我國積極就業(yè)政策存在問題的原因及下一步的政策需求分析

張麗賓

我國現(xiàn)行積極就業(yè)政策在促進就業(yè)方面發(fā)揮了重要作用，得到了社會的廣泛認同，是一項必要的、有用的政策。同時，調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行積極就業(yè)政策存在政策知曉率不高、政策享受率不高、政策針對性不強、政策規(guī)定不夠明確落實難、政策系統(tǒng)性不夠、政策銜接性不夠、政策程序不夠便民等問題。本文首先從政策制定、政策執(zhí)行、政策投入和市場機制四個角度，對我國積極就業(yè)政策存在上述問題的原因進行分析，并對下一步分項政策的需求進行分析。

一、積極就業(yè)政策存在問題的原因

（一）政策制定方面的原因

沒有明確政策制定機制。積極就業(yè)政策的制定很重要，目前的文件并沒有著重對政策的研究、制定的部門做出明確具體的規(guī)定。就業(yè)的大政方針由國務院相關部門制定，但具體的項目設計應由專門的專業(yè)機構負責。而這些政策中都沒有落實，也就沒有相應的機制規(guī)定。

政策目標不清晰。目前的創(chuàng)業(yè)扶持政策并沒有在創(chuàng)業(yè)的就業(yè)目標和就業(yè)倍增目標之間做明確的區(qū)分。公益性崗位到底定位為，臨時性崗位還是永久性崗位？3年一期的規(guī)定導致一些大齡公益性崗位人員沒有保障。一些就業(yè)困難群體在三年公益性崗位期限滿后，會重新回歸社會，但他們一般年紀較大，技能不足，且缺乏學習能力，其回歸社會之后的就業(yè)難問題凸顯。

政策的目標群體不清晰。高校畢業(yè)生政策只限定在當年畢業(yè)的應屆大學生，時間非常有限，往屆高校畢業(yè)生是否需要與應屆高校畢業(yè)生一樣的特殊政策扶持？創(chuàng)業(yè)扶持政策的目標群體也不夠清晰，是所有勞動者還是僅僅是就業(yè)困難人員。就業(yè)政策扶持的就業(yè)困難人員包括“4050”人員、殘疾失業(yè)人員、享受最低生活保障人員、連續(xù)失業(yè)一年以上人員、失地農(nóng)民、零就業(yè)家庭等，這種枚舉法淹沒了目標群體的共性，也使政策的精準性喪失。事實上，這些群體都應歸為失業(yè)人員，是失業(yè)人員中最困難的人群，因而需要更特殊的幫助?？梢詫⒕蜆I(yè)困難人員歸結(jié)為就業(yè)困難的失業(yè)人員，包括大齡失業(yè)、殘疾失業(yè)、長期失業(yè)、技能轉(zhuǎn)換失業(yè)的人員，特別是家族性失業(yè)人員。要針對不同群體制定不同的政策。

政策對象界定復雜且不全面。從下表可以看出，僅僅在鼓勵創(chuàng)業(yè)的政策中，稅收減免、行政性收費減免、小貸貼息、創(chuàng)業(yè)培訓政策規(guī)定的扶持對象都不同，在這種枚舉式的規(guī)定下，總難免遺漏、不能窮盡，如尚未將返鄉(xiāng)農(nóng)民工納入創(chuàng)業(yè)政策扶持范圍。中央政策扶持不應有三六九等之分，應體現(xiàn)公平。

積極就業(yè)政策的范疇需要進一步明確和聚焦。我國積極就業(yè)政策目前有兩個口徑，一是寬口徑，指廣義的促進就業(yè)政策，包括宏觀政策和具體的就業(yè)扶持政策；二是窄口徑，指狹義的就業(yè)促進政策，即針對就業(yè)困難群體的特殊資金扶持政策。廣義的就業(yè)促進政策涉及部門的協(xié)調(diào)、分工，不是一個部門能承擔的；狹義的就業(yè)促進政策由于聚焦，因而更具有可操作性。目前，狹義政策目標與廣義政策目標都不清晰，導致政策之間重疊交叉。如促進高校畢業(yè)生就業(yè)的很多政策是一種特殊的行政性制度安排，可以不納入積極就業(yè)政策體系。如“公務員優(yōu)先招考錄用高校畢業(yè)生”的規(guī)定應在公務員管理制度中規(guī)定；“代償學費和助學貸款”政策應在區(qū)域開發(fā)的人才政策中，自主權應交給地方；“鼓勵中小企業(yè)吸納”的政策應與促進中小企業(yè)發(fā)展的政策合并，不實行傾斜政策；“鼓勵科研項目吸納”的政策應納入科技項目的人才政策中。

