我國重大行政決策制度存在的問題及其完善*

盧建華

(湖南省人民政府法制辦公室，湖南 長沙 410004)

我國重大行政決策制度存在的問題及其完善*

盧建華

(湖南省人民政府法制辦公室，湖南 長沙 410004)

我國已基本形成以3個國務院文件為主體、14個省級政府規(guī)章和數(shù)百個地方政府規(guī)范性文件為補充的重大行政決策制度體系，但這一制度體系存在諸多問題：一是重大行政決策作為從行政管理學引入的概念目前在行政法學上尚未完全融入原有的概念體系，加之各地立法對這一概念定義模糊以及對其如何歸類定性不準，導致了一些地方行政程序立法的體例混亂以及出現(xiàn)“重大行政決策事項”認定難現(xiàn)象；二是根據(jù)決策成本與決策效益并重原則，目前國務院文件及地方立法規(guī)定的5至7個重大行政決策必經(jīng)程序或法定程序過多，應技術性減少；三是重大行政決策程序的監(jiān)督和制約機制存在較多缺失，致使各地精心構建的一些重要程序難以落實；四是各地立法的適用范圍差距大。建議國務院盡快出臺《重大行政決策程序條例》，建立全國統(tǒng)一的、剛性的、操作性強的重大行政決策程序制度。

重大行政決策制度；問題；完善

一、我國重大行政決策制度體系的構建現(xiàn)狀

我國探索和建立重大行政決策制度始于本世紀初。2004年國務院頒布《全面推進依法行政實施綱要》(國發(fā)〔2004〕10號)，首次從法治理念高度要求各級行政機關健全行政決策機制、完善行政決策程序、建立健全決策跟蹤反饋和責任追究制度。2008年國務院印發(fā)《關于加強市縣政府依法行政的決定》(國發(fā)〔2008〕17號)，提出完善市縣政府行政決策機制，要求各級行政機關完善重大行政決策聽取意見制度、推行重大行政決策聽證制度、堅持重大行政決策集體決定制度、建立重大行政決策合法性審查制度和實施情況后評價制度以及行政決策責任追究制度等，并提出“未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查不合法的，不得做出決策?！?010年國務院發(fā)布《關于加強法治政府建設的意見》(國發(fā)〔2010〕33號)，強調堅持依法科學民主決策，具體包括規(guī)范行政決策程序、完善行政決策風險評估機制、加強重大決策跟蹤反饋和責任追究等，并首次強調“要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序”。2014年10月十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，再次強調“健全依法決策機制”，要求“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確?！?014年下半年，國務院法制辦公室組織起草《重大行政決策程序暫行條例(征求意見稿)》，并在湖南等地召開座談會聽取意見。2014年11月6日，國務院法制辦公室副主任袁曙宏在國務院新聞辦召開的新聞發(fā)布會上強調重大決策的程序也要法治化，目前國務院法制辦公室正在制定重大行政決策程序條例*儲信艷.“重大行政決策程序條例”正在制定[N].新京報,2014-11-07(A27).。

在地方層面，重慶、湖南、天津、江西、青海、廣西、甘肅、浙江、內蒙古、江蘇、山東、遼寧、廣東、寧夏等14個省(區(qū)、市)出臺了一系列重大決策程序方面的地方立法。特別是 2015年地方立法呈現(xiàn)井噴式發(fā)展態(tài)式，先后出臺了《江蘇省行政程序規(guī)定》(江蘇省人民政府令第 100 號)、《寧夏回族自治區(qū)行政程序規(guī)定》(寧夏回族自治區(qū)人民政府令第73號)、《甘肅省人民政府重大行政決策程序暫行規(guī)定》(甘肅省人民政府令第115號)、《內蒙古自治區(qū)重大行政決策程序規(guī)定》(內蒙古自治區(qū)人民政府令第209號)、《浙江省重大行政決策程序規(guī)定》(浙江省人民政府令第337號)、《遼寧省重大行政決策程序規(guī)定》(遼寧省人民政府令第297號)等規(guī)章。上述省(區(qū)、市)還制定了一系列重大行政決策聽證會和專家咨詢論證等方面的配套制度，如《重慶市行政決策聽證暫行辦法》(重慶市人民政府令第 171 號)、《湖南省人民政府重大行政決策專家咨詢論證辦法》(湘政辦發(fā)〔2011〕41號)、《廣東省重大行政決策專家咨詢論證辦法(試行)》(粵府辦(2012)37號)、《廣東省重大行政決策聽證規(guī)定》(粵府令第183號)、《江西省重大行政決策事項聽證辦法》( 贛府廳發(fā)〔2014〕39號)等。

