社會(huì)政策學(xué)科解析：經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和社會(huì)學(xué)的維度與視角

郭 瑜

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社會(huì)政策學(xué)科解析：經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和社會(huì)學(xué)的維度與視角

郭 瑜

摘 要：社會(huì)政策直接面向民眾、直接影響社會(huì)群體和個(gè)人的切身利益，近年來逐漸受到學(xué)界、媒體和政府的廣泛關(guān)注。然而迄今社會(huì)政策仍是一個(gè)被廣泛運(yùn)用但又缺乏清晰邊界的概念。作為一門學(xué)科，社會(huì)政策必然包括傳統(tǒng)學(xué)科的相關(guān)概念與理論；同時(shí)社會(huì)政策也需從其他學(xué)科的理論基礎(chǔ)之上，發(fā)展出一套相對獨(dú)立而又綜合的觀察、思考的理論框架和研究方法。因此社會(huì)政策教學(xué)與研究必須被放置于廣闊的社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，從經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和社會(huì)學(xué)及其對應(yīng)實(shí)踐領(lǐng)域來探討理論基礎(chǔ)與學(xué)科邊界問題。

關(guān)鍵詞：社會(huì)政策；經(jīng)濟(jì)學(xué)；政治學(xué)；社會(huì)學(xué)

一、引言

近年來，社會(huì)保障逐漸成為政府、民眾和媒體共同關(guān)注的焦點(diǎn)話題, 社會(huì)政策這個(gè)術(shù)語也不斷見諸報(bào)端。有關(guān)社會(huì)政策的討論和研究逐漸受到國內(nèi)學(xué)界的廣泛關(guān)注，一些大學(xué)開設(shè)了相關(guān)專業(yè)或課程來培養(yǎng)學(xué)生和專業(yè)人士。但是在學(xué)界以及大學(xué)課堂上，仍然存有一些討論與疑惑。究竟什么是社會(huì)政策？它和經(jīng)濟(jì)政策、公共政策具有什么區(qū)別和聯(lián)系？社會(huì)政策的理論與研究方法與其他傳統(tǒng)社會(huì)科學(xué)，如經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和社會(huì)學(xué)有何異同？本文旨在探討這些問題。

學(xué)界一般公認(rèn)社會(huì)政策這門學(xué)科起源于英國。在英國社會(huì)政策教科書《布萊克維爾社會(huì)政策詞典》①Pete Alcock, Angus Erskine and Marget May.Blackwell Dictionary of Social Policy.Wiley-Blackwell, 2002:158-159.和《社會(huì)政策學(xué)生指南》②Pete Alcock, Marget May and Sharon Wright.The Students' Companion to Social Policy (4th edition).Wiley-Blackwell, 2012:1.中,社會(huì)政策既可以指代政府和社會(huì)組織在社會(huì)福利與保護(hù)方面的相關(guān)政策，也是相應(yīng)的學(xué)術(shù)領(lǐng)域與學(xué)科。③19 世紀(jì)末，新歷史學(xué)派學(xué)者所創(chuàng)立的德國“社會(huì)政策學(xué)會(huì)”最早提出社會(huì)政策概念，但是社會(huì)政策真正誕生于英國。最早進(jìn)行工業(yè)革命的英國為了解決相應(yīng)的社會(huì)問題，早已開始進(jìn)行社會(huì)政策的實(shí)踐，并于二戰(zhàn)后建立了“福利國家”。1950年，著名學(xué)者蒂特馬斯（Richard Titmuss）首次被評為社會(huì)行政學(xué)教授；而后，從70年代開始，“社會(huì)政策”逐漸取代“社會(huì)行政”，逐漸成為一門學(xué)科。關(guān)信平認(rèn)為社會(huì)政策是政府在某種社會(huì)性價(jià)值的指導(dǎo)下，為達(dá)到某種社會(huì)性的目標(biāo)而采取的社會(huì)性行動(dòng)的總和。④關(guān)信平：《社會(huì)政策概論》，北京：高等教育出版社，2009，第11頁。美國學(xué)術(shù)語境中的社會(huì)政策外延較廣，并不局限于福利國家和社會(huì)服務(wù)，只要是涉及人的基本需求的制度,都可能成為社會(huì)政策的一部分。因而美國的社會(huì)工作課程設(shè)置中有關(guān)社會(huì)服務(wù)政策方面課程的名稱和歐洲略有不同,在美國通常稱之為“社會(huì)福利政策”①嚴(yán)格來說，社會(huì)政策在美國也不能算是一個(gè)獨(dú)立的學(xué)科，更多是社會(huì)工作的一個(gè)分支，為社會(huì)工作和社會(huì)服務(wù)做宏觀指導(dǎo)。,而在歐洲則直接稱為“社會(huì)政策”。在我國，社會(huì)保障是業(yè)界和學(xué)界運(yùn)用最廣泛的術(shù)語，為大眾所熟知：社會(huì)保障在中國是較為成型的學(xué)科，社會(huì)保障事業(yè)也是成熟的實(shí)踐領(lǐng)域，包含社會(huì)保險(xiǎn)、救助、福利和優(yōu)撫安置等。在國外，類似的內(nèi)容通常屬于社會(huì)政策、社會(huì)福利乃至社會(huì)工作的研究范圍。本文選取與國外學(xué)科設(shè)置對應(yīng)的社會(huì)政策為研究主體，事實(shí)上其中一些問題和分析對于社會(huì)保障學(xué)科同樣適用。在本文的一些探討中，社會(huì)政策甚至可以替換為社會(huì)保障。

