水利水電工程建設(shè)征地移民多途徑生產(chǎn)安置探討

郭小瀛　金泰植　蘇亮志　唐志堅(jiān)

水利水電工程建設(shè)征地移民多途徑生產(chǎn)安置探討

郭小瀛金泰植蘇亮志唐志堅(jiān)

從建國(guó)初期至今，我國(guó)水利水電工程建設(shè)移民設(shè)計(jì)工作從無(wú)到有，發(fā)展經(jīng)歷了60余年。這期間，不僅頒布了多項(xiàng)與之相關(guān)的法律、法規(guī)，還配套完善了相應(yīng)的條例和規(guī)范。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，移民設(shè)計(jì)工作有了重大調(diào)整和創(chuàng)新。結(jié)合目前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，分析和探討了近年來(lái)移民安置設(shè)計(jì)工作中的新方式、新思路以及新方法，總結(jié)了各安置方式的優(yōu)缺點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

移民安置農(nóng)村移民安置方式分析探討

1　我國(guó)水利水電工程移民生產(chǎn)安置工作的發(fā)展和變遷

水利水電工程建設(shè)征地移民特性，決定了移民是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。20世紀(jì)50年代初期在水利水電工程建設(shè)中，由于對(duì)工程移民的復(fù)雜性和艱巨性認(rèn)識(shí)不足，缺乏完善的法規(guī)和程序，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，移民資金投入嚴(yán)重不足，使相當(dāng)數(shù)量的移民生產(chǎn)力低下，生活困難。從而導(dǎo)致安置區(qū)的經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期得不到恢復(fù)和發(fā)展，生態(tài)與環(huán)境惡化，形成了現(xiàn)代的水利水電樞紐工程與落后的工程移民狀況的強(qiáng)烈交差。

1982年以后，國(guó)家有關(guān)部門相繼頒布了 《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》、《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行＜國(guó)家建設(shè)征用土地條例＞的通知》、《＜國(guó)家建設(shè)征用土地條例＞若干問(wèn)題說(shuō)明》等文件，這些文件成為最早的建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置的設(shè)計(jì)依據(jù)。

1986年國(guó)務(wù)院以國(guó)辦發(fā) ［1986］56號(hào)文，轉(zhuǎn)發(fā)了水利部 《＜關(guān)于抓緊處理水庫(kù)移民問(wèn)題報(bào)告＞的通知》，首次提出了 “開(kāi)發(fā)性移民方針”這一移民設(shè)計(jì)工作者所遵循的基本思路。此后，1991年和2006年國(guó)務(wù)院分別頒布和修訂了 《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》?！稐l例》的頒布再次確立了我國(guó)水利水電工程開(kāi)發(fā)性移民方針，從根本上糾正了 “重工程、輕移民，重搬遷、輕安置”的傾向。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，水利水電工程原有的投資體制和經(jīng)營(yíng)體制發(fā)生了巨大變化，水利水電工程推行業(yè)主負(fù)責(zé)和投資多元化的機(jī)制，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)眾多水利水電基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目大量開(kāi)工建設(shè)。工程占地的大量增加和移民人數(shù)的快速增長(zhǎng)，使我國(guó) “人多地少”的矛盾愈加突出，傳統(tǒng)的完全靠土地安置移民的生產(chǎn)安置方式已不適應(yīng)目前的形勢(shì)發(fā)展，因此，對(duì)多門路、多渠道、多方式生產(chǎn)安置移民的探討和研究成為移民工作者的當(dāng)務(wù)之急。

2　近年來(lái)國(guó)內(nèi)新型移民安置方式

水利水電工程作為投資巨大的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和社會(huì)公益性項(xiàng)目，在防洪、灌溉、航運(yùn)、供水、發(fā)電等許多方面具有巨大的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益，但也不可避免地帶來(lái)了庫(kù)區(qū)的淹沒(méi)損失和移民搬遷安置問(wèn)題。