未出臺立法的省市大多出臺了重大行政決策程序方面的規(guī)范性文件，如云南省印發(fā)了《云南省人民政府重大決策聽證制度實施辦法》(云政辦發(fā)〔2009〕41號)；北京市下發(fā)了《北京市人民政府辦公廳關于健全市政府重大行政決策和行政規(guī)范性文件合法性審查工作機制的通知》(京政辦發(fā)〔2011〕73號)，湖北省制定了《湖北省人民政府重大行政決策程序規(guī)定(試行)》(鄂政發(fā)〔2013〕27號)，四川省發(fā)布了《四川省重大行政決策程序規(guī)定》(川府發(fā)〔2015〕24號)、《四川省行政決策合法性審查規(guī)定》(川辦發(fā)〔2015〕3號)等。北京市人大常委會法制辦公室、北京市行政法學會和中國政法大學法治政府研究院還共同主辦了“《北京市行政程序條例》立法調研會”*王斌.《北京市行政程序條例》立法研討會在北京順利召開[N].法制日報，2014-06-10(03).。此外，蘇州、貴陽、西安、連云港、東莞、廣州、大連、武漢、贛州、成都、中山、昆明、鞍山等數(shù)百個省以下地方政府也先后制定了重大行政決策方面的規(guī)章或規(guī)范性文件。湖南省全部市州和縣市區(qū)政府均出臺了重大行政決策制度方面的規(guī)范性文件，其中湘鄉(xiāng)市制定了《湘鄉(xiāng)市人民政府重大行政決策程序實施辦法》、《湘鄉(xiāng)市人民政府重大行政決策事項聽證辦法》等8項制度。

綜上，我國探索建立和實施重大行政決策制度已有10年左右歷史，目前已基本形成以3個國務院文件為主體、14個省級政府規(guī)章和數(shù)百個地方政府規(guī)范性文件為補充的重大行政決策制度體系。然而在這一紛繁復雜的制度體系背后卻存在諸多問題。本文擬對這些問題逐一分析并提出解決方案。

二、我國重大行政決策制度存在的主要問題

(一)重大行政決策概念模糊不清。

決策之于行政管理不可或缺，以至美國行政學家西蒙認為“管理就是決策”、“無決策，即無行政”*詹姆斯·W·凱特爾.行政過程的政治——公共行政新論[M].陳振明,朱芳芳等譯校.北京：中國人民大學出版社，2002.250.。重大行政決策是從行政決策衍生的概念。但長期以來，行政決策是行政管理學概念，并未納入行政法學概念范疇，在毛雷爾、鹽野宏等人權威的《行政法學總論》中根本找不到這一概念*熊樟林.重大行政決策概念證偽及其補正[J].中國法學,2015,(3):285.。我國傳統(tǒng)行政法理論及現(xiàn)行行政法教材中也基本沒有明確使用本概念*曾哲.我國重大行政決策權劃分邊界研究[J].南京社會科學,2012,(1):98-104.。2004年以來，國務院先后頒布《全面推進依法行政實施綱要》等3個重要文件，從法治高度提出依法、科學、民主決策具體要求，從而將長期處于政策性宣傳或程序性理念地位的“重大行政決策”提升到了行政法學概念范疇。這一轉變對推進依法行政、加快建設法治政府，防止違法決策具有重要現(xiàn)實意義，然而卻給傳統(tǒng)的行政法學概念體系帶來了沖擊。長期以來，行政行為以其對象是否特定為標準劃分為抽象行政行為和具體行政行為。但無論抽象行政行為還是具體行政行為，都會有決策階段，因此重大行政決策難以融入上述概念體系。這導致了各地重大行政決策程序立法體例的混亂和“重大行政決策事項”認定難現(xiàn)象，最終造成各地精心構建的重大行政決策制度體系有實際被架空的危險。