（二）政策執(zhí)行能力不足

積極就業(yè)政策的執(zhí)行沒有相應的機制規(guī)定。積極就業(yè)政策的制定很重要，但關鍵還是在執(zhí)行。目前的文件并沒有著重對政策執(zhí)行的部門做出明確具體的規(guī)定。具體項目還應由有人財物保障的機構負責執(zhí)行。而這些政策中都沒有落實，也就沒有相應的機制規(guī)定。

公共就業(yè)人才服務機構人員編制經(jīng)費保障不足。目前，基層公共就業(yè)服務機構和勞動標準平臺工作經(jīng)費普遍不足。被調(diào)查的公共就業(yè)服務機構中，總體上，有44.4%認為當前公共服務機構缺少工作人員，有40.6%的被調(diào)查機構認為當前公共就業(yè)服務的工作經(jīng)費緊缺，48.1%的社區(qū)/村級勞動保障平臺認為工作經(jīng)費緊缺。公共就業(yè)人才服務機構人員編制經(jīng)費保障不足，可能會對就業(yè)政策實施效果造成一定的影響，對政策落實產(chǎn)生一定的制約作用。

一些地方在市本級除財政撥付給就業(yè)中心人員基本工資外，其他辦公經(jīng)費不足部分、開展就業(yè)管理服務工作一切經(jīng)費均需自籌解決，區(qū)（縣）就業(yè)服務機構經(jīng)費缺口十分嚴重。還有相當部門就業(yè)服務機構、人才服務機構屬于經(jīng)費自籌事業(yè)單位，困難較大，嚴重影響了積極就業(yè)政策的落實。

信息化水平低。人力資源供求信息不能及時有效對接等問題，導致人力資源市場發(fā)育先天不足，影響了市場配置人力資源和政府履行公共就業(yè)服務職能作用的有效發(fā)揮，現(xiàn)有的公共就業(yè)服務質(zhì)量和效率已經(jīng)不能滿足廣大用人單位和求職者的需要。具體政策的執(zhí)行中，手續(xù)煩瑣，審批過多，在信息網(wǎng)絡發(fā)達的條件下，完全可以實現(xiàn)無紙化辦公。

公共就業(yè)服務在基層有斷層，政策落實沒有下沉。以人力資源市場為載體的公共就業(yè)服務機構最多設在縣級，有硬件軟件投入，是人社部門的事業(yè)單位；基層勞動保障平臺則屬于基層政府單位，人財物力有限，并非專職負責勞動保障業(yè)務，還負責很多其他基層業(yè)務，實際上公共就業(yè)服務在基層有斷層。

從落實就業(yè)政策及服務花費的時間看，除了針對就業(yè)困難人員的系列政策和服務、創(chuàng)業(yè)扶持政策和服務外，其他的政策和服務都沒有充分下沉：就業(yè)/創(chuàng)業(yè)政策咨詢和職業(yè)供求信息服務、職業(yè)指導和職業(yè)介紹主要在地市層級公共就業(yè)服務機構，幫助小企業(yè)發(fā)展的小額擔保貸款、貸款貼息和場租補貼政策主要在縣級公共就業(yè)服務機構和街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動保障平臺。

公共就業(yè)服務能力不足。畢業(yè)生就業(yè)服務機構公共資源不足，公共就業(yè)服務信息化滯后，服務能力有待進一步提高。面向大學生的互聯(lián)網(wǎng)就業(yè)信息服務不足，信息共享程度低。傳統(tǒng)的招聘會作為畢業(yè)生求職的重要方式，普遍存在信息質(zhì)量不高、適合高校畢業(yè)生專業(yè)對口的崗位不多、畢業(yè)生求職成本高、成功率較低等問題。