社會(huì)政策具有社會(huì)性的目標(biāo)和價(jià)值，能夠代表大多數(shù)人利益的價(jià)值訴求，而不只反映少數(shù)群體的價(jià)值或立場。因此社會(huì)政策的目的一般不是直接促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展或增加物質(zhì)財(cái)富，而是為了滿足社會(huì)成員的基本需要、解決社會(huì)問題、應(yīng)對社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)社會(huì)公平、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、加速社會(huì)進(jìn)步。每一個(gè)國家的福利制度，都不同程度地反映出該社會(huì)的主導(dǎo)文化和政治的特征，并且深受歷史的影響。然而無論如何，各國的社會(huì)政策基本上都關(guān)切某些共同的需要與問題，例如社會(huì)保險(xiǎn)、公共醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)福利等。因此，社會(huì)政策通常被認(rèn)為是包括五個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域：醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會(huì)保障、住房和社會(huì)服務(wù)；此外，就業(yè)政策②特別在我國，與行政架構(gòu)相符，就業(yè)與社會(huì)保障經(jīng)常會(huì)緊密聯(lián)系在一起。和環(huán)境政策的某些方面，有時(shí)也被視為社會(huì)政策的領(lǐng)域之一。

社會(huì)政策與福利國家緊密相連。20 世紀(jì)見證了福利國家的開端、擴(kuò)展、成熟和危機(jī)。福利國家這一體系化的社會(huì)干預(yù)給社會(huì)各階層的生活帶來了普遍影響——無論貧富，所有國家的政府均不能只通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)來解決核心問題。在國內(nèi)，越來越多人看到經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能自然而然地解決社會(huì)問題，因此民眾和政府都更加關(guān)注社會(huì)保障和更廣義的民生問題。伴隨社會(huì)問題的增多，以及人們對于社會(huì)公平、人民福祉和更高的生活質(zhì)量的向往，社會(huì)政策的重要性正在與日俱增，而有關(guān)社會(huì)政策和福利計(jì)劃的知識(shí)也必須與時(shí)俱進(jìn)地發(fā)展。

受到更多關(guān)注固然好，然而作為一個(gè)研究領(lǐng)域甚至獨(dú)立學(xué)科，仍需要回答這些問題：“是什么？”、“為什么？”和“將會(huì)如何？”；而在應(yīng)用學(xué)科中還要回答“如何做？”社會(huì)政策或社會(huì)保障專業(yè)的學(xué)生常常會(huì)與其他學(xué)科如公共管理或社會(huì)學(xué)專業(yè)的學(xué)生在同一院系，或在同一學(xué)位計(jì)劃中,或者有些學(xué)科也把社會(huì)政策作為其專業(yè)教育和訓(xùn)練中的一部分內(nèi)容,例如社會(huì)工作。但這不代表社會(huì)政策完全從屬于公共管理、社會(huì)學(xué)或社會(huì)工作。從事社會(huì)政策研究的人常常和經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)研究者有共同的研究問題,但是大家通常運(yùn)用不同的視角和分析方法——社會(huì)政策研究者關(guān)注的是政策的發(fā)展或服務(wù)的輸送,而不是理論建模(如經(jīng)濟(jì)學(xué)家)。事實(shí)上,社會(huì)政策是綜合性和應(yīng)用性極強(qiáng)的社會(huì)科學(xué)學(xué)科，其研究就是通過這種多學(xué)科的聯(lián)合才得以發(fā)展和拓寬的。

嚴(yán)格地說，社會(huì)政策尚不完全是一個(gè)自給自足的學(xué)科，而是多學(xué)科的匯點(diǎn)與交叉。與經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、歷史學(xué)、哲學(xué)這樣傳統(tǒng)的學(xué)科相比，社會(huì)政策并沒有一個(gè)清晰的輪廓與形象，主要因?yàn)樗且婚T相對新興的學(xué)科。各類社會(huì)科學(xué)家都遵循本學(xué)科的邏輯進(jìn)行理論與實(shí)踐的研究，例如政治學(xué)家關(guān)注權(quán)力，圍繞權(quán)力發(fā)生的問題是政治學(xué)研究的核心；經(jīng)濟(jì)學(xué)家留意稀缺資源的分配，并常常將經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策之間畫出楚河漢界；社會(huì)學(xué)家關(guān)心人與社會(huì)之間的關(guān)系、關(guān)心社會(huì)的結(jié)構(gòu)與發(fā)展；而心理學(xué)家則關(guān)心人的動(dòng)機(jī)與行為。事實(shí)上，社會(huì)政策不可避免地包括社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治的組成部分，并實(shí)際運(yùn)用到現(xiàn)實(shí)生活中的社會(huì)政策過程和福利項(xiàng)目實(shí)施。因此，社會(huì)政策必須被放置于廣闊的社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域。許多研究或?qū)W習(xí)相關(guān)科學(xué)的學(xué)者、學(xué)生也許可以列舉哪些政策屬于社會(huì)政策,或辨別某項(xiàng)具體的政策是否屬于社會(huì)政策,但是如果要回答社會(huì)政策的定義和學(xué)科邊界，卻又眾說紛紜。下文將從經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和社會(huì)學(xué)三個(gè)維度來探討社會(huì)政策的理論基礎(chǔ)與邊界。