移民行為在一定程度上可以看做一種交換行為，即項(xiàng)目法人為了水利水電工程建設(shè)，用一定的價(jià)格交換移民的土地和私有財(cái)產(chǎn)。但目前我國(guó)的所有制形式，決定了移民并沒(méi)有土地所有權(quán)，只有土地的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)，因此，移民對(duì)于上述交換價(jià)格形成不起作用，這個(gè)交換價(jià)格并不是由市場(chǎng)來(lái)確定的，而是由起主導(dǎo)作用的政府決定的。鑒于這些原因，目前土地補(bǔ)償價(jià)格尚不能完全按市場(chǎng)價(jià)格確定，這直接導(dǎo)致補(bǔ)償價(jià)格偏低，對(duì)移民安置工作造成一定困難。

水利水電工程建設(shè)征地移民大都采用大農(nóng)業(yè)安置方式，而水利水電工程建設(shè)區(qū)往往土地資源有限，因此，近年來(lái)一些水庫(kù)農(nóng)村移民試行了土地補(bǔ)償費(fèi)入股分紅、長(zhǎng)期補(bǔ)償、二三產(chǎn)業(yè)等安置方式。

2.1土地入股分紅安置方式

2004年國(guó)務(wù)院頒布的 《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的規(guī)定》，對(duì)有長(zhǎng)期穩(wěn)定收益的項(xiàng)目用地，在農(nóng)民自愿的前提下，可以以征地補(bǔ)償安置費(fèi)入股，或以經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)用地土地使用權(quán)作價(jià)入股分紅。目前已有一些水電工程實(shí)行了這一做法，實(shí)踐證明效果明顯。如浙江泰順縣三插溪水電站，讓189個(gè)經(jīng)濟(jì)空殼村投資入股水電站，投資1 303萬(wàn)元，每年以15%的回報(bào)率返還。

為緩解工程籌資的壓力、安置好水庫(kù)移民，政府在保證農(nóng)村移民基本口糧田的基礎(chǔ)上，多渠道、多途徑安置移民，如將剩余的農(nóng)村移民土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)作為水電站工程建設(shè)的股份投資于工程建設(shè)，工程發(fā)揮效益后，每年農(nóng)村移民按人頭獲得股息、分享工程效益。這種通過(guò)土地使用權(quán)入股的方式，建立了一種讓移民分享工程效益的長(zhǎng)效機(jī)制，作為股東，移民有權(quán)從工程經(jīng)濟(jì)效益中分享屬于自己的股權(quán)利益，這基本解決了安置區(qū)生產(chǎn)用地減少導(dǎo)致移民生活水平下降的問(wèn)題，消除了移民的后顧之憂。

因此，土地使用權(quán)作價(jià)入股分紅方式能夠有效地保障移民的經(jīng)濟(jì)收入，改善移民的生存條件，并較好地兼顧了國(guó)家、地方、企業(yè)和移民的利益，有利于建立和諧社會(huì)，以及有利于水電開(kāi)發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，實(shí)現(xiàn)多贏。

2.2長(zhǎng)期補(bǔ)償安置方式

長(zhǎng)期補(bǔ)償安置方式，即按照征用耕地面積和年產(chǎn)值每年由項(xiàng)目業(yè)主從發(fā)電效益中對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。

水利水電工程建設(shè)征收了農(nóng)民承包的土地，分年進(jìn)行長(zhǎng)期補(bǔ)助，土地使用性質(zhì)雖然發(fā)生了變化，但其所有權(quán)并沒(méi)有變化。水利水電工程運(yùn)營(yíng)期內(nèi)失地農(nóng)民得到補(bǔ)償，水利水電工程報(bào)廢后由項(xiàng)目業(yè)主復(fù)墾耕地還給失地農(nóng)民，這從根本上維護(hù)了農(nóng)民的合法權(quán)益，也符合國(guó)家現(xiàn)行的土地承包法的規(guī)定。目前貴州、廣西、云南、四川、青海等省的一些水利水電工程建設(shè)中已采用了長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)陌仓梅绞健?/p>

