公務(wù)員聘任制的宏觀背景與發(fā)展歷程

余仲華

公務(wù)員聘任制是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)省級(jí)以上公務(wù)員主管部門批準(zhǔn)，對(duì)不涉及國(guó)家秘密的專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性的職位，按照平等自愿、協(xié)商一致的原則以合同的方式聘用的一種公職人員管理制度。

應(yīng)該說，部分公務(wù)員試行聘任制，是于法有據(jù)的，一方面是為了解決部分崗位的技術(shù)性較強(qiáng)或輔助性的需要，另一方面也是希望能夠在一定程度上解決公務(wù)員“能進(jìn)不能出”“能上不能下”等老大難問題。2007年起，多個(gè)地區(qū)試行公務(wù)員聘任制，迄今已有8年多，亦引起媒體的熱議。雖然公務(wù)員聘任制改革不是以解聘為目的，但是面對(duì)“零淘汰”和“零解聘”的現(xiàn)象，公務(wù)員聘任制還是再次受到公眾的關(guān)注甚至質(zhì)疑，如何打破公務(wù)員“金飯碗”和破解公務(wù)員“能進(jìn)不能出”“能上不能下”等頑疾仍然是社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問題。

應(yīng)該說，在公務(wù)員管理制度中，引入聘任制本是可以理解和信任的，是寄有長(zhǎng)遠(yuǎn)希望的一種有關(guān)公共管理領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，但仍然是長(zhǎng)路漫漫，公務(wù)員制度改革也并非一朝一夕就可以完成的，既需要得到廣泛的關(guān)注和支持，也需要進(jìn)行持續(xù)的改進(jìn)和創(chuàng)新。本文重點(diǎn)探討公務(wù)員聘任制宏觀的發(fā)展背景和變革的歷程，希望從源頭上為公務(wù)員試行聘任制提供一點(diǎn)理論上的認(rèn)識(shí)，

一、公務(wù)員聘任制的宏觀背景

公務(wù)員的聘任制得以在我國(guó)少部分地區(qū)依法先行試點(diǎn)，有許多復(fù)雜和漫長(zhǎng)的發(fā)展背景。從國(guó)內(nèi)來說，我國(guó)從1978年起推行了37年的改革開放、從1992年起推行了23年的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和從1993年起推行了22年的公務(wù)員制度，為我國(guó)試點(diǎn)公務(wù)員聘任制提供了現(xiàn)實(shí)創(chuàng)新的可能與真實(shí)發(fā)展的需求。而從國(guó)際發(fā)展看，可以從兩個(gè)方面來分析：

1.從國(guó)際背景來說，經(jīng)濟(jì)全球化展示了公務(wù)員聘任制的客觀要求。隨著經(jīng)濟(jì)全球化、政治民主化和信息網(wǎng)絡(luò)化的不斷發(fā)展與快速推進(jìn)，客觀上要求政府適應(yīng)組織彈性化、業(yè)務(wù)專業(yè)化和信息公開化的新要求而采取科學(xué)化和制度化的創(chuàng)新措施，有效控制政府人員膨脹、控制行政經(jīng)費(fèi)預(yù)算和降低公共行政成本，切實(shí)創(chuàng)新公共服務(wù)方式、提高工作效率和服務(wù)水平。因此政府公共人力資源管理改革也就勢(shì)在必行了。世界上一些發(fā)達(dá)國(guó)家率先開始采取各種改革措施，其中一個(gè)重要的做法就是精簡(jiǎn)常任制公務(wù)員或雇員，推行聘任制或雇用制，即增加聘任制公務(wù)員或雇員。

政府雇員制始于西方，德國(guó)早在20世紀(jì)50年代就開始推行政府雇員制。隨后，英國(guó)、澳大利亞、新西蘭等國(guó)都廣泛推行。目前，即使是最早建立現(xiàn)代文官制度的英國(guó)，也正在進(jìn)行一場(chǎng)“靜悄悄的革命”，對(duì)傳統(tǒng)文官制度進(jìn)行大幅度的改革。英國(guó)的高級(jí)文官大量從企業(yè)界聘任，很多中下級(jí)文官管理直接采用企業(yè)管理辦法，并干脆實(shí)行承包制，

到目前為止，各國(guó)政府公職人員中政府雇員的比例通常占20%-40%。近年來，美國(guó)常任雇員比例在不斷降低，已由20世紀(jì)30年代的87.9%下降為目前的55.5%；英國(guó)1996年高級(jí)文官?gòu)钠髽I(yè)直接聘任的約占5%，且比例也在逐年擴(kuò)大；強(qiáng)調(diào)終身雇傭制的日本，其政府雇員也約占11.9%，并大量使用臨時(shí)性雇員；韓國(guó)專職公務(wù)員和雇傭公務(wù)員都是實(shí)行聘任制的，約占公務(wù)員總數(shù)的3%。在過去10年中，7個(gè)工業(yè)化國(guó)家中，有6個(gè)國(guó)家其公職部門，臨時(shí)崗位的增長(zhǎng)快于固定職位的增長(zhǎng)。

