農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)的必要性、問(wèn)題及對(duì)策分析

李樹超++丁慧媛

摘要：建立健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)有利于強(qiáng)化市場(chǎng)力量對(duì)土地資源配置的主導(dǎo)作用，充分保障農(nóng)民合法權(quán)益，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”。但受交易行為不規(guī)范、政府部門監(jiān)管不力、社會(huì)保障不均等因素影響，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)需進(jìn)一步完善土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)政策法規(guī)，制定具體實(shí)施細(xì)則，加快社會(huì)保障均等化進(jìn)程，打消農(nóng)民農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)顧慮，政府相關(guān)部門要加強(qiáng)交易過(guò)程和事后監(jiān)管，確保交易過(guò)程的規(guī)范性和農(nóng)民權(quán)益。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地產(chǎn)權(quán)；交易平臺(tái)；農(nóng)民；城鎮(zhèn)化

中圖分類號(hào)： F323.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A[HK]

文章編號(hào)：1002-1302（2016）02-0001-03[HS）][HT9.SS]

收稿日期：2015-02-05

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金（編號(hào)：13YJC630021）；青島市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃（編號(hào)：QDSKL130441）；青島農(nóng)業(yè)大學(xué)人才基金（編號(hào)：632004）。

作者簡(jiǎn)介：李樹超（1963—），男，山東臨朐人，博士，教授，主要從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理方向研究。E-mail：lsc@qau.edu.cn。

通信作者：丁慧媛，博士，講師，主要從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)理論與政策方向研究。E-mail：hi54dhy@163.com。

黨的十八大確定了我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化同步”的發(fā)展戰(zhàn)略，其中城鎮(zhèn)化將成為未來(lái)中國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的主要載體，是拉動(dòng)內(nèi)需的最大潛力所在，因此在“四化”中居于重要的位置。城鎮(zhèn)化的核心是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，完成農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)變，是人的城鎮(zhèn)化，而不是土地城鎮(zhèn)化[1]。但農(nóng)民進(jìn)城面臨許多困難，要使農(nóng)民在城鎮(zhèn)留得住、過(guò)得好，不僅需要政府在城鄉(xiāng)社會(huì)保障均等化、戶籍制度、土地管理制度等方面做好配套改革，而且更需要促進(jìn)農(nóng)地房屋資本化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化配置土地，讓農(nóng)民從房地轉(zhuǎn)讓中獲得收益，為農(nóng)民進(jìn)城體面地生活積累一定的資本，因?yàn)閯趧?dòng)只能讓進(jìn)城農(nóng)民解決溫飽，不能解決居住問(wèn)題[2]?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》對(duì)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、戶籍制度2個(gè)方面確定了比較明確的改革取向，但對(duì)農(nóng)村土地制度的改革卻仍然沒(méi)有清晰的表述。因此，加快農(nóng)地土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)，讓農(nóng)民不僅擁有土地使用權(quán)、收益權(quán)，還有轉(zhuǎn)讓權(quán)和抵押權(quán)，不但可為農(nóng)民進(jìn)城購(gòu)房落戶、就業(yè)創(chuàng)業(yè)提供一筆資本金，也可以減輕政府的安置成本和負(fù)擔(dān)，對(duì)推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展具有重要意義[3]。

隨著我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的深化改革，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)及交易平臺(tái)的建立逐漸成為國(guó)內(nèi)外專家學(xué)者研究的熱點(diǎn)問(wèn)題。韓建民就農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易的理論進(jìn)行了研究[4]；李懷等認(rèn)為制度失衡的根源是多重委托代理結(jié)構(gòu)中出現(xiàn)了農(nóng)村基層組織“超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制”、侵犯農(nóng)戶土地權(quán)益而形成“異化的委托代理怪圈”以及農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)中介組織之間“弱化的委托代理行為”，建議政府從多個(gè)方面進(jìn)行制度建設(shè)和改進(jìn)[5]；常玉春等指出，產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)是開展農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易的最好平臺(tái)，對(duì)改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、統(tǒng)一規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)以及發(fā)展產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)都具有重要意義[6]；馬義華提出了實(shí)施農(nóng)村土地證券化的思路，并建議繼續(xù)推動(dòng)和深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，建立健全農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和農(nóng)村土地證券化信用擔(dān)保、信用評(píng)估體系[7]；黃祖輝等通過(guò)分析成都市新一輪農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的現(xiàn)狀及實(shí)效，探討深化農(nóng)村土地制度改革中需要重視的問(wèn)題[8]；閆貴壯通過(guò)梳理我國(guó)1982—2011年城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村行政區(qū)域面積，對(duì)城鄉(xiāng)融合大潮中農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度問(wèn)題進(jìn)行了著重探討[9]。而本文正是基于國(guó)內(nèi)外專家學(xué)者研究的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探討農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)中產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)的建立。