二、經(jīng)濟(jì)學(xué)與社會(huì)政策

社會(huì)政策作為一門學(xué)科，其動(dòng)力并非來自于經(jīng)濟(jì)學(xué)；而且社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策的目標(biāo)往往也是大相徑庭。經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)注稀缺資源的分配，關(guān)注具體相關(guān)政策以及社會(huì)收益的成本與支出。所以經(jīng)濟(jì)學(xué)家通常在追求效率的前提下將社會(huì)政策視為一種收益分配的手段。雖然目標(biāo)、出發(fā)點(diǎn)和關(guān)注點(diǎn)都不盡相同，但在社會(huì)政策的研究與實(shí)施過程中，經(jīng)濟(jì)學(xué)的運(yùn)用卻是十分必要的；在社會(huì)政策的發(fā)展進(jìn)程中，一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家例如庇古、凱恩斯等都做出了杰出的理論貢獻(xiàn)。

首先，我們來探討政府干預(yù)的程度以及公共行動(dòng)與市場機(jī)制的界限。國家干預(yù)和市場力量究竟應(yīng)該如何平衡是一個(gè)爭論不休而但無定論的課題。社會(huì)政策是國家干預(yù)的重要手段之一,具有調(diào)節(jié)收入再分配的功能,但社會(huì)政策應(yīng)當(dāng)在何種程度上對分配進(jìn)行干預(yù)?著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密深受重農(nóng)學(xué)派的影響，他在久負(fù)盛名的《國富論》（The Wealth of Nations）中指出：國家之所以繁榮富強(qiáng)，并非由于政府控制，而是由于容許貨品自由生產(chǎn)和交換的結(jié)果。因此似乎社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策還有一種隱隱的對立與沖突，起碼目的有所不同。

古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)專注的是市場力量的運(yùn)作方式并支持不受約束的市場。它認(rèn)為市場的價(jià)格機(jī)制就像一只“看不見的手”，只要不受干預(yù)，就能實(shí)現(xiàn)均衡。然而，這些原則隱含的觀點(diǎn)是一旦市場遭受干預(yù)，特別是國家去提供可以在市場買賣的商品時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)糟糕的局面。古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)承認(rèn)“公共物品”(public goods)的存在，但也堅(jiān)持認(rèn)為，只有這些物品不能在市場上買賣時(shí)，才能由國家來提供。而且一旦公共服務(wù)的供給過多，就會(huì)變成過度供給——將會(huì)擠出私人生產(chǎn)，并威脅到人類福祉所依賴的經(jīng)濟(jì)均衡。①Hartley Dean.Social Policy.Cambridge:Polity Press, 2006:58-63.

馬克思則對資本主義進(jìn)行了無情的批判。他認(rèn)為國家干預(yù)所產(chǎn)生的有益效果有助于提升資本主義的合法性，掩蓋其剝削本質(zhì)，并有助于維護(hù)社會(huì)秩序。深受馬克思列寧主義影響，前蘇聯(lián)和我國都曾實(shí)行中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。在這種體制下，所有物品都當(dāng)作公共物品來生產(chǎn)和分配。大部分資源由政府擁有，并且由政府指令來分配資源，而不是由市場價(jià)格來決定。②計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的利弊都是顯而易見的，在此不作贅述。

經(jīng)驗(yàn)表明，不能單純依賴單一的市場經(jīng)濟(jì)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。完全競爭市場中可能會(huì)出現(xiàn)“市場失靈”，國家干預(yù)的缺乏會(huì)造成社會(huì)不平等和兩極分化；相反，沒有市場力量，國家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)也難以為繼。在這種情況下，經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱恩斯對社會(huì)政策的發(fā)展起到了重要作用。凱恩斯主義既看到了資本主義市場經(jīng)濟(jì)制度的弊端，但同時(shí)也不主張以建立公有制的社會(huì)主義制度來解決失業(yè)、貧困等問題，而是試圖在資本主義基本制度框架下，通過國家干預(yù)的方式來解決各種社會(huì)問題。③凱恩斯主義稱得上是現(xiàn)代西方社會(huì)福利理論體系中的“中間道路學(xué)派”。凱恩斯主義主張以國家的力量來調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的理論主張對《貝弗里奇報(bào)告》及戰(zhàn)后歐洲的“福利國家”社會(huì)政策體制提供了關(guān)鍵性的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論支持。此外，凱恩斯主義和凱恩斯本人對美國30年代中期“羅斯福新政”的社會(huì)改革及社會(huì)保障制度的建立產(chǎn)生了積極的影響。