1.各地立法對“重大行政決策”概念的表述模糊。典型表述有以下3種：(1)先對“重大行政決策”概念內涵簡單表述，之后列舉概念外延的6-8種情形。一般表述為：本規(guī)定所稱重大行政決策，是指由縣級以上地方人民政府(有的含政府部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府)依照法定職權，對關系本行政區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展全局、社會涉及面廣、與公民、法人和其他組織利益密切相關的下列事項作出的決定：……。如，《四川省重大行政決策程序規(guī)定》第3條、《湖北省人民政府重大行政決策程序規(guī)定(試行)》第4條、《湖南省行政程序規(guī)定》第31條、《江蘇省行政程序規(guī)定》第27條等。(2)對“重大行政決策”概念未作任何表述，直接列舉6-8種情形。如，《江西省縣級以上人民政府重大行政決策程序規(guī)定》第3條、《甘肅省人民政府重大行政決策程序暫行規(guī)定》第2條等。(3)在上述一種方式的基礎上要求行政機關制定并向社會公布決策事項目錄或年度目錄。如，《浙江省重大行政決策程序規(guī)定》第2條第2款規(guī)定：“具體決策事項，由決策機關根據(jù)前款規(guī)定并結合決策中的相關因素確定；決策機關根據(jù)實際需要，可以制訂決策事項目錄，向社會公布?！庇捎诟鞯亓⒎▽Α爸卮笮姓Q策”表述模糊，導致行政機關對“重大行政決策事項”認識不一。如，湖南湘鄉(xiāng)市在向43個單位征求與自己職能相關的政府重大行政決策事項時，有14個單位提出增加本單位財政預算和人員編制、理順行政機關內部管理體制、新建辦公樓的事項，有5個單位提出行政許可、法律政策的執(zhí)行事項，有17個單位提出各種規(guī)劃的編制和調整，有9個單位提出涉及民生的各種政策的制定，有9個單位提出重大建設項目事項*張建輝,沈裕厚等.關于湖南省湘鄉(xiāng)市湘潭縣重大行政決策程序執(zhí)行情況的調查報告[EB/OL].[2015-12-05].中國政府法制信息網(wǎng),http://www.chinalaw.gov.cn/article/dfxx/zffzyj/200903/20090300130126.shtml.。

另一方面，行政權具有公共性與私人性雙重屬性，行政權的私人性可能在行政管理實踐中表現(xiàn)出擴張的負效應*劉衍峰, 陸曙漢.行政權的私性擴張及其法律控制[J].廣西大學學報(哲學社會科學版), 2007,(1):182.。因概念模糊導致“重大”很難量化(如，多少萬元的項目和多大面積的片區(qū)規(guī)劃修改才算重大行政決策)，加之各級政府法定職權不同(縣級政府的重大決策對于省級政府可能只是普通決策)以及政府部門法定職權的千差萬別，在決策機關行使自由裁量權自行制定決策事項目錄的情況下，一些行政機關簡單照抄立法或規(guī)范性文件的規(guī)定，可能故意制定同樣籠統(tǒng)、模糊或根本不具有操作性的決策事項目錄，以逃避重大行政決策立法制約。

2.概念定性不準導致一些地方立法對“重大行政決策程序”的位置編排存在邏輯問題。行政決策作為從行政管理學引入的概念，目前在行政法學理論中存在較大爭議，主要有“行為論”、“決定論”和“過程論”三種觀點*黃學賢，桂萍.重大行政決策之范圍界定[J].山東科技大學學報(社會科學版),2013,(5):36.。本文持“行為論”，因為“行為”既包含作出行為的過程，也可包含行為作出后的主要表現(xiàn)形式——決定。如，《浙江省重大行政決策程序規(guī)定》第20條規(guī)定：“決策后，決策機關應當按照規(guī)定制發(fā)公文”。筆者認為，重大行政決策行為應涵蓋了抽象行政行為和具體行政行為(多數(shù)情況下屬抽象行政行為)。如，學者羅豪才將納入重大行政決策范圍的事項分為6類*羅豪才.重大行政決策程序應入法[N].中國社會科學報,2011-03-03.，其第5類“重大項目類”的相當一部分應屬具體行政行為；《浙江省重大行政決策程序規(guī)定》第2條列舉的“由政府組織實施的對相關群體利益可能造成較大影響的重大建設項目”也可能屬具體行政行為。又如，湖南湘鄉(xiāng)市調查發(fā)現(xiàn)，作為縣一級政府行政決策有其特殊性，很多情況下行政執(zhí)法與行政決策很難區(qū)分，如涉及新增或延伸客運班車線路、舊城改造拆遷許可等，既是行政許可事項，因其涉及廣大群眾的切身利益，又可以作為政府的重大行政決策來辦理*張建輝,沈裕厚等.關于湖南省湘鄉(xiāng)市湘潭縣重大行政決策程序執(zhí)行情況的調查報告[EB/OL].[2015-12-05].中國政府法制信息網(wǎng),http://www.chinalaw.gov.cn/article/dfxx/zffzyj/200903/20090300130126.shtml.。然而，一些地方出臺的《行政程序規(guī)定》事實上將重大行政決策行為定性為抽象行政行為，導致其對“重大行政決策程序”的位置編排出現(xiàn)邏輯錯誤。以《湖南省行政程序規(guī)定》和《江蘇省行政程序規(guī)定》為例，兩個規(guī)章將重大行政決策程序(第3章)、行政執(zhí)法程序(第4章)平行編排殊為不妥，因為重大行政決策并非全部是抽象行政行為，執(zhí)法程序中作出重大行政決定也可能存在重大行政決策程序。同理，《湖南省行政程序規(guī)定》第3章“行政決策程序”下分兩節(jié)設置“重大行政決策”和“規(guī)范性文件制定”，也不妥當。