2.3二三產(chǎn)業(yè)安置方式

二三產(chǎn)業(yè)安置是指通過(guò)依托城市、重點(diǎn)城鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)基地，以直接給移民在當(dāng)?shù)匕才欧寝r(nóng)工作、組織勞務(wù)輸出、在城鎮(zhèn)購(gòu)置門面房等多種安置形式，實(shí)現(xiàn)移民勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)向二三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，妥善解決移民基本生活和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展問(wèn)題，確保社會(huì)穩(wěn)定。二三產(chǎn)業(yè)安置應(yīng)輔以職業(yè)技能培訓(xùn)、就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)信息提供、就業(yè)和創(chuàng)業(yè)幫扶等政策。

3　新型移民安置方式分析與探討

3.1入股分紅與長(zhǎng)期補(bǔ)償安置方式

無(wú)論是土地補(bǔ)償資金入股分紅，還是長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)囊泼癜仓梅绞剑浔举|(zhì)都是用水利水電工程建設(shè)征地使用權(quán)作價(jià)入股，將淹沒(méi)移民的土地等生產(chǎn)資料作為股份，入股水利水電開(kāi)發(fā)，這也是保證移民長(zhǎng)期生計(jì)的好思路。所不同的是，土地入股是按土地補(bǔ)償資金占工程投資的比例，對(duì)水利水電工程收益實(shí)行再分配，移民所得到的收益和工程效益直接掛鉤。水利水電工程發(fā)電、供水、灌溉等效益好，則移民受益多，反之則移民收益降低；而長(zhǎng)期補(bǔ)償則是按淹沒(méi)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量以及種植結(jié)構(gòu)、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，與水利水電工程效益不直接掛鉤。

上述兩種移民安置方式均符合我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)行的 《土地承包法》，也均屬開(kāi)發(fā)性移民范疇，與傳統(tǒng)開(kāi)發(fā)性移民中的大農(nóng)業(yè)安置，興建工業(yè)、企業(yè)安置，二三產(chǎn)業(yè)安置相比，其安置方式本身也有利有弊，但利大于弊，已有工程實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)表明，主要的有利方面是：

（1）增加了失地農(nóng)民的收入，使其增加了失地農(nóng)民的收入，生活得到了長(zhǎng)期保障。從國(guó)內(nèi)一些采用此安置方式的成功案例來(lái)看，庫(kù)區(qū)失地農(nóng)民純收益較安置前均有所增加。另外，安置前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭遇到自然災(zāi)害，可能顆粒無(wú)收、入不敷出，而安置后則旱澇保收，收入穩(wěn)中有增，至少基本生活得到了保障。

（2）有利于失地農(nóng)民就近后靠安置。故土難離是中國(guó)人的傳統(tǒng)情結(jié)，移民異地搬遷安置后，將會(huì)承受巨大的心理壓力。一方面，他們面臨生活環(huán)境的改變；另一方面，他們對(duì)未來(lái)生存條件難以預(yù)期。而且水利水電工程一般在相對(duì)落后和欠發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)，移民的生存能力、適應(yīng)能力相對(duì)較差，其調(diào)整、適應(yīng)的難度也較大。土地入股分紅及長(zhǎng)期補(bǔ)償安置方式，由于無(wú)需大量調(diào)整、開(kāi)發(fā)土地，因此，在土地資源相對(duì)緊張的地區(qū)也可采取就近后靠的搬遷方式，這樣可以盡可能減少破壞原有的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，使移民能夠縮短調(diào)整期，盡快適應(yīng)新的生產(chǎn)生活方式，同時(shí)還可以最大限度的利用淹沒(méi)線以外剩余土地資源。