從早期的濟(jì)貧幫困到后來工業(yè)化社會(huì)中組織化的社會(huì)政策，有兩個(gè)核心問題一直持續(xù)至今。一是資金的來源：毋庸置疑，有資金的保證，才能討論如何扶貧幫困、提高福利；二是分配問題，也即福利制度中的資源和服務(wù)應(yīng)當(dāng)如何分配。簡單來說，這兩個(gè)問題的焦點(diǎn)在于國家財(cái)富應(yīng)當(dāng)而且實(shí)際能夠?yàn)楦＠С龆嗌馘X。

社會(huì)政策所使用的資金，無外乎來自于國家、企業(yè)、個(gè)人和社會(huì)①此處的“社會(huì)”籠統(tǒng)地包括慈善、非正式部門等。，也就是政府社會(huì)開支②政府總預(yù)算中用做實(shí)行社會(huì)政策的開支部分。、企業(yè)和社會(huì)捐贈(zèng)，以及受益者自籌。因?yàn)閲沂巧鐣?huì)政策的重要主體，因此政府社會(huì)開支往往是實(shí)施社會(huì)政策所需經(jīng)費(fèi)中的主體部分。近年來，我國的財(cái)政收入逐年增加，1978年僅為1132億元，1990年上升至接近3000億元，到2015年已逾15萬億元(大約為該年度GDP總量的22.5%)。因而社會(huì)開支也水漲船高：財(cái)政部《2014年全國公共財(cái)政支出決算表》顯示，2014年我國僅社會(huì)保障和就業(yè)項(xiàng)目的支出就接近1.6萬億元，而如果加上廣義的社會(huì)政策項(xiàng)目，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生等，社會(huì)支出已逾4.9萬億元，超過政府財(cái)政開支的1/3。③中華人民共和國財(cái)政部：《2014年全國一般公共預(yù)算支出決算表》，http://yss.mof.gov.cn/2014czys/201507/t20150709_1269855.html。在發(fā)達(dá)國家，這個(gè)比例通常大概為2/3，例如美國奧巴馬政府的最大項(xiàng)支出集中在個(gè)人給付上面，包括社會(huì)保障、醫(yī)療救助與照顧、失業(yè)救濟(jì)、殘疾津貼等，2012年這些福利救濟(jì)加總已占聯(lián)邦公共支出的65%。④Brian Vanyo.Unsustainable and Unconstitutional General Welfare Spending.Brian Vanyo.http://brianvanyo.com/unsustainable-andunconstitutional-general-welfare-spending/, 2013-05-03.

社會(huì)政策還存在關(guān)于分配與再分配的基本原則問題，例如：在社會(huì)政策乃至經(jīng)濟(jì)和政治政策的范疇里，資源是應(yīng)該以普遍主義的原則來大家共享，還是以選擇主義的方式來優(yōu)先滿足有需要的人？根據(jù)社會(huì)政策學(xué)奠基人蒂特馬斯的劃分，社會(huì)政策包括剩余福利模型、工作能力-成績模型和制度性再分配模型。剩余福利的擁躉者認(rèn)為政府的規(guī)模愈小愈好，人民的自由愈大愈好，而社會(huì)政策則只應(yīng)承擔(dān)剩余的角色。工作能力-成績模型認(rèn)為社會(huì)政策是經(jīng)濟(jì)政策的附屬品，應(yīng)該論功行賞、按照個(gè)人的優(yōu)點(diǎn)、工作表現(xiàn)和生產(chǎn)力來滿足社會(huì)需要。制度性再分配模型認(rèn)為社會(huì)福利是社會(huì)主要的統(tǒng)合制度，能在市場之外按照需要的原則提供普惠性的服務(wù)。⑤Titmuss, R.Social Policy:An Introduction.New York:Pantheon Books, 1975.這三種不同的原則概括了現(xiàn)實(shí)世界中不同國家、政黨和派別對于資源（再）分配的理念與做法。

我國的社會(huì)政策模式是趨于融合且不斷演進(jìn)的。例如20世紀(jì)50年代建立的城鎮(zhèn)職工勞動(dòng)保險(xiǎn)是以工作表現(xiàn)、成績和篩選精英等原則為基礎(chǔ)的。因此之后的繳費(fèi)型社會(huì)保險(xiǎn)很大程度上保留了激勵(lì)與回報(bào)、個(gè)人工作表現(xiàn)和生產(chǎn)力等因素。伴隨著新自由主義席卷全球的浪潮，社會(huì)政策也曾有向剩余福利模型靠攏的趨勢。而近年來陸續(xù)出臺(tái)的社會(huì)保險(xiǎn)與福利項(xiàng)目，又體現(xiàn)出了普惠性和再分配的特征。