1農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)的必要性

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)是指為強(qiáng)化市場(chǎng)力量對(duì)土地資源配置的影響，對(duì)被政府征用的農(nóng)民土地、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)[10]、農(nóng)村宅基地及房屋所有權(quán)、農(nóng)村林地使用權(quán)，按照依法、誠(chéng)信、公開、公正、公平的原則，通過(guò)拍賣、競(jìng)價(jià)、招標(biāo)投標(biāo)、協(xié)議和其他法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的方式進(jìn)行交易，并提供信息咨詢、交易行為規(guī)范與監(jiān)管、爭(zhēng)議處理等綜合服務(wù)的機(jī)構(gòu)[11]。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)的根本目的是保障農(nóng)民合法權(quán)益，提高農(nóng)村土地資源的使用效率[12]?？傮w來(lái)看，構(gòu)建該平臺(tái)的必要性包括以下幾個(gè)方面：

1.1加強(qiáng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)有利于市場(chǎng)力量對(duì)土地資源配置的主導(dǎo)作用，提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地效率

過(guò)去的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易中，受追求GDP增速和土地財(cái)政的驅(qū)動(dòng)，一直是行政力量發(fā)揮主導(dǎo)作用[13]，主要體現(xiàn)在地方政府過(guò)分干預(yù)農(nóng)村建設(shè)用地征用，以及強(qiáng)行推進(jìn)農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)，行政主導(dǎo)的農(nóng)村土地配置模式，效率低下問(wèn)題突出[14]。我國(guó)2013年城鎮(zhèn)化率已達(dá)到53.73%，超過(guò)世界平均水平，但質(zhì)量不高問(wèn)題嚴(yán)重[15]。過(guò)去的十幾年我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地年均增長(zhǎng)7.33萬(wàn)hm2以上，但開發(fā)強(qiáng)度普遍偏低，工業(yè)用地容積率只有0.3～0.6，而發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)一般在1以上。我國(guó)的土地使用效率不及發(fā)達(dá)國(guó)家的一半；同時(shí)行政主導(dǎo)的農(nóng)村土地配置模式公正透明性差，極易造成政府官員腐敗、農(nóng)民上訪事件的發(fā)生[16]。加快建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，探索新的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易模式，逐步弱化并最終消除農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易過(guò)程中的行政介入和干預(yù)，形成對(duì)地方政府權(quán)力越位的約束機(jī)制，讓市場(chǎng)力量成為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易的主導(dǎo)力量，可以有效提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地效率，遏制腐敗[17]。

1.2加強(qiáng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)有利于充分保障農(nóng)民權(quán)益，為農(nóng)民進(jìn)城獲取資本金