（三）政策投入機制不明確

職業(yè)培訓投入機制不明確。以職業(yè)培訓為例，調(diào)查顯示，參加過培訓的農(nóng)民工中，52.1%的人在打工前接受過培訓，其培訓費用大多由自己承擔，說明目前培訓政策和機制存在“重崗中培訓，輕崗前培訓”現(xiàn)象，農(nóng)民工就業(yè)前培訓的機制存在缺陷，投入嚴重不足。調(diào)查表明，在本地務工農(nóng)民工參加職業(yè)技能培訓的比例要高于在外省市務工的農(nóng)民工比例，本縣內(nèi)參加過職業(yè)培訓的農(nóng)民工比例為58.6%，超過外省市務工農(nóng)民工參加培訓比例（49.4%）9.2個百分點。輸入地城市如何將外來農(nóng)民工納入當?shù)芈殬I(yè)培訓體系是需要迫切解決的現(xiàn)實問題。

注重直接的政策投入，對管理和服務的投入嚴重不足。以小額擔保貸款政策為例（銀發(fā)[2008]238號），中央財政按照各省市小額擔保貸款年度新增額的一定比例，從小額擔保貸款貼息資金中安排一定的獎補資金，主要用于對小額擔保貸款工作業(yè)績突出的經(jīng)辦金融機構、擔保機構、信用社區(qū)等單位的經(jīng)費補助，但并沒有直接的工作經(jīng)費安排，再如，鼓勵創(chuàng)業(yè)的場租補貼政策不明確；又如，國辦發(fā)[2008]111號文規(guī)定，組織開展項目開發(fā)、方案設計、風險評估、開業(yè)指導、融資服務、跟蹤扶持等“一條龍”創(chuàng)業(yè)服務，建立創(chuàng)業(yè)信息、政策發(fā)布平臺，搭建創(chuàng)業(yè)者交流互助的有效渠道，但沒有規(guī)定經(jīng)費支持，

公共就業(yè)服務機構辦公經(jīng)費不足。調(diào)研中普遍反映的申請補貼的手續(xù)繁雜等問題，與服務機構經(jīng)費不足、積極性不高、效率低有關系，要實現(xiàn)政府從管理向服務轉(zhuǎn)變，不將一些管理負擔轉(zhuǎn)嫁給目標群體，就必須改革資金管理辦法，提高服務機構的日常經(jīng)費，提高資金使用率。就業(yè)專項資金中，其他就業(yè)補貼支出的范圍沒有明確的說法，各地主要用于廣告宣傳、網(wǎng)絡平臺建設，成為變相的工作經(jīng)費。

資金使用率較低，政策受惠面受限。由于以下五個方面的原因，各地普遍存在就業(yè)專項資金大量結(jié)存的現(xiàn)象。一是專項資金使用條件和范圍的規(guī)定嚴格，尤其是中央資金使用條件較為苛刻。二是相對于能享受到的資金而言，申領補貼要提供很多佐證材料、手續(xù)較麻煩，企業(yè)和個人對申領補貼的積極性不高。三是有的企業(yè)用工不夠規(guī)范，不與員工簽訂勞動合同，或者員工為了流動自由不與企業(yè)簽訂勞動合同，導致無法提供申請各項就業(yè)優(yōu)惠補貼所必需的勞動合同等資料；有的企業(yè)未能做到全員參保，影響到社保補貼政策的落實。四是由于地方在使用就業(yè)專項資金過程中對政策理解不透，或覺得手續(xù)太麻煩，怕審計出現(xiàn)問題，盡量少用甚至不用就業(yè)專項資金開展就業(yè)促進工作。五是由于中西部地區(qū)部分縣市財政困難，也沒有資金進行配套，導致中央轉(zhuǎn)移支付就業(yè)專項資金出現(xiàn)大量節(jié)余，使用率不高。