三、政治學(xué)與社會(huì)政策

在現(xiàn)實(shí)中，社會(huì)政策與政治存在緊密聯(lián)系，因此社會(huì)政策學(xué)也與政治學(xué)和公共政策存在天然的關(guān)系。傳統(tǒng)專制體制下的社會(huì)政策一般是為了表示統(tǒng)治階級的“仁慈”和“恩惠”，其目的是維護(hù)其政治統(tǒng)治。而大規(guī)模的社會(huì)政策安排是工業(yè)化社會(huì)以后民主政治的產(chǎn)物，與過去歷史上的福利救濟(jì)有了很大不同。眾所周知，19世紀(jì)末德國俾斯麥政府首先創(chuàng)立了國家社會(huì)保險(xiǎn)制度，實(shí)施強(qiáng)制性保險(xiǎn)政策。而其目的也是為了對抗19世紀(jì)末如火如荼的工人階級運(yùn)動(dòng)以及國內(nèi)外的政治風(fēng)險(xiǎn)。在德國的啟發(fā)下，19世紀(jì)末20世紀(jì)初，已經(jīng)有一批歐洲國家和少數(shù)美洲、大洋洲國家相繼建立社會(huì)保險(xiǎn)制度。出于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的政治考量，政府可以與工會(huì)和雇主達(dá)成協(xié)議，以社會(huì)契約的方式實(shí)現(xiàn)福利分配。政府通過財(cái)政支出，以再分配的形式調(diào)節(jié)分配差距、舒緩社會(huì)張力、減少社會(huì)矛盾、維持政治秩序。

百余年后的今天，幾乎所有國家都有自己的社會(huì)政策，意識(shí)形態(tài)和政治體制等都對社會(huì)政策具有一定影響。著名學(xué)者艾斯平?安德森沿用政治流派的術(shù)語劃分出了三種主要福利形態(tài)：自由主義、保守主義和社會(huì)民主主義，就是社會(huì)政策與政治學(xué)的典型結(jié)合。“三個(gè)世界”的理論意義在于通過去商品化概念明確福利國家與資本制之間的關(guān)系。①[日]武川正吾：《福利國家的社會(huì)學(xué)》，李蓮花 、 李永晶 、朱珉譯，北京：商務(wù)印書館，2011，第240頁。自由主義福利體制以美國、加拿大等國為代表，這些國家信奉市場且缺乏跨階級聯(lián)盟，主要為貧困者提供殘補(bǔ)式的福利。保守主義福利體制以德國、法國等為代表，社會(huì)政策以民眾自身的身份、工作、權(quán)利為社會(huì)政策的基礎(chǔ)，并不試圖改變現(xiàn)有的階層與地位。社會(huì)民主主義以瑞典、丹麥等斯堪的納維亞國家為主，有勞工階級的社會(huì)力量所形成的階級基礎(chǔ)，并有左翼政黨長期執(zhí)政形成的共識(shí)，因此能夠?qū)嵭衅栈菔礁＠?，所以這些國家的社會(huì)政策較為強(qiáng)大，具有明顯的再分配性質(zhì)。②Gosta Esping-Andersen.The Three Worlds of Welfare Capitalism.Princeton University Press, 1990.

近年來，面對經(jīng)濟(jì)全球化與經(jīng)濟(jì)低迷, 世界政治和社會(huì)政策領(lǐng)域中的左中右分隔也與時(shí)俱進(jìn)。新右派（右翼）通常包括新自由主義與新保守主義，主張通過降低福利國家高成本的社會(huì)保護(hù)來消除危機(jī), 以適應(yīng)全球化的挑戰(zhàn)。中左主張對現(xiàn)有的福利制度進(jìn)行改革, 既可以保留福利國家的基本框架,也能應(yīng)對全球化的挑戰(zhàn)。曾經(jīng)執(zhí)政多年的英國工黨布萊爾政府所提出的“第三條道路”模式，就是中左的代表。左翼的觀點(diǎn)則是力圖消除經(jīng)濟(jì)全球化對其福利體制的沖擊, 在最大限度上保留其福利國家體制，也就是歐洲社會(huì)民主黨派所長期踐行的路線。

另一方面，社會(huì)政策在適應(yīng)社會(huì)變動(dòng)的動(dòng)態(tài)發(fā)展中，逐漸成為近現(xiàn)代政治中的重要部分。無論貧富，所有國家和政府都不能只以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的，更不能只通過經(jīng)濟(jì)政策來解決社會(huì)矛盾與穩(wěn)定等核心政治問題，特別是每當(dāng)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)制度發(fā)生新的變革時(shí), 社會(huì)政策的重要性就凸現(xiàn)出來。任何一個(gè)國家的民眾都渴望更好的福利和保障，任何公開挑戰(zhàn)這些期望的政治家或政黨都很可能會(huì)失去人民的支持。因而社會(huì)福利政策時(shí)常成為西方政黨政治的工具——在選票與民意面前，誰都不敢貿(mào)然降低福利，而更傾向于通過福利來贏取廣大非富階層的支持。當(dāng)然，從黨綱和立黨之本來看，廣大左翼和中左政黨，如英國工黨、和西歐、北歐的社會(huì)民主黨，確實(shí)定位于幫助工人等中低收入者、減少收入差距乃至消滅不平等。

