xiàn)出強(qiáng)盛的生命力，是適應(yīng)當(dāng)前中國社會治安形勢的一種機(jī)制。所隊融合機(jī)制服務(wù)的最終對象并不是所隊之間的關(guān)系，而是提高公安機(jī)關(guān)為人民服務(wù)的能力，各級、各地區(qū)公安機(jī)關(guān)應(yīng)積極探索，未來所隊關(guān)系要進(jìn)一步做到體制上分離，機(jī)制上融合，進(jìn)一步推動偵查破案關(guān)口前移，進(jìn)一步提高公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案和服務(wù)群眾的能力。

[1] 王守寬.公正與效率視野下的我國刑偵體制改革研究[D].華中師范大學(xué)，2007.

[2] 滿慎鋼. 論公安派出所的職能定位[D].西南政法大學(xué)，2014.

[3] 張躍進(jìn).關(guān)于開展創(chuàng)意警務(wù)的若干思考[J].江蘇警官學(xué)院學(xué)報，2010，01：142-151.

[4] 蘇州市統(tǒng)計局 國家統(tǒng)計局蘇州調(diào)查隊. 2015年蘇州市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[N]. 蘇州日報，2016-01-18.

[5] 創(chuàng)意警務(wù)論[M]. 北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2010.

Study on the Fusion Mechanism of Police Station and Responsible District Police Team from the Perspective of Creative Policing Theory——Taking Suzhou Public Security Bureau as an Example

Chen Gaofei
（People’s Public Security University of China， Beijing 10038， China）

The divisions of business and the relationship between the police stations and the Criminal Police Brigade have been constantly changing. From 1997 criminal investigation after the reform， nationwide generally established Interpol brigade area of responsibility of the squadron， but most of all to the police station to rely on， or， the team leader of each other concurrently， business division of labor is not clear， or， between the teams grinds incompatible， resulting in waste of resources. Suzhou Municipal Public Security Bureau in under the guidance of the theory of creative policing， economy of supply side structural reform concept is introduced to deepening the reform of public security in the fi eld of， to the people to provide better and more high-quality service as the starting point to minimize the invalid and low-end service supply， to enlarge the effective and engage in interrupt service supply，since the second half of 2015， in each branch create upgraded version of the Criminal Police Squadron，committed to increase police to sink strength， improve the effi ciency and quality of basic public security work.

Creative Policing Theory； Supply Side Reform； Police Station； Responsibility Area

D631

A

1008-5750(2016)04-0021-(08)

10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2016.04.003

2016-02-08責(zé)任編輯：何銀松

本文是中國人民公安大學(xué)碩士研究生科研創(chuàng)新項目“大部制改革背景下的所、隊融合機(jī)制研究”（項目編號：2016JKF01616）的主要成果。

陳高飛，男，中國人民公安大學(xué)公安管理學(xué)專業(yè)碩士研究生。