2.從理論背景上說，管理領(lǐng)域的理論創(chuàng)新提供了試點(diǎn)公務(wù)員聘任制的科學(xué)基礎(chǔ)，隨著國(guó)際行政管理學(xué)與企業(yè)管理學(xué)的不斷發(fā)展，政府改革和公共人力資源管理領(lǐng)域都引入并實(shí)踐了一系列新的理論。其中，興起于20世紀(jì)90年代的“新公共管理理論”（NcW Public Management）是催生公務(wù)員聘任制的理論淵源。它以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和企業(yè)管理及其方法作為理論基礎(chǔ)，主張?jiān)谡补芾砘顒?dòng)中引入市場(chǎng)機(jī)制，增強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍的靈活性和有效性。在新公共管理運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，政府公共部門開始提倡公共管理和公共服務(wù)的市場(chǎng)化，體現(xiàn)“以市場(chǎng)為導(dǎo)向、以能力為本位、以契約為保證、以績(jī)效為依據(jù)”的公共人力資源管理理念。不論是公共管理還是企業(yè)管理，其普遍性管理工作的主要職責(zé)是共同的，而不是相互孤立和隔離的。行政管理的主體中心主義必須轉(zhuǎn)變成公共管理的客體中心主義。

新公共管理理論取代了以韋伯科層制為核心的官僚制理論和威爾遜政治與行政兩分為核心的傳統(tǒng)行政學(xué)理論，其旨在改變傳統(tǒng)公務(wù)員制度等級(jí)森嚴(yán)、職務(wù)常任、對(duì)上負(fù)責(zé)的管理格局，克服公務(wù)員思想保守、官僚主義、效率低下等毛病，弱化“懶惰”和“熬年頭”傾向，強(qiáng)化進(jìn)取心，激發(fā)創(chuàng)造力。這些理論來自政府管理實(shí)踐，又回過去指導(dǎo)政府改革實(shí)踐，如公共選擇理論、公共部門戰(zhàn)略管理和人力資源管理理論、組織權(quán)變理論、政府績(jī)效評(píng)估和重塑政府運(yùn)動(dòng)等。其中，政府雇員制和公務(wù)員聘任（用）制也就應(yīng)運(yùn)而生。

顯而易見，公務(wù)員制度改革與政治體制改革互相之間具有一定的同構(gòu)性和滲透性，后者為前者提供了基本的價(jià)值取向和制度框架；而把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和企業(yè)管理的思想和方法引入政府管理，目的是想增加政府和公務(wù)員隊(duì)伍的靈活性與應(yīng)變性，提高政府及其人員的工作效率和效果。各國(guó)政府一邊大量裁員，一邊在人手不足時(shí)又雇用臨時(shí)人員?！稛o縫隙政府》的作者拉塞爾·M·林登認(rèn)為，政府和其他組織一樣，也需要以一種嶄新的姿態(tài)迎接改革浪潮的沖擊，并努力掙脫傳統(tǒng)官僚機(jī)構(gòu)的僵化巢穴，滿足新時(shí)代的標(biāo)準(zhǔn)——速度、便利、效率、選擇、多樣性、彈性、參與、人性化以及不斷增長(zhǎng)的生產(chǎn)力，以使自己變得更有競(jìng)爭(zhēng)力、更有活力、更有效益。政府開始打破自身和社會(huì)長(zhǎng)期以來存在的界限而選擇和社會(huì)共享人力資源。

二、公務(wù)員聘任制在我國(guó)的發(fā)展歷程

自古以來，“聘”就有禮請(qǐng)某人擔(dān)任某一職務(wù)的語義，《爾雅》中即有“聘，問也”，而《說文解字》中有“聘，訪也”“詢謀曰訪”的說法?！抖Y記，曲禮》：“諸侯使大夫問于諸侯曰聘。”《禮記，月令》中也有“（季春之月，天子）勉諸侯，聘名士，禮賢者”的說法?！捌浮迸c其他用人方式不同，主要是以高規(guī)格的金錢條件或禮儀待遇從組織之外尋找和選擇合適的人員，目的是為了解決組織面臨的重大問題或者為組織謀求更長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展，即“聘”是一種人才引進(jìn)方式。

公務(wù)員聘任制在我國(guó)開始試點(diǎn)推行，有其自身演變的歷程，并非無中生有的突變。伴隨著我國(guó)改革開放與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的腳步，干部人事制度改革一直在進(jìn)行著，其中就有公務(wù)員制度的逐步建立和不斷完善。

1.從改革實(shí)踐來說，人們既可以看到20世紀(jì)80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的聘用制，也可以看到進(jìn)入21世紀(jì)以后開始的地方政府雇員制，這可以從兩個(gè)方面來審視：