政策科學(xué)脫胎于傳統(tǒng)的政治學(xué)與行政學(xué)，是二戰(zhàn)后首先在美國興起的一個(gè)跨學(xué)科、綜合性的研究領(lǐng)域?，F(xiàn)代政策科學(xué)是眾多因素相互作用的結(jié)果，這些因素包括智庫的成熟、民眾對重大決策問題興趣的提升、公眾對科學(xué)解決政策難題的信仰，以及經(jīng)濟(jì)學(xué)的示范性影響。政策科學(xué)發(fā)展是當(dāng)代社會(huì)問題的復(fù)雜化以及處理這些問題的政府組織擴(kuò)展的結(jié)果。因此，基于相同的背景和目標(biāo)，社會(huì)政策可以廣義地借鑒政策科學(xué)中的基礎(chǔ)知識(shí)，或者說，政策科學(xué)中的一些理論與模型適用于社會(huì)政策。

筆者在教學(xué)過程中發(fā)現(xiàn)，對于社會(huì)政策而言，政策過程分析較為實(shí)用、學(xué)生也比較感興趣。政策制定是一個(gè)復(fù)雜的互動(dòng)過程，由一系列活動(dòng)或環(huán)節(jié)構(gòu)成。廣義的政策制定包括整個(gè)政策過程——不但包括議程設(shè)定、政策制定，還包括政策執(zhí)行和評估；狹義的政策制定僅包括政策形成或政策規(guī)劃。無論如何劃分，完整的政策過程的核心環(huán)節(jié)首先包括政策議程，也就是政治組織特別是國家如何將特定的議題分出輕重緩急，并提到政府機(jī)構(gòu)的議程之上；其次是方案規(guī)劃與選擇(政策合法化)，也就是為解決某個(gè)政策問題而提出一系列可接受的方案或計(jì)劃，并進(jìn)而制定出政策的過程；然后是政策執(zhí)行，也就是將政策理想或目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策顯示的唯一途徑；最后則是政策評估，只有通過評估，才能判斷政策是否收到預(yù)期效果并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，所以政策評估也蘊(yùn)含著新的政策議程的起點(diǎn)。①Anderson, J.E.Public policymaking:an introduction (5th Edtion.).Boston:Houghton Mifflin, 2003:1-8.在現(xiàn)實(shí)生活中，政策過程往往不像理論模型那樣線性、完整，而是循環(huán)往復(fù)的，并富于變化與不確定性。②Guo Yu.Pension Policies for Rural Migrant Workers in China:An Analysis of the Policy Process.Germany:Lap Lambert Academic Publishing, 2013:226-227.社會(huì)政策的研究不必局限于具體政策和福利項(xiàng)目的分析，也可借鑒這種分析方法，有效、深入地解析政策制定背后的機(jī)制和影響因素。目前該領(lǐng)域尚有較大留白，事實(shí)上社會(huì)政策過程研究對于理解和反思我國社會(huì)保障體制的改革發(fā)展富有啟示作用。

四、社會(huì)學(xué)與社會(huì)政策

與其他公共政策相比，社會(huì)政策的特點(diǎn)之一是直接面向民眾，直接影響社會(huì)各個(gè)群體和個(gè)人的切身利益；所以社會(huì)政策與家庭、組織、社區(qū)和階層的關(guān)系密切，對社會(huì)發(fā)展與變遷具有直接或間接的作用。社會(huì)政策的出現(xiàn)是為了解決社會(huì)問題，而且很多情況下，社會(huì)學(xué)研究方法都是支撐社會(huì)政策研究的基礎(chǔ)手段。

社會(huì)政策的研究不能獨(dú)立于對社會(huì)的整體研究之外，而社會(huì)學(xué)正是理解社會(huì)的本質(zhì)、社會(huì)變遷以及社會(huì)問題的一個(gè)重要途徑。社會(huì)學(xué)試圖解釋人類社會(huì)，并關(guān)注人們所經(jīng)歷的社會(huì)生活。從這個(gè)意義上看，社會(huì)政策本身就蘊(yùn)含著豐厚的社會(huì)學(xué)意義，相關(guān)的社會(huì)學(xué)分析也就不可或缺。研究社會(huì)政策的社會(huì)學(xué)知識(shí)包括：人口變遷、家庭制度、社會(huì)不平等、分層與流動(dòng)、社會(huì)群體與組織、社區(qū)研究、社會(huì)變遷、城市化、現(xiàn)代化與全球化、社會(huì)控制與越軌，以及維持政治現(xiàn)狀的應(yīng)用社會(huì)學(xué)等。下文將主要從社會(huì)變遷與有機(jī)團(tuán)結(jié)、社會(huì)問題與社會(huì)政策、功能主義、沖突學(xué)派、社會(huì)分層與流動(dòng)五個(gè)視角來探討社會(huì)政策的社會(huì)學(xué)維度。