3.概念模糊造成各地納入重大行政決策范圍的事項差別較大。 如，《湖南省行政程序規(guī)定》第31條、《四川省重大行政決策程序規(guī)定》第3條將“編制各類總體規(guī)劃、重要的區(qū)域規(guī)劃和專項規(guī)劃”、“重要的行政事業(yè)性收費以及政府定價的重要商品、服務價格的確定和調整”列舉為重大行政決策事項；《甘肅省人民政府重大行政決策程序暫行規(guī)定》第2條將“提出地方性法規(guī)草案、制定政府規(guī)章”、“編制或調整各類總體規(guī)劃、重要的區(qū)域規(guī)劃和專項規(guī)劃”、“重大突發(fā)公共事件應急預案的制定與調整”、“重要的公用事業(yè)價格、公益性服務價格、自然壟斷經(jīng)營的商品和服務價格的制定或調整”列為重大行政決策事項；而《浙江省重大行政決策程序規(guī)定》第3條則將“突發(fā)事件應對、立法、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、土地和房屋的征收與補償、政府定價、地方標準制定等相關法律、法規(guī)另有決策程序規(guī)定的事項”，均排除在重大行政決策范圍之外。

(二)重大行政決策的必經(jīng)程序過于繁雜。

四中全會《決定》和國務院及地方立法規(guī)定的重大行政決策必經(jīng)程序或法定程序一般有5至7個。國務院《關于加強法治政府建設的意見》要求“要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序?！笔藢盟闹腥珪蟆鞍压妳⑴c、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”。國務院法制辦公室起草的《重大行政決策程序暫行條例》規(guī)定未履行“公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定”程序的，不得作出決策*儲信艷.“重大行政決策程序條例”正在制定[N].新京報,2014-11-07(A27).。地方層面，《湖南省行政程序規(guī)定》第3章規(guī)定重大行政決策程序包括調查研究、公眾參與、專家論證、合法性審查、集體討論決定等5個步驟；《江西省縣級以上人民政府重大行政決策程序規(guī)定》第7條規(guī)定：政府作出重大行政決策應當經(jīng)過調查研究、專家論證、征求意見、部門協(xié)調、合法性審查、集體討論、結果公開等7個程序；《甘肅省人民政府重大行政決策程序暫行規(guī)定》第3條、《湖北省人民政府重大行政決策程序規(guī)定(試行)》第5條將“公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定”作為法定程序。

筆者認為，決策程序應實行決策成本與決策效益并重的原則。明確重大行政決策的必經(jīng)程序或法定程序，可以減少決策失誤和提高決策公信力，減少決策執(zhí)行的阻力，從而減少決策執(zhí)行成本。但另一方面，行政決策效率是決策科學化的重要環(huán)節(jié)，應實行決策成本與決策效益并重的效率原則*李沫.行政決策效率機制探析[D].吉林：吉林大學,2004.。重大行政決策成本主要包括時間成本和物質成本。一是時間成本。如，《武漢市人民政府重大行政決策程序規(guī)定》規(guī)定：公開征求意見時間一般情況下不得少于30日；以聽證會方式征求公眾意見的，聽證會舉行30日前應當向社會公布聽證代表的名額、報名條件以及具體報名辦法并接受報名；重大行政決策合法性審查的期限為10個工作日，重大、疑難、復雜的決策草案的審查期限可以延長10個工作日。上述程序加上承辦單位實施這些程序的準備時間，一項重大行政決策至少可能會耗費3個月左右時間。二是物質成本。如，《湖北省人民政府重大行政決策程序規(guī)定(試行)》規(guī)定：決策承辦單位應當邀請相關領域5名以上專家或委托專業(yè)研究機構對決策的必要性和可行性等問題進行咨詢；決策承辦單位分類委托有關專門研究機構就草案進行風險評估；聽證會代表的人數(shù)不得少于15人。實施這些程序，承辦單位要支付勞務費、交通費(對象為聽證會公眾代表)和專家咨詢費、風險評估費等，再加上時間成本，必然會大大增加行政成本、降低行政效率。部分決策承辦單位為了“省事”，往往以承辦事項不屬重大行政決策事項等借口來逃避立法約束。