一方面，在30多年前，我國(guó)就有地方在公共管理實(shí)踐中實(shí)行了類似的公務(wù)員聘任（用）制。在20世紀(jì)80年代初期，當(dāng)時(shí)為了解決原有干部人事制度不能從農(nóng)村直接招收干部，以致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來源不足的問題，很多地區(qū)開始在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行干部聘任（用）制，通過契約合同來管理干部，僅甘肅省就分別于1984年和1987年為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)補(bǔ)充近4800余名招聘干部，還有一些地、縣自行招聘了一部分干部，1996年，遼寧省為調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)人員結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)建設(shè)和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，在全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)實(shí)行了聘任（用）制公務(wù)員制度，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)聘用制干部曾經(jīng)達(dá)到25萬多人，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部總數(shù)的20%?，F(xiàn)在看來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部聘用時(shí)遇到的主要問題是被聘用者的養(yǎng)老保險(xiǎn)缺少配套政策等。

另一方面，早在公務(wù)員聘任制實(shí)施之前，各地政府就已經(jīng)實(shí)行政府雇員制，產(chǎn)生了比較典型的吉林、珠海模式，此外還有學(xué)者總結(jié)了深圳、南京模式。2002年6月，吉林省政府出臺(tái)了《吉林省人民政府政府雇員管理試行辦法》，成為國(guó)內(nèi)首個(gè)推行政府雇員制的地區(qū)。隨后，我國(guó)很多地方都紛紛效仿，一時(shí)之間政府雇員制在全國(guó)上下引起了廣泛關(guān)注。2003年，上海實(shí)行政府雇員制，首次引進(jìn)11名香港專才；2004年8月，深圳也去香港招聘了184名政府雇員。

政府雇員制的誕生，是地方政府公共管理制度創(chuàng)新的結(jié)果，但也存在著“各自為政”的現(xiàn)象，各地政府對(duì)政府雇員的認(rèn)知不盡相同，制定的相關(guān)管理制度也不盡相同，對(duì)政府雇員稱謂以及是否占用行政編制、是否擔(dān)任行政職務(wù)都存在著分歧而成為人們關(guān)注和探討的焦點(diǎn)。例如，吉林省、廣東的湛江、珠海等省市稱“政府雇員”，深圳則稱“機(jī)關(guān)事業(yè)單位（高級(jí)、普通）雇員”；吉林規(guī)定不占用行政編制，而珠海規(guī)定政府雇員占用編制，深圳的做法則分占編不入編和不占編兩種；吉林省、廣東省珠海市、浙江省杭州市等省市規(guī)定政府雇員不但任行政職務(wù)，不行使行政權(quán)力，而深圳規(guī)定其高級(jí)雇員可以擔(dān)任行政職務(wù)，行使行政管理權(quán)限。

2007年，深圳開始試點(diǎn)公務(wù)員聘任制改革，并于2010年公布細(xì)則。2008年，浙江溫州、上海浦東、廣東佛山等開始嘗試招聘聘任制公務(wù)員。2012年，江蘇、湖北、河南、四川等地表示將試點(diǎn)公務(wù)員聘任制。應(yīng)該說，公務(wù)員聘任制是在政府雇員制基礎(chǔ)上逐步建立起來的，是吸取政府雇員制優(yōu)點(diǎn)、摒棄政府雇員制缺點(diǎn)的產(chǎn)物。

2.從制度創(chuàng)新的實(shí)踐來說，公務(wù)員聘任制早有規(guī)定。我國(guó)早在1993年的《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》第九章第四十五條規(guī)定：“國(guó)家公務(wù)員職務(wù)實(shí)行委任制，部分職務(wù)實(shí)行聘任制?！钡撘?guī)定過于籠統(tǒng)，沒有具體的范圍和推行方式，各地探索和嘗試皆因該規(guī)定缺乏權(quán)威、具體的法律細(xì)則和政策指導(dǎo)而收效甚微。2002年，中共中央下發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定了黨政機(jī)關(guān)部分專業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)實(shí)行聘任制，這使得我國(guó)公務(wù)員聘任制有了政策上的依據(jù)。2003年，中共中央組織部、原人事部、最高人民法院曾以法發(fā)[2003]18號(hào)文件形式頒布了《人民法院書記員管理辦法（試行）》，展示了公務(wù)員實(shí)行聘任制的一個(gè)制度案例。2005年，《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》經(jīng)十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議審議正式通過，其中公開選拔與競(jìng)爭(zhēng)上崗、領(lǐng)導(dǎo)職位任期制、部分職位聘任制以及人事爭(zhēng)議仲裁制度等制度創(chuàng)新引入注目，顯示了我國(guó)人事改革與國(guó)際接軌的時(shí)代特征。該《公務(wù)員法》第十六章專章規(guī)定了公務(wù)員的職位聘任制度。其中，第九十五條規(guī)定：“機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)省級(jí)以上公務(wù)員主管部門批準(zhǔn)，可以對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位實(shí)行聘任制?！边@一新的立法舉措既是我國(guó)公務(wù)員制度改革的重要成果，同時(shí)又為地方政府推行公務(wù)員聘任制提供了法律基礎(chǔ)和制度框架。

（作者系中國(guó)人事科學(xué)研究院人才戰(zhàn)略與政策研究室副研究員）