（3）可有效緩解庫(kù)區(qū)淹沒(méi)土地后人多地少、環(huán)境容量不足的矛盾；同時(shí)還可減少因環(huán)境容量不足需要搬遷的人口，從而節(jié)省了房屋補(bǔ)償費(fèi)、搬遷補(bǔ)助費(fèi)以及大量的基礎(chǔ)設(shè)施投資和其他相關(guān)費(fèi)用。這樣即能夠減輕地方政府安置移民的壓力，也能避免毀林造地、毀草造地，有效地保護(hù)了生態(tài)環(huán)境，減少了水土流失。

（4）有利于庫(kù)區(qū)新農(nóng)村建設(shè)。水利水電工程農(nóng)村移民搬遷前多數(shù)居住在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱的地區(qū)，土地入股分紅及長(zhǎng)期補(bǔ)償安置方式由于無(wú)需大量土地資源，可以組織移民集中安置在交通便利、基礎(chǔ)設(shè)施齊全的村鎮(zhèn)附近，幫助移民改善居住環(huán)境，提高生活質(zhì)量和水平，加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

（5）有利于農(nóng)村勞動(dòng)力向二三產(chǎn)業(yè)，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。目前我國(guó)逐步進(jìn)入老齡化社會(huì)，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和勞動(dòng)力短缺的矛盾會(huì)日益尖銳。土地入股分紅及長(zhǎng)期補(bǔ)償安置方式把農(nóng)村移民從簡(jiǎn)單、繁重的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中解放出來(lái)，多余的勞動(dòng)力經(jīng)過(guò)培訓(xùn)后可以向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，部分移民在擺脫生產(chǎn)安置條件的束縛后，可以自主選擇搬遷到城鎮(zhèn)居住，有利于促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)。

（6）可以減輕項(xiàng)目業(yè)主的投資壓力。由于目前國(guó)家承受能力有限，一次性移民補(bǔ)償投資過(guò)高使得部分水利水電工程尤其是大型水利水電工程的建設(shè)難以實(shí)施。土地入股分紅及長(zhǎng)期補(bǔ)償安置方式的實(shí)質(zhì)是分期支付征地補(bǔ)償費(fèi)用，減輕了項(xiàng)目業(yè)主前期建設(shè)資金投入的壓力，為建設(shè)項(xiàng)目啟動(dòng)創(chuàng)造了有利條件。

（7）使移民分享水利水電工程效益，有效地促進(jìn)了社會(huì)和諧穩(wěn)定。從某種意義上講，土地入股分紅及長(zhǎng)期補(bǔ)償安置方式都是移民把被征土地的使用權(quán)作為股份加入到水利水電工程中，項(xiàng)目業(yè)主從工程效益中給移民支付合理的利益，確保失地農(nóng)民每年有一定的經(jīng)濟(jì)收入，企業(yè)和移民雙方利益共存。

從目前的實(shí)際情況來(lái)看，在今后的移民工作實(shí)踐中還常對(duì)下列存在的問(wèn)題深入研究：

（1）雖然在國(guó)內(nèi)許多地區(qū)也有了部分成功案例，但目前尚無(wú)完善的法律、法規(guī)體系作為支撐。

（2）雖然是保證移民長(zhǎng)期生計(jì)的好思路，但如何計(jì)算土地價(jià)值及標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題，在不同性質(zhì)的工程差別化、股份評(píng)估計(jì)量化以及管理、法律保障等方面還需探索。此外，水利水電工程防洪、防凌、生態(tài)、環(huán)境保護(hù)等公益性效益如何量化，是否計(jì)入效益分配等問(wèn)題還需進(jìn)一步探討、研究。

（3）與傳統(tǒng)的開(kāi)發(fā)性移民安置方式銜接困難。以前的移民安置是依托土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)安置為主，輔以二三產(chǎn)業(yè)、社會(huì)保障等安置方式。與之相比，土地入股分紅及長(zhǎng)期補(bǔ)償移民安置方式變化很大，這就涉及到新舊安置方式的銜接問(wèn)題。目前我國(guó)有數(shù)量眾多的老移民 （約1 500萬(wàn)人），新的移民安置方式和移民政策的制定，應(yīng)充分考慮對(duì)老移民的影響，否則極易引起老移民的攀比之心，使之成為社會(huì)不穩(wěn)定因素。