失業(yè)保險基金使用率低。2008年以來，我國失業(yè)保險基金用于促進就業(yè)的支出，按有關規(guī)定執(zhí)行。失業(yè)保險金的結(jié)余也較多，其開支范圍有限，僅用于失業(yè)人員的失業(yè)保險待遇部分，失業(yè)保險基金收支嚴重失衡，基金結(jié)余呈快速增長的態(tài)勢，失業(yè)保險基金預防失業(yè)、促進就業(yè)的作用亟待發(fā)揮。

（四）市場機制不完善

培訓的市場化程度不夠。一方面，政府自己搞培訓能力不足，公共就業(yè)培訓服務機構投資不足，缺乏培訓場地、實操基地，專業(yè)設置與市場需求脫鉤，導致就業(yè)技能培訓生源逐漸萎縮。另一方面，政府對承擔再就業(yè)培訓的機構實行審批制，培訓的市場化程度不夠。

培訓市場不規(guī)范。此外，調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，目前農(nóng)民工培訓存在政府、市場、社會和個體責任不清，人社、農(nóng)業(yè)、科技、建設、教育等各部門之間條塊分割、缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃等問題，導致目前培訓市場不規(guī)范，培訓機構散而小、培訓內(nèi)容和培訓對象重復、培訓資源和經(jīng)費使用效率不高等問題。

二、政策需求分析

（一）創(chuàng)業(yè)扶持政策需求分析

政策的目標和目標群體，就業(yè)扶持政策應該是針對有特殊需要的群體，幫助他們通過創(chuàng)業(yè)實現(xiàn)就業(yè)、融人社會生活；創(chuàng)業(yè)扶持政策的目標應該是創(chuàng)業(yè)，創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)應該是自發(fā)的市場效應。

創(chuàng)業(yè)的特點。鑒于創(chuàng)業(yè)者的素質(zhì)等情況，多數(shù)都是生存型創(chuàng)業(yè)，服務業(yè)和商貿(mào)業(yè)所需場地和資源較少，容易起步，進入門檻低，容易模仿，也容易失敗，就業(yè)穩(wěn)定性不是很高。政策扶持的應該是生存型創(chuàng)業(yè)，類似于自謀職業(yè)、靈活就業(yè)；有市場競爭力的創(chuàng)業(yè)者應該得到大的創(chuàng)業(yè)政策的扶持，而這類政策不應在就業(yè)扶持政策的范圍內(nèi)。

（二）高校畢業(yè)生政策需求分析

完善基層就業(yè)政策，根據(jù)調(diào)查，目前高校畢業(yè)生基層就業(yè)需要解決的主要問題中居前三位的分別是，“增加更多到基層就業(yè)的機會”（44.08%），“提高基層就業(yè)畢業(yè)生的工資待遇水平”（43.44%）和“加強基層就業(yè)信息公開”（26.40%）。為拓展基層就業(yè)畢業(yè)生職業(yè)發(fā)展空間，被調(diào)查畢業(yè)生希望獲得的扶持政策居前三位的分別是“提供更多針對基層就業(yè)畢業(yè)生的公務員招考指標”（59.15%），“為畢業(yè)生在當?shù)馗墒聵I(yè)提供項目、資金和指導方面的政策支持”（44.21%），“為自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)提供更多資金和培訓等扶持政策”（32.30%），此外畢業(yè)生也提出在職位提升和職稱評定中提供傾斜和為考研升學等提供加分優(yōu)惠等政策訴求。

完善中小企業(yè)就業(yè)政策。鼓勵高校畢業(yè)生到中小企業(yè)就業(yè)方面，畢業(yè)生最希望的政策是在工資待遇方面給予補貼，提高收入水平（74.28%），其次為監(jiān)督企業(yè)為職工繳納社會保險（37.71%），規(guī)范企業(yè)用工管理保障職工其他勞動權益（37.21%），提供更多的教育培訓機會，幫助提高職業(yè)發(fā)展能力（30.28%）。

（三）就業(yè)困難人員就業(yè)扶持政策需求分析

還有少數(shù)就業(yè)困難人員處于失業(yè)狀態(tài)。調(diào)查結(jié)果顯示，盡管絕大部分就業(yè)困難人員在積極就業(yè)政策扶持下實現(xiàn)了就業(yè)，但仍然有近20%的人員處于失業(yè)狀態(tài)，特別是殘疾失業(yè)人員、享受最低生活保障人員、連續(xù)失業(yè)一年以上的人員的失業(yè)率高，分別為31%、30%、25%。