(三)重大行政決策程序的事前、事中、事后監(jiān)督和落實機制存在較多缺失。

1.事前。(1)由于重大行政決策概念模糊，一些行政機關為了“省事”，特別是在決策事項屬社會敏感問題或涉及本地方、本部門利益的情況下，往往以該事項不屬重大行政決策事項為借口來逃避立法約束。如，自2010年以來，湖南省連續(xù)6年將重大行政決策納入依法行政考核的重要內容，但每年都有不少機關以本機關決策事項不屬重大決策來抗辯考核扣分。(2)一些行政機關制定重大行政決策事項目錄時，故意提高標準甚至將某些“重大事項”不納入目錄。如，武漢黃鶴樓公園未召開聽證會將門票從50元提高到80元。遭到公眾質疑后，湖北省物價局表示該省所有旅游景點的門票都未列入《湖北省價格聽證目錄》，因此調價不需要聽證*瀟陽.景區(qū)門票漲價聽證程序不能省[N].中國文化報, 2010-06-21(2).。又如，長沙岳麓書院與新開放的中國書院博物館實行統(tǒng)一售票，門票由每人次30元調整為每人次50元。遭到質疑后，湖南省物價部門表示：目前湖南省游覽參觀點只有年購票參觀人次50萬以上的重要風景名勝景區(qū)才列入聽證目錄，而岳麓書院尚未達到該標準，因此不在聽證目錄之列*戴丹.物價局回應岳麓書院漲價：符合湖南門票總體情況[N].瀟湘晨報,2012-06-29(B02).。

2.事中。由于缺少監(jiān)督機制，決策聽證、專家論證、風險評估、合法性審查等程序往往難以落實。(1)聽證代表和參與論證的專家及評估機構的選取缺少監(jiān)督機制。各地立法大多規(guī)定由決策承辦單位或起草單位具體組織實施這些程序。專家論證、風險評估專業(yè)性較強，專家和評估機構多為承辦單位指定；聽證代表名義上是“隨機選取”，但在決策事項屬社會敏感事項或涉及本地方、本部門利益的情況下，承辦單位往往優(yōu)先選取甚至內定一些“說好話”、“好說話”的代表或專家。因此，在耗費大量人力物力后，這些程序往往成為“走過場”。一些地方如《湖北省人民政府重大行政決策程序規(guī)定(試行)》明確規(guī)定“申請人超過預定聽證會代表人數(shù)的，由申請人自行推薦產生或決策承辦單位采取隨機選取的方式產生”，但實際操作中隨機與否無人監(jiān)督，承辦單位基本可以掌控聽證會代表人選，這樣出現(xiàn)“逢聽必漲”、“逢漲必聽”現(xiàn)象也就不足為怪了。(2)意見公布和反饋機制存在較大缺失。國務院文件及多數(shù)地方立法對公布和反饋聽證意見及意見采納情況僅作簡單規(guī)定；對是否公布和反饋專家論證意見、風險評估結論則未作任何規(guī)定，如《甘肅省人民政府重大行政決策程序暫行規(guī)定》第9條規(guī)定：“重大行政決策事項承辦單位對條件不成熟或其他原因未能吸納的公眾意見，視情況以適當方式說明理由或作出解釋”。其后果是：少數(shù)承辦單位大膽將合理意見置之不理，社會公眾甚至直接參與聽證、論證和評估的代表和專家均難以知曉最終意見采納情況，對決策進行依法監(jiān)督也就無從談起。(3)對法制機構依法履行職務的保障機制未作規(guī)定。合法性審查由決策機關的法制機構實施，而法制機構作為決策機關的下屬機構，很難違背決策機關負責人的意志獨立地提供審查意見；相反，很多時候不得不按決策機關負責人的思路絞盡腦汁地尋找證明該事項可以“變通”的法律依據(jù)。此外，政府法制機構的設置和人員配備難以適應日益繁重的工作任務，特別是市、縣一級政府法制機構力量薄弱。資料顯示，全國縣級政府中尚有15%未設法制機構*王仰文.重大行政決策合法性審查問題研究[J].理論月刊, 2012,(01):102.。本輪機構改革法制機構被進一步削弱。如在2014—2015年度機構改革中，湖南省除衡陽市外，其余13個市州基本撤并了縣級政府法制機構。