行政主導(dǎo)下的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易模式缺少透明度，暗箱操作、隨意壓低農(nóng)民的征地補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)、政府與老百姓爭(zhēng)利、村集體與村干部以權(quán)謀利等現(xiàn)象非常普遍，造成農(nóng)民的合法利益遭到嚴(yán)重?fù)p害。加快農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)，充分發(fā)揮市場(chǎng)力量的主導(dǎo)作用，無(wú)論是農(nóng)村建設(shè)用地的交易，還是農(nóng)村承包地使用權(quán)的交易，都強(qiáng)調(diào)交易過(guò)程及結(jié)果的公開透明，形成交易雙方的博弈，以充分保障農(nóng)民權(quán)益[18]。同時(shí)對(duì)進(jìn)城農(nóng)民來(lái)說(shuō)，如果繼續(xù)保留原來(lái)農(nóng)村的土地，很難兩頭顧全，只能進(jìn)行轉(zhuǎn)讓；通過(guò)有償轉(zhuǎn)讓，進(jìn)城的農(nóng)民可以獲得一筆在城市購(gòu)房、創(chuàng)業(yè)等所需的“資本”，政府也因此減輕了安置農(nóng)民所需的成本和負(fù)擔(dān)，以真正實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”。但是，建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，并不意味著政府可以不作為。政府要對(duì)這種有償轉(zhuǎn)讓設(shè)置一些條件，發(fā)揮監(jiān)督管理作用，防止耕地流失，保證交易的規(guī)范性[19]。

1.3加強(qiáng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)有利于改變傳統(tǒng)小農(nóng)生產(chǎn)方式，推進(jìn)農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變進(jìn)程

以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要內(nèi)容的農(nóng)村改革，有效調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率極大提高，在基本解決了短缺經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的同時(shí)，也帶來(lái)了承包土地規(guī)模太小的問(wèn)題，戶均耕地不足0.7 hm2，且耕地不能連片成塊，非常細(xì)碎，影響了耕作效率以及收入的進(jìn)一步提高，目前難以維持體面生活[20]。雖然國(guó)家出臺(tái)了糧食補(bǔ)貼政策以提高農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)的積極性，但由于從事農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)的機(jī)會(huì)成本在上升，很多農(nóng)民還是選擇兼業(yè)方式，將主要精力用在進(jìn)城打工上，影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高。因此，建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，通過(guò)有償流轉(zhuǎn)，使農(nóng)田重新相對(duì)集中起來(lái)，探索適度規(guī)模的不同程度農(nóng)場(chǎng)或農(nóng)莊等專業(yè)農(nóng)戶發(fā)展模式，為推動(dòng)以農(nóng)業(yè)專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；?、集約化生產(chǎn)為核心的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造有利條件[21]。一方面可以降低農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)和種植糧食的機(jī)會(huì)成本，吸引部分有知識(shí)、有文化的高素質(zhì)年輕農(nóng)民投身農(nóng)業(yè)，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科技含量、信息含量、知識(shí)含量，有效地改變當(dāng)前老人、婦女農(nóng)業(yè)的現(xiàn)象；另一方面又可以解決進(jìn)城農(nóng)民兩頭跑的問(wèn)題，使其安心在城鎮(zhèn)定居，進(jìn)行就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，防止進(jìn)城失敗[22]。因此建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)是改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的需要。

1.4加強(qiáng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)有利于促進(jìn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)健康穩(wěn)定發(fā)展

目前，我國(guó)產(chǎn)權(quán)機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)是進(jìn)行國(guó)有企業(yè)改革，地方政府推出的需進(jìn)行交易的國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)是其主要業(yè)務(wù)來(lái)源。產(chǎn)權(quán)機(jī)構(gòu)本身的企業(yè)化運(yùn)作模式使其必須自負(fù)盈虧，長(zhǎng)期穩(wěn)定的利潤(rùn)來(lái)源才能有利于其長(zhǎng)久生存[23]。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來(lái)看，隨著國(guó)有企業(yè)整合改制穩(wěn)步進(jìn)行并逐漸進(jìn)入收尾階段，我國(guó)產(chǎn)權(quán)機(jī)構(gòu)目前的這種業(yè)務(wù)模式是不能持久的，必須通過(guò)交易品種、經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的擴(kuò)展來(lái)保證其生產(chǎn)。而農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)的開展無(wú)疑為產(chǎn)權(quán)機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步發(fā)展提供了契機(jī)。嶄新的、穩(wěn)定的利潤(rùn)來(lái)源必將隨著農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)入產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)而出現(xiàn)。因此，加強(qiáng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)是促進(jìn)我國(guó)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)健康穩(wěn)定發(fā)展的重要保障。