目標群體面臨的就業(yè)困難點不同，根據(jù)調(diào)查，不同類型的就業(yè)困難人員，其遇到的困難不盡相同，其中，“4050”人員和享受最低生活保障人員遇到的最大困難是年齡偏大，而殘疾失業(yè)人員、連續(xù)失業(yè)一年以上的人員、失地農(nóng)民、零就業(yè)家庭遇到的最大困難均為缺少工作技能。為此，建議在政策制定時，應該細分群體，制定有針對性的政策。

就業(yè)困難人員現(xiàn)在大部分在靈活就業(yè)。在公益性崗位、企業(yè)招聘崗位有限的情況下，靈活就業(yè)是大部分就業(yè)困難人員的就業(yè)出路，有超過1/3的就業(yè)困難人員是自己找到工作的，這部分人員對工作滿意的不到60%。

（四）公共就業(yè)服務政策需求分析

公共就業(yè)服務費時費力。各項積極就業(yè)政策都是通過公共就業(yè)服務機構和基層勞動保障平臺落實的。從問卷調(diào)查的情況看，“針對就業(yè)困難人員的系列政策和服務”總體上花費時間精力最多（65.8%），并且越到基層，所花費的時間精力越多，80.8%的社區(qū)/村級勞動保障平臺認為“針對就業(yè)困難人員的系列政策和服務”花費時間精力最多，此外，小額擔保貸款、貸款貼息和場租補貼政策（54.3%）、職業(yè)供求信息服務、職業(yè)指導和職業(yè)介紹（49.3%）、創(chuàng)業(yè)扶持政策和服務（48.4%）、就業(yè)/創(chuàng)業(yè)政策咨詢（37.0%）、促進大學生就業(yè)的系列政策和服務（34.2%），也都需要花費較大的時間和精力。

被調(diào)查的政府部門中，68.8%認為對就業(yè)困難人員上門服務和“一對一”援助服務落實的難度最大，49.8%認為高校畢業(yè)生實名登記和跟蹤服務落實最困難。不難發(fā)現(xiàn)，這兩項工作都需要主動去聯(lián)系和服務工作對象，因此面臨的困難相對較大。

培訓政策。要給地方更大的自主權，更多地購買服務，借鑒國外經(jīng)驗，做項目，綜合的，而不是單打一。

（五）農(nóng)民工就業(yè)政策需求分析

農(nóng)民工基本實現(xiàn)職業(yè)的非農(nóng)化。調(diào)查顯示，52%的農(nóng)民工“基本不回去做農(nóng)活了”，職業(yè)上完全脫離了“務農(nóng)”；32.7%的農(nóng)民工主要打工，只在“沒活干或者農(nóng)忙時回去干點農(nóng)活”，表示每年都回去做一段時間農(nóng)活的占9.7%；只有5.6%的人是“主要干農(nóng)活，農(nóng)閑時才外出打工”。需要將農(nóng)民工納入就業(yè)政策和公共服務體系，

農(nóng)民工參加職業(yè)培訓的主動性不強，積極性不高。農(nóng)民工對職業(yè)培訓的重視不足，需求較低，自主性、積極性不足。調(diào)查顯示，參加職業(yè)技能培訓的農(nóng)民工，只有26.6%的人是自己去參加培訓的，25.8%的人是由政府部門介紹去參加的，47.6%的人是由公司單位安排去參加的。沒參加培訓的農(nóng)民工中只有31.7%認為自己很需要進行職業(yè)技能培訓，14.4%的人認為不需要，53.9%的人認為無所謂、有機會就培訓、沒機會就不培訓。即便由政府部門提供免費的職業(yè)技能培訓，也只有52.1%的人表示愿意參加，6.0%的人不愿意參加，41.8%的人則表示要看具體情況決定是否參加，應進一步完善現(xiàn)行的培訓政策。

（作者系人力資源社會保障部勞動科學研究所研究員，廣西人力資源社會保障客座研究員）