3.事后。違法決策的確認和糾正程序有待進一步明確。與法律對其他違法行為設立了法律責任時效制度不同，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》建立了堪稱“史上最嚴厲”的重大決策終身責任追究制度。國務院文件和地方立法則對重大決策責任追究作了具體規(guī)定。然而令人奇怪的是，無論是國務院文件還是地方立法，對重大決策責任追究的前置程序，即如何確認和糾正違法決策行為的程序均未作任何規(guī)定。筆者認為，出現(xiàn)這一現(xiàn)象的原因是，重大行政決策作為從行政管理學引入的概念尚未融入行政法學概念體系，無論學術界還是立法實踐均未公開承認重大行政決策涵蓋了抽象行政行為和具體行政行為。有的學者甚至認為重大行政決策介于具體行政行為和抽象行政行為之間模糊不明的灰色地帶，兼具這兩種行政行為的雙重屬性*黃學賢，桂萍.重大行政決策之范圍界定[J].山東科技大學學報(社會科學版).2013,(5):36.，這實際上是創(chuàng)設了第3種行政行為類型，顯然不妥。上述錯誤觀點導致目前立法層面既未將重大行政決策納入抽象行政行為和具體行政行為的監(jiān)督渠道，也不可能為其另創(chuàng)設新的監(jiān)督渠道。

(四)各地重大行政決策程序方面立法或規(guī)范性文件的適用范圍差別大。

各地重大行政決策程序立法和規(guī)范性文件的適用范圍明顯不一，嚴重影響了國家法制統(tǒng)一。如，《浙江省重大行政決策程序規(guī)定》適用于本省縣級以上人民政府及其部門；《江西省縣級以上人民政府重大行政決策程序規(guī)定》適用于縣級以上人民政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、縣級以上人民政府所屬工作部門參照執(zhí)行；《四川省重大行政決策程序規(guī)定》適用于縣級以上人民政府；《甘肅省人民政府重大行政決策程序暫行規(guī)定》適用于省政府及省政府直屬特設機構、直屬機構、部門管理機構、直屬事業(yè)單位。

三、解決問題的對策

重大行政決策影響到更多人的利益，相對于實施行政管理的執(zhí)行權而言，處于上游的決策權更加需要規(guī)范。決策程序制度是行政機關進行自我約束，從源頭上預防和消除違法行為的“過濾器”和“防火墻”。目前，多數(shù)省級政府已出臺重大行政決策程序立法或規(guī)范性文件，但這些立法或規(guī)范性文件存在位階低、約束力弱、權威不足等問題，加上重大行政決策概念模糊以及相應監(jiān)督、落實機制的缺失，一些重要程序往往得不到有力執(zhí)行甚至被束之高閣。我國行政程序規(guī)定散見《行政處罰法》、《行政復議法》、《行政許可法》、《行政強制法》等單行法律，制定統(tǒng)一的《行政程序法》尚需較長過程。因此，在國家尚未制定《行政程序法》的情況下，國務院應盡快出臺《重大行政決策程序條例》，明確重大行政決策事項、主體、權限、程序和責任，以建立全國統(tǒng)一的、剛性的、操作性強的重大行政決策程序制度。重點從以下幾個方面進行規(guī)范：

(一)準確界定重大行政決策概念的內涵和外延。

筆者認為，對“重大行政決策”概念進行定義在把握“對經(jīng)濟社會發(fā)展有重大影響、涉及重大公共利益或與公眾利益密切相關”等內涵的同時，應采用列舉法和排除法從外延上對重大行政決策事項及非重大行政決策的事項進行明確，并重點把握以下幾點：

1.重大行政決策應限定在經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務等外部行政事項范圍內。政府內部事務管理和人事任免、突發(fā)事件應急處理以及依法應當保密的事項不納入重大行政決策范圍。但重大突發(fā)事件應急預案的制定和調整(不包括突發(fā)事件的應急處理)，提出地方性法規(guī)草案、制定政府規(guī)章，編制或調整各類總體規(guī)劃、重要的區(qū)域規(guī)劃和專項規(guī)劃，重要的公用事業(yè)價格、公益性服務價格、自然壟斷經(jīng)營的商品和服務價格的制定或調整應納入重大行政決策范圍，并明確這些事項的決策程序同時適用相關法律、法規(guī)的規(guī)定。

2.應區(qū)分“重大行政決策”與“重大行政決策程序”。 重大行政決策程序是重大行政決策的環(huán)節(jié)，如公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定等，從法律屬性看屬行政機關內部行為，具有不可訴性；重大行政決策則是經(jīng)法定程序作出的行政行為，主要包括具體行政行為和抽象行政行為(主要形式為行政規(guī)范性文件)，直接或間接影響公民、法人和其他組織的合法權益，依法可以申請行政復議、提起行政訴訟或申請規(guī)范性文件審查。