社會(huì)變遷主要是指社會(huì)現(xiàn)象的變遷，是社會(huì)現(xiàn)象在不同時(shí)間上失其本相的變動(dòng)。③孫本文：《社會(huì)學(xué)原理（下冊）》，北京：商務(wù)印書館，1935，第176頁。社會(huì)變遷也可以認(rèn)為是社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，包括階級階層、職業(yè)、經(jīng)濟(jì)和政治結(jié)構(gòu)這些實(shí)體結(jié)構(gòu)，以及價(jià)值觀、行為規(guī)范和生活方式等文化結(jié)構(gòu)。自從資本主義生產(chǎn)方式確立以后，社會(huì)變遷的主要趨勢是工業(yè)化和城市化這兩種互相作用、互相促進(jìn)的變遷趨勢。④彭華民、楊心恒主編：《社會(huì)學(xué)概論》，北京：高等教育出版社，2006，第333頁。工業(yè)化使分工細(xì)化、使人與人之間的關(guān)系從過去的機(jī)械團(tuán)結(jié)變?yōu)橛袡C(jī)結(jié)合。分工導(dǎo)致了職業(yè)的專門化，每個(gè)人都意識(shí)到自己是一個(gè)單獨(dú)的個(gè)體，必須依賴他人，因而集體的“協(xié)調(diào)一致”即和諧統(tǒng)一地表現(xiàn)為分化，這就要求人口集中，推進(jìn)了城市化；大量人口集中到城市，給工業(yè)發(fā)展提供了勞動(dòng)力市場，又推進(jìn)了工業(yè)的發(fā)展。①[法]涂爾干：《社會(huì)分工論》，渠東譯，北京：三聯(lián)書店，2000，第28-32頁。在工業(yè)化與城市化的社會(huì)變遷過程中，傳統(tǒng)的家庭、鄰里、社區(qū)和宗教組織的自助與互助逐漸式微，社會(huì)政策應(yīng)運(yùn)而生并蓬勃發(fā)展，并隨著全球化和現(xiàn)代化的浪潮而不斷調(diào)整和改變?？梢哉f，社會(huì)變遷是社會(huì)政策發(fā)展的原動(dòng)力和決定因素。

社會(huì)問題是人們廣泛使用的術(shù)語——這證明在社會(huì)變遷的過程中，人們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到現(xiàn)實(shí)社會(huì)秩序存在各種病態(tài)與失范，需要尋求不同的理論解釋，更需要能夠解決社會(huì)問題的社會(huì)政策。廣義的社會(huì)問題涉及社會(huì)生活的各個(gè)方面，具有復(fù)雜性、危害性和普遍性。社會(huì)學(xué)研究的諸多社會(huì)問題，例如失業(yè)、教育、貧困、養(yǎng)老、住房等議題，也是社會(huì)政策所要集中解決的問題。而社會(huì)學(xué)研究社會(huì)問題的最后階段，就是提出政策建議以解決相應(yīng)的社會(huì)問題。例如英國的《濟(jì)貧法》就是為了解決當(dāng)時(shí)的貧困問題，我國的低保制度也是為解決城市及農(nóng)村的貧困問題。德國最早建立醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)，目的是為了保障產(chǎn)業(yè)工人在遭遇疾病和因年老而退出勞動(dòng)力市場后的生活。

以帕森斯和默頓為領(lǐng)軍人物的結(jié)構(gòu)功能主義在現(xiàn)代西方社會(huì)學(xué)中具有廣泛影響，而其關(guān)于社會(huì)政策的基本解釋也提供了頗為有益的視角，特別是默頓的中層理論?？偟膩碚f，功能主義認(rèn)為任何系統(tǒng)都會(huì)自然地趨向穩(wěn)定或均衡②劉潤忠：《試析結(jié)構(gòu)功能主義及其社會(huì)理論》，《天津社會(huì)科學(xué)》，2005（5）。，此社會(huì)政策的出現(xiàn)是社會(huì)發(fā)展的功能需要，當(dāng)代福利制度是工業(yè)化發(fā)展的產(chǎn)物，其目的是要彌補(bǔ)工業(yè)化社會(huì)和資本主義的不足。在現(xiàn)代國家中，由政府來承擔(dān)社會(huì)福利責(zé)任是社會(huì)整合的功能需要。

然而功能主義在很大程度上忽視了對社會(huì)的不滿和社會(huì)沖突，沖突學(xué)派指出社會(huì)沖突和變遷是社會(huì)的常態(tài)，不是病態(tài)，而且社會(huì)沖突對社會(huì)的鞏固和發(fā)展起著積極作用。達(dá)倫多夫和馬克思都認(rèn)為沖突是辯證的：社會(huì)系統(tǒng)始終處于沖突狀態(tài)中，群體間的利益對抗也必然內(nèi)在于社會(huì)結(jié)構(gòu)中，而沖突和對抗將引起社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，也醞釀著新的敵對利益和沖突。③[美]喬納森·特納：《社會(huì)學(xué)理論的結(jié)構(gòu)》，吳曲輝等譯，杭州：浙江人民出版社，1987，第168-174頁。所以，沖突論重視在社會(huì)政策行動(dòng)中各群體之間的利益和價(jià)值沖突，社會(huì)政策的過程是各個(gè)利益集團(tuán)集體協(xié)商和妥協(xié)的結(jié)果。在現(xiàn)代社會(huì)中，能夠參與到社會(huì)政策過程中的利益相關(guān)集團(tuán)通常包括政府（政治領(lǐng)袖與行政人員）、企業(yè)、組織（非政府、非營利機(jī)構(gòu)）、媒體和學(xué)者以及公眾。