2目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)存在的問(wèn)題

農(nóng)村資產(chǎn)只有轉(zhuǎn)化為資本，有了價(jià)格才能進(jìn)入市場(chǎng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)增值，其基礎(chǔ)是有明確的產(chǎn)權(quán)歸屬、流轉(zhuǎn)的平臺(tái)及相應(yīng)的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)改革的深入，全國(guó)各地在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)方面進(jìn)行了不同程度的探索：如山東省在濰坊建立了省級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)、水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖權(quán)、農(nóng)村集體股權(quán)、農(nóng)業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)5項(xiàng)流轉(zhuǎn)交易，并提供農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資產(chǎn)評(píng)估、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵質(zhì)押貸款鑒證、農(nóng)產(chǎn)品信息發(fā)布、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性工具及設(shè)施交易、農(nóng)村勞動(dòng)力信息發(fā)布5項(xiàng)服務(wù)；安徽省也出臺(tái)了規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理工作的意見(jiàn)，規(guī)定各縣市將依托公共資源交易中心增掛“農(nóng)交所分所”牌子，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林地使用權(quán)、林木所有權(quán)、依法可交易的農(nóng)村閑置宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)等須在農(nóng)交所交易。這些探索對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理和服務(wù)新機(jī)制的建立與完善，強(qiáng)化農(nóng)民通過(guò)土地物權(quán)分享城鎮(zhèn)化成果的權(quán)利發(fā)揮了重要作用，但仍然存在許多問(wèn)題和制約因素，需要進(jìn)一步完善[24]。

2.1規(guī)范性差、監(jiān)管不到位

由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)剛剛起步，多是自發(fā)、無(wú)組織的，缺乏統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)法規(guī)和具體實(shí)施細(xì)則，造成目前各地在流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)方式、監(jiān)督管理等方面各自為政、較為混亂的現(xiàn)象。一是合同簽訂率低。大多數(shù)土地流轉(zhuǎn)都是在親戚、朋友之間進(jìn)行的，采取口頭約定方式，無(wú)書面合同。2013年山東省威海市有近3 600 hm2土地未簽訂流轉(zhuǎn)合同，超過(guò)當(dāng)年流轉(zhuǎn)土地的50%，其中多數(shù)甚至未經(jīng)村社集體經(jīng)濟(jì)組織同意和備案。二是雖然簽訂了合同，但規(guī)范性差。由于沒(méi)有實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)，土地流轉(zhuǎn)合同過(guò)于簡(jiǎn)單、粗糙，內(nèi)容欠完整，合同條款或標(biāo)的不完備，常給合同的履行和糾紛的處理帶來(lái)許多困難。三是合同監(jiān)管不到位。合同簽訂后未經(jīng)過(guò)當(dāng)?shù)氐暮贤芾頇C(jī)構(gòu)審查、鑒證或公證機(jī)關(guān)公證，會(huì)給土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)許多遺留問(wèn)題[25]。

2.2城鄉(xiāng)社會(huì)保障不均等制約了土地流轉(zhuǎn)

土地是農(nóng)民的命根子，土地保障是農(nóng)村傳統(tǒng)的保障方式，因此，農(nóng)民對(duì)土地感情很深、依賴性很強(qiáng)，農(nóng)民一旦失去土地，既得利益將得不到保障。雖然隨著中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型和人口老齡化進(jìn)程的加快，農(nóng)村土地的基本生活保障功能在不斷弱化，但進(jìn)城農(nóng)民如果沒(méi)有穩(wěn)定的就業(yè)和足夠的社會(huì)保障，就會(huì)對(duì)失去土地具有恐懼感，也就很難割斷其與農(nóng)村土地的關(guān)系，制約了其參與土地流轉(zhuǎn)的積極性，造成有些農(nóng)民寧愿荒棄也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去[26]。據(jù)調(diào)查，自2002年以來(lái)，湖南全省土地拋荒面積已占到農(nóng)業(yè)用地的10%～20%，局部地區(qū)甚至高達(dá) 20%～30%。四川省統(tǒng)計(jì)局2014年7月25日發(fā)布的《2014年四川省進(jìn)城務(wù)工人員現(xiàn)狀調(diào)查報(bào)告》也顯示：進(jìn)城務(wù)工人員中愿意落戶的只占10.7%，但其中希望家中土地維持現(xiàn)狀不變和有償流轉(zhuǎn)的比例占59.3%，希望農(nóng)村住房維持現(xiàn)狀不變的占57.4%。對(duì)社會(huì)保障的顧慮，不僅嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，也對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)造成了極為不利的影響。