3.推行重大行政決策事項目錄制度并實行動態(tài)管理。重大行政決策事項目錄是在界定重大行政決策內涵和外延(定性)之后，對其進行定量的重要手段，因此應全面推廣。此外，少數(shù)地方推行重大行政決策事項年度目錄制度(一些學者也極力推崇)，但筆者認為這一制度過于繁瑣且不嚴肅(同一事項在不同年度可能納入或不納入目錄)，加之各級行政機關事務繁多，逐年制定目錄根本不具有操作性，目前只宜探索而不應全面推廣。

(二)重大行政決策的必經(jīng)程序或法定程序應技術性減少。

重大行政決策制度的必經(jīng)程序或法定程序過于繁雜，應適當簡化，以降低行政成本、提高行政效率。筆者通過梳理歸納出：各地重大行政決策一般包括調查研究、公眾參與、決策聽證(實際為公眾參與的高級形態(tài))、專家論證、風險評估、合法性審查、廉潔性評估、集體討論決定、實施后評價、責任追究等。這些程序可以分為3類：第一類是承辦單位的日常工作，包括調查研究、廉潔性評估、實施后評價、責任追究(需追責的情況下實施)。第二類是因重大行政決策事項特殊性質而應當實施的程序，包括專家論證、風險評估。這類程序不應成為必經(jīng)程序，理由是：只有專業(yè)性較強的決策事項需組織專家論證，只有涉及公共安全、社會穩(wěn)定、環(huán)境保護等方面且意見分歧較大的決策事項需實施風險評估，這兩類事項在全部重大行政決策事項中所占比重并不大。第三類是必經(jīng)程序，如公眾參與、合法性審查、集體討論決定。立法對于第一類程序只需作概括性規(guī)定，由行政機關按日常工作實施。對第二類程序，立法應明確必須實施這類程序的事項的特殊性質，以及這些程序的操作步驟和具體要求。對于第三類程序，立法應作出可操作性的具體規(guī)定。通過技術性減少必經(jīng)程序，使專家論證、風險評估成為某些特殊決策事項的必經(jīng)程序，僅保留公眾參與、合法性審查、集體討論決定等3項必經(jīng)程序，可大大提高行政決策效率、降低行政成本?！墩憬≈卮笮姓Q策程序規(guī)定》在這方面進行了有益探索，該規(guī)章雖然規(guī)定了公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定等程序，但其第7條規(guī)定僅合法性審查、集體討論決定兩項屬必經(jīng)程序。因此，應明確規(guī)定重大行政決策程序包括調查研究、公眾參與、決策聽證、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定以及實施后評價、責任追究等，但只有公眾參與、合法性審查、集體討論決定等3項程序為必經(jīng)程序。在此基礎上重點明確決策聽證、專家論證、風險評估的適用范圍、實施程序及具體要求，并使之成為一些特殊決策事項的必經(jīng)程序。可作以下規(guī)定：

1.除法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應當聽證的外，重大行政決策事項涉及社會公眾切身利益并且各方面意見有重大分歧，或者較多利害關系人要求聽證的，應當舉行聽證。

2.對專業(yè)性較強的重大行政決策事項，承辦單位應當邀請相關領域專家或者委托有關專業(yè)機構對決策事項的必要性、科學性、可行性等內容進行論證。

3.對直接關系人民群眾切身利益且涉及面廣、容易引發(fā)社會穩(wěn)定問題的重大決策事項，包括涉及征地拆遷、農民負擔、國有企業(yè)改制、環(huán)境生態(tài)、社會保障、公益事業(yè)等方面的重大工程項目建設、重大政策制定以及其他對社會穩(wěn)定有較大影響的重大決策事項，作出決策前應進行風險評估。