一般來說，無論哪種分配制度占據(jù)主導(dǎo)地位，一個(gè)社會(huì)中的分配制度總會(huì)存在不平等性。隨著剩余物品的增多，社會(huì)不平等就呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢以及多元性和社會(huì)性，而社會(huì)政策正是對抗分配不平等的有效工具。社會(huì)政策最大的意義并不在于從根本上消除社會(huì)不平等以及建基其上的社會(huì)分層，而在于減少不同階級階層之間的“生活機(jī)會(huì)”④“生活機(jī)會(huì)”是人們從出生到死亡期間所可能獲得的各種機(jī)會(huì)的總和。之差、保障底層群體的基本生活、在不同群體之間實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，特別是促進(jìn)階層之間的社會(huì)流動(dòng)，避免各階層之間的關(guān)系僵化、社會(huì)矛盾激化、社會(huì)結(jié)構(gòu)固化。

除去上述理論框架、概念和方法之外，社會(huì)學(xué)對社會(huì)政策的影響還體現(xiàn)于社會(huì)學(xué)的最新學(xué)科進(jìn)展，包括風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)、個(gè)體化及后工業(yè)化等。不斷變遷的社會(huì)形態(tài)和不斷進(jìn)步的社會(huì)學(xué)，為社會(huì)政策提供了新的啟發(fā)。

五、討論與結(jié)論

社會(huì)政策是一個(gè)不斷變化、不斷更新的領(lǐng)域。無論未來如何變化，提升人類福祉的空間始終存在。在過去半個(gè)多世紀(jì)中，盡管經(jīng)濟(jì)時(shí)有波動(dòng)、政局變幻莫測，總體上看，這個(gè)領(lǐng)域都在持續(xù)更新和擴(kuò)張。社會(huì)政策的學(xué)科發(fā)展與其所研究的內(nèi)容緊密相連——社會(huì)政策的研究對象是不斷變化和發(fā)展的，所以具有獨(dú)特的魅力。

在學(xué)界，社會(huì)政策是一個(gè)被廣泛運(yùn)用但又缺乏清晰邊界的概念,學(xué)者們對社會(huì)政策的范疇及其制定和實(shí)施過程總是見仁見智。社會(huì)政策的特點(diǎn)在于其廣泛運(yùn)用社會(huì)科學(xué)各個(gè)學(xué)科的理論，逐步建立了較為完備的概念體系和理論模型。因此，社會(huì)政策學(xué)科與經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科⑤社會(huì)政策與法學(xué)、哲學(xué)等學(xué)科也有一定關(guān)聯(lián)，但不及與經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和社會(huì)學(xué)的關(guān)系密切，所以本文未加探討。并沒有清晰的邊界，常被看作是一個(gè)跨學(xué)科的研究領(lǐng)域或是綜合學(xué)科⑥社會(huì)政策常被視為社會(huì)學(xué)的二級學(xué)科，社會(huì)保障多被視為公共管理的二級學(xué)科，這種學(xué)科劃分是出于高等教育學(xué)科管理之需，與本文討論的思路并不相悖。，而不是獨(dú)立學(xué)科。但是隨著社會(huì)問題的涌現(xiàn)和社會(huì)福利體系的不斷完善，有很多現(xiàn)實(shí)的案例和原因使我們愈發(fā)需要重視學(xué)科特質(zhì)與發(fā)展；而社會(huì)政策與社會(huì)保障也需不斷從其他學(xué)科汲取各種營養(yǎng)，發(fā)展出一套相對獨(dú)立而又綜合的觀察、思考研究對象的理論和研究方法。這些理論框架和方法并必然出自社會(huì)政策研究者的原創(chuàng)，但卻可以靈活地、綜合地、有效地應(yīng)用于社會(huì)保障的研究和實(shí)踐中。

每個(gè)學(xué)科都有自己關(guān)注的焦點(diǎn)，都研究現(xiàn)實(shí)的不同側(cè)面，所使用的視角都大不相同。不同學(xué)科都可以提供有用的視角，然而沒有一個(gè)單獨(dú)的視角可以面面俱到地把握現(xiàn)實(shí)的各個(gè)側(cè)面。社會(huì)政策學(xué)因其多學(xué)科和跨學(xué)科的綜合性質(zhì)、以及對于大眾福祉的關(guān)注，而具有獨(dú)特的多樣性以及自身優(yōu)勢。

（責(zé)任編輯：李棉管）

□社會(huì)治理

An analysis of the Interdisciplinary characteristics of Social policy:from the perspective of economics, political science and sociology

GUO Yu

Abstract:Referring to the guidelines, principles, legislation and activities that affect the living conditions conducive to human welfare, social policy has gradually drawn attention from the academic, media, government and the pubic in China.Although extensively used as both a part of public policy and an academic subject, social policy is hard to define.As an academic subject, social policy needs to borrow theories and concepts from other disciplines.Meanwhile, social policy should develop a set of comprehensive conceptual framework and research methods from its own perspective.In doing so, this paper discusses the link and the differences between social policy and economics, political science and sociology.

Key words:social policy; economics; political science; sociology

作者簡介：郭瑜，中國人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院社會(huì)保障系講師，主要研究方向?yàn)轲B(yǎng)老保險(xiǎn)、社會(huì)救助與社會(huì)工作職業(yè)發(fā)展。（北京，100872）