2.3進(jìn)城失敗農(nóng)民返鄉(xiāng)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制阻礙農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)

長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)民進(jìn)城失敗而返鄉(xiāng)成為一種常態(tài)，基于以下幾個(gè)方面的原因：一是我國(guó)當(dāng)前處于中等收入階段，城市不可能為所有人提供在城市體面安居的高收入的穩(wěn)定就業(yè)，就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力比較弱的農(nóng)民更是如此。二是進(jìn)城農(nóng)民工對(duì)自己能否在城市就業(yè)安居有清醒而且理性的判斷，就是依靠勞動(dòng)可以解決溫飽，甚至有一定盈余，但要想使全家在城市生存卻很困難。因此，年輕時(shí)進(jìn)城務(wù)工，年齡大了，在城市難以立足，還是要返回農(nóng)村務(wù)農(nóng)、居住。只要農(nóng)民的土地和房屋沒(méi)有實(shí)現(xiàn)完整的家庭財(cái)產(chǎn)化，沒(méi)有脫離集體的束縛變成家庭可以完全自由支配和交易的財(cái)產(chǎn)，這種狀況在長(zhǎng)期內(nèi)就將很難改變。三是城市經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)性影響，當(dāng)城市經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)，作為弱勢(shì)群體的農(nóng)民工，由于沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)，部分人不得不回到家鄉(xiāng)。因此，保留農(nóng)村的宅基地和承包地，進(jìn)城失敗后可以返鄉(xiāng)，為自己保留了退路。造成大多數(shù)外出務(wù)工者比較愿意將土地交給親戚朋友，或以年為周期租種出去，而不是對(duì)土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行交易流轉(zhuǎn)。

3加快農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)的建議

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易是產(chǎn)權(quán)交易的一類或一種，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)的建立，應(yīng)在總結(jié)前期探索所取得經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，正視存在的問(wèn)題，克服相關(guān)制約因素，借鑒已有產(chǎn)權(quán)交易所（或中心）發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，促進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)范流轉(zhuǎn)，最大限度保障農(nóng)民權(quán)益，為農(nóng)民進(jìn)城定居、順利實(shí)現(xiàn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造良好條件。

3.1建立健全土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)政策法規(guī)，出臺(tái)具體的實(shí)施細(xì)則，建設(shè)使農(nóng)民切實(shí)受益的土地產(chǎn)權(quán)交易中心

首先，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)必須依法依規(guī)、按照具體的細(xì)則進(jìn)行，因此，中央政府應(yīng)出臺(tái)一系列的政策法規(guī)為指導(dǎo)，各地政府制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，對(duì)土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中的主體、程序、合同、監(jiān)管等進(jìn)行全面規(guī)范，改變土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)自發(fā)、無(wú)組織的現(xiàn)象，使土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)由隨意向法定方式、由分散向有組織、由粗放向高效集約利用方向轉(zhuǎn)變。其次，要加速建立健全覆蓋省、市、縣、鄉(xiāng)、村土地流轉(zhuǎn)的平臺(tái)，為土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)，能使農(nóng)民切實(shí)受益、真正解決農(nóng)民土地需求的產(chǎn)權(quán)交易中心。如福建省德化縣2014年5月創(chuàng)建的全省首個(gè)縣級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心——德化縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，使出租方和需求方足不出戶就能找到“另一半”。出租方可向中心提出委托申請(qǐng)，提交詳細(xì)資料通過(guò)審核后，由中心在網(wǎng)站上對(duì)外發(fā)布信息。從中，意向方可了解項(xiàng)目位置、類別、掛牌時(shí)限、流轉(zhuǎn)期限等信息，與發(fā)布方聯(lián)系。如果成交，可到中心簽約、結(jié)算交割，并由中心出具產(chǎn)權(quán)交易證書。同理，需求方也可通過(guò)中心向外發(fā)布需求信息。交易中心的建立方便為農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、投資業(yè)主提供“一站式”咨詢和交易服務(wù)。