(三)完善重大行政決策程序的監(jiān)督和制約機制。

1.完善決策程序的事前、事中監(jiān)督和制約機制。一是將重大行政決策事項目錄和重大行政決策事項聽證目錄納入規(guī)范性文件管理。有學者認為，判斷何為“重大”以及是否“重大”屬內部行政行為，行政機關有權自由裁量*朱海波.地方政府重大行政決策程序立法及其完善[J].廣東社會科學,2013,(4)：228.。筆者認為，制定重大行政決策事項目錄直接或間接影響公民、法人或其他組織的利益，應聽取公眾意見并接受監(jiān)督，并非完全意義上的內部行政行為。因此，各級行政機關制定的本機關重大行政決策事項目錄應報送本級人民政府備案審查或“三統(tǒng)一”(統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一公布)，以接受社會的監(jiān)督。同理，重大行政決策事項聽證目錄也應納入規(guī)范性文件備案審查或“三統(tǒng)一”。目前，廣州、清遠、梅州、東莞和湖南14個市州政府以及湖南省經(jīng)信委等地方政府和部門發(fā)布了重大行政決策事項聽證目錄。二是針對選取聽證代表、參與論證的專家及風險評估機構建立監(jiān)督機制。以省級行政區(qū)域或設區(qū)的市為單元建立專家?guī)旌驮u估機構名錄，由本級政府法制機構而不是承辦單位行使選取聽證代表、參與論證的專家及風險評估機構的權力并承擔相應的法律責任。其中，聽證會應按照持不同觀點的各方人數(shù)基本相當?shù)脑瓌t確定參加人員，與決策具有直接聯(lián)系的對象享有優(yōu)先參加權。三是完善意見公布和反饋機制。聽證會和其他形式的公眾參與以及專家論證、風險評估，決策機關都必須歸納整理各方提出的意見，對合理意見應當采納并在本級政府官網(wǎng)公布意見采納情況；未予采納的，應當在網(wǎng)站公開說明理由。四是加強法制機構和隊伍建設并樹立其開展合法性審查的工作權威。

2.明確重大行政決策的事后救濟和監(jiān)督渠道。應從法理上承認重大行政決策涵蓋具體行政行為、抽象行政行為，在此基礎上明確其事后救濟途徑：

(1)具體行政行為。主要包括行政復議、行政訴訟等，這類救濟渠道的法律規(guī)范較為完備，《行政復議法》、《行政訴訟法》以及《行政復議法實施條例》以及最高人民法院的一系列司法解釋對此作出了具體規(guī)定。

(2)抽象行政行為。重大行政決策事項在集體研究決定后往往會制定規(guī)范性文件。目前，對規(guī)范性文件的監(jiān)督和救濟渠道主要是備案和審查。一是各級人民代表大會常務委員會對本級人民政府規(guī)范性文件的監(jiān)督。法律依據(jù)為《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》及各省(區(qū)、市)制定的《監(jiān)督法》實施辦法?！陡骷壢嗣翊泶髸瘴瘑T會監(jiān)督法》第30條規(guī)定：縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會對本級人民政府發(fā)布的決定、命令進行審查并可依法撤銷。這一監(jiān)督方式的主要缺陷是各級人民代表大會常務委員會對本級人民政府工作部門的規(guī)范性文件無權直接監(jiān)督。二是各地方政府對下級政府及本級政府工作部門規(guī)范性文件的備案審查或“三統(tǒng)一”。法律依據(jù)是各地方政府出臺的規(guī)范性文件管理方面的立法。但目前國務院對省級政府的規(guī)章以外的規(guī)范性文件尚未進行備案和審查，亦未出臺這方面的立法。

(四)統(tǒng)一重大行政決策制度的適用范圍。

明確國務院《重大行政決策程序條例》適用于縣級以上人民政府，縣級以上人民政府部門、省和自治區(qū)人民政府的派出機關作出重大行政決策的程序參照條例的規(guī)定執(zhí)行。

Problems and Improvement of the Major Administrative Decision-Making System in China

LU Jian-hua

(LegalAffairsOfficeofHunanProvincialPeople’sGovernment,Changsha,Hunan410004,China)

Our country has basically formed the major administrative decision-making system, which includes the three files of the state council as the main body and provincial government regulations and hundreds of local government regulatory documents as the supplement, but there exists many problems in this system: firstly, the major administrative decisions, as the concept introduced from administration, have not yet fully integrated the original concept system into the administrative laws, combined with the local administration’s vague definition of this concept and inaccurate classification and characterization, which lead to the chaos of some local administrative procedure legislation systems and the occurrence of the phenomenon that it is difficult to affirm major administrative decisions. Secondly, according to the principle of equal emphasis on the decision-making cost and decision-making efficiency, about five to seven major administrative decisions made by the state council and local legislation are apparently too much, which therefore should be reduced. Thirdly, there are many limitations in supervising and restricting mechanism concerning major administrative decision-making process, so that some major process established elaborately by the local areas is difficult to implement.Lastly, for different areas, the distinction which exists in the application range of certain legislation is very obvious. It is suggested that before the government officially implements Administrative Procedure Law, the State Council should make the Procedure Regulations about the Major Administrative Decision and build the uniform, rigid and practical national procedure system for the major administrative decision, as soon as possible.

the major administrative decision-making system; problems; improvement

2016-01-25

盧建華，男，湖南省人民政府法制辦公室社會立法處處長，法學碩士，主要研究方向：經(jīng)濟法、行政法。

D922.1

A

1672-769X(2016)02-0021-08