3.2二三產(chǎn)業(yè)安置方式

早在20世紀(jì)80年代中期及90年代初期，國(guó)內(nèi)部分水利水電工程，就在 “大農(nóng)業(yè)安置”移民的基礎(chǔ)上，嘗試以工業(yè)、企業(yè)等二三產(chǎn)業(yè)方式安置少量農(nóng)村移民。其中，既有成功的經(jīng)驗(yàn)，也有失敗的教訓(xùn)。

以20世紀(jì)80年代初某大型水利項(xiàng)目移民安置為例，由于大量土地被淹沒(méi)后，工程庫(kù)區(qū)人多地少的矛盾突出。地方政府利用移民資金擴(kuò)建了某卷煙廠，安置農(nóng)村移民80人。擴(kuò)建后工廠效益很好，投入資金3年后全部收回。同時(shí)，由于煙廠規(guī)模的擴(kuò)大，還帶動(dòng)了周邊農(nóng)村煙草種植業(yè)的發(fā)展。

黃河某大型水利樞紐于1993年完成初步設(shè)計(jì)，1994年開(kāi)工建設(shè)。初步設(shè)計(jì)階段，庫(kù)區(qū)涉及的某縣政府利用當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢(shì)，使用移民資金擴(kuò)建了縣水泥廠和陶瓷廠，安置農(nóng)村移民966人。20世紀(jì)90年代末，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)增速放緩、產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整，建筑材料市場(chǎng)萎縮，工廠效益開(kāi)始下滑。另外，農(nóng)村移民多年農(nóng)耕養(yǎng)成的習(xí)慣，使其難以適應(yīng)工廠的管理制度，致使移民在兩年內(nèi)全部離開(kāi)，最終導(dǎo)致安置失敗。

實(shí)踐證明，只要項(xiàng)目選擇得當(dāng)，興辦工業(yè)、企業(yè)是可以解決部分農(nóng)村移民的就業(yè)問(wèn)題。但是，工業(yè)、企業(yè)只能安置移民中的青壯年勞動(dòng)力，雖然可以起到改善移民就業(yè)結(jié)構(gòu)、增加移民經(jīng)濟(jì)收入的作用。但也存在項(xiàng)目選擇不當(dāng)、管理不善、經(jīng)濟(jì)效益不佳的風(fēng)險(xiǎn)，因此，農(nóng)村移民完全靠興辦工業(yè)、企業(yè)的方式進(jìn)行生產(chǎn)安置是不穩(wěn)妥的，在工作中應(yīng)注重采取多門路、多渠道的移民安置措施。

4　結(jié)語(yǔ)

經(jīng)過(guò)多年的探索和實(shí)踐，在土地資源較為豐富的地區(qū)，農(nóng)村移民仍應(yīng)以 “大農(nóng)業(yè)安置”為依托，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這才是適應(yīng)農(nóng)村特點(diǎn)，穩(wěn)妥可靠的安置方式；在 “人多地少”矛盾較為突出的地區(qū)，則應(yīng)結(jié)合國(guó)家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展政策，優(yōu)先考慮土地入股分紅、長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)确绞酵咨瓢仓靡泼?，以期使水利水電工程早日發(fā)揮社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，為地方、國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

郭小瀛男高級(jí)工程師中水北方勘測(cè)設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司天津300222

金泰植男高級(jí)工程師中水北方勘測(cè)設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司天津300222

蘇亮志男高級(jí)工程師中水北方勘測(cè)設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司天津300222

唐志堅(jiān)男工程師中水北方勘測(cè)設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司天津300222

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2016-03-16）