3.2加快社會(huì)保障均等化進(jìn)程，打消土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)顧慮

承包地和農(nóng)房能否成為農(nóng)民獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，能否建立不局限于“村集體內(nèi)部”的城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，是農(nóng)民愿意進(jìn)城落戶的關(guān)鍵，而把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，把意愿和藍(lán)圖變成實(shí)實(shí)在在的措施，讓進(jìn)城農(nóng)民真正與城鎮(zhèn)居民“平起平坐”，才能打消農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的顧慮[27]。因此，應(yīng)健全包括新農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、最低生活保障、住房保障、農(nóng)村社會(huì)救助等農(nóng)村社會(huì)保障制度，以及進(jìn)城農(nóng)民享受城鎮(zhèn)公平的教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房和就業(yè)等各項(xiàng)保障權(quán)利，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的均等化，為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)創(chuàng)造良好條件，解決農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的“后顧之憂”。

3.3農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)應(yīng)面向有交易需求的市場(chǎng)行為主體，多吸納村集體及農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織甚至農(nóng)戶

會(huì)員制作為我國(guó)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的基本規(guī)則，也成為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)的構(gòu)成基礎(chǔ)。但就目前而言，企業(yè)法人是產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)吸納的主要會(huì)員。但就農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)而言，與農(nóng)村土地相依附的村集體、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民個(gè)人對(duì)其影響更大。因此，如果農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)將其會(huì)員定性為法人，則會(huì)排斥農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易最大利益關(guān)聯(lián)者。如一些依托于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)而成立的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織，如土地流轉(zhuǎn)合作社，因無(wú)法完成工商注冊(cè)登記，也無(wú)法取得法人資格。但是，這些農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織會(huì)產(chǎn)生成為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)會(huì)員的要求。因此，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)在會(huì)員吸納上可采取分類制，接受具備企業(yè)法人資格的會(huì)員，也接受村集體、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個(gè)人為其成員。每類會(huì)員可通過(guò)不同形式參與土地產(chǎn)權(quán)交易[28]。

3.4加強(qiáng)土地產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)管，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益

在強(qiáng)化市場(chǎng)力量對(duì)土地資源配置影響的同時(shí)，政府主管部門要加強(qiáng)監(jiān)管，以保障農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易的規(guī)范有序。首先要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易流程合規(guī)及信息公開的監(jiān)督，防止地權(quán)價(jià)格被人為操縱，保障農(nóng)民權(quán)益；其次是在堅(jiān)持遵守土地制度及政策的原則下，既要鼓勵(lì)積極探索，創(chuàng)新交易方式，又要保證農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易的合法性；再次是加大農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易違規(guī)違法現(xiàn)象處罰的力度，杜絕行政干預(yù)和違法交易，健全完善協(xié)商、調(diào)解、信訪、仲裁、司法保障等土地承包糾紛調(diào)處機(jī)制，加快成立各級(jí)土地承包仲裁機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)土地產(chǎn)權(quán)交易過(guò)程中出現(xiàn)糾紛的協(xié)商調(diào)解。

3.5健全檔案，加強(qiáng)事后管理

賦予農(nóng)民充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，保障農(nóng)民對(duì)承包地使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，是做好土地流轉(zhuǎn)工作的前提和關(guān)鍵。為減少農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易過(guò)程中產(chǎn)生的不必要糾紛，應(yīng)做好農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易過(guò)程中各種文件材料的收集工作，將土地資源信息、流轉(zhuǎn)交易狀況、農(nóng)戶申請(qǐng)、評(píng)估報(bào)告、流轉(zhuǎn)合同及糾紛仲裁書等材料全部歸檔，建立完整的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易檔案，并加強(qiáng)保管，以保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，防止損害農(nóng)民利益的欺瞞現(xiàn)象，同時(shí)也可以為政府主管部門加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管提供資料上的支撐。

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