美國食品法律制度體系構(gòu)成、特點(diǎn)及其對中國的啟示

劉素君

(重慶人文科技學(xué)院，重慶　400038)

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美國食品法律制度體系構(gòu)成、特點(diǎn)及其對中國的啟示

劉素君

(重慶人文科技學(xué)院，重慶400038)

美國食品法律制度體系由聯(lián)邦國會制定的法律和行政職能部門制定的法規(guī)以及總統(tǒng)食品安全顧問委員會領(lǐng)導(dǎo)的運(yùn)行機(jī)制三部分組成。其所具有的高效行政管理體制、廣泛的公眾參與，以及食品安全可追溯和問題食品召回制度等，均對中國有著重要的啟示作用。中國有必要在對其借鑒的基礎(chǔ)上采取進(jìn)一步完善現(xiàn)有的食品法律制度體系、在信息公開的基礎(chǔ)上完善公眾參與制度，以及建立可操作性強(qiáng)的食品安全可追溯制度和問題食品召回制度等措施，促進(jìn)中國食品法律制度的發(fā)展和完善。

食品法律制度；食品安全；《食品安全法》

對現(xiàn)代國家來說，對食品進(jìn)行法律規(guī)制的核心是對食品安全的監(jiān)管。而對近年來食品安全事故進(jìn)入高發(fā)期的中國來說，對食品法律制度進(jìn)行完善是當(dāng)前迫切需要完成的任務(wù)。早已完成工業(yè)化且在食品管理方面有著比較成熟經(jīng)驗的美國食品法律制度，對中國無疑有著重要的啟示。其所具有的高效行政管理體制、廣泛的公眾參與，以及食品安全可追溯和問題食品召回制度等，均值得中國食品法律制度借鑒。

1　美國食品法律制度體系的構(gòu)成

因為食品安全在食品管理中的重要性，世界上所有國家的食品法律制度都是以食品安全監(jiān)管為主要內(nèi)容，美國食品法律制度也不例外。以下主要從美國聯(lián)邦國會頒布的主要食品法律、相關(guān)食品管理的行政法規(guī)，以及美國食品法律制度運(yùn)行的具體方式三方面敘述美國食品法律制度體系的構(gòu)成。

1.1聯(lián)邦國會頒布的法律

美國在19世紀(jì)末即已基本完成工業(yè)化，隨之而來的是食品經(jīng)營者為了牟利而使用的各種危害食品安全的行為，這些都集中反映在同期美國作家厄普頓·辛克萊創(chuàng)作的《叢林》之中。這本書在很大程度上引起了美國社會的震動，從而在其出版的當(dāng)年，即1906年，美國聯(lián)邦國會即迅速通過了首部專門對食品安全進(jìn)行規(guī)制的法律《純凈食品和藥品法》?！都儍羰称泛退幤贩ā肥敲绹綄κ称钒踩M(jìn)行全面監(jiān)管的標(biāo)志。在接下來的時間里，美國聯(lián)邦國會陸續(xù)頒布了一系列與食品安全管理有關(guān)的法律，從而形成了較為完整的聯(lián)邦食品法律體系。具體來講，這些聯(lián)邦食品法律體系主要包括《純凈食品和藥品法》、《聯(lián)邦肉制品檢驗法》、《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》、《禽肉制品檢驗法》、《蛋制品檢驗法》、《公共衛(wèi)生服務(wù)法》、《食品質(zhì)量保護(hù)法》等。其中《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》作為美國食品法律管理體系中的基本法律，在1938年通過之后即已取代美國首部食品安全的專門法律《純凈食品和藥品法》，此法中的相關(guān)條文對美國聯(lián)邦政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的食品安全監(jiān)管職責(zé)作了非常細(xì)致和具體的陳述。進(jìn)入21世紀(jì)，由于美國國家安全局勢的變化，為了預(yù)防類似911的恐怖主義事件在食品領(lǐng)域的發(fā)生，美國聯(lián)邦國會在2002年頒布了《生物反恐法案》。此外，為了應(yīng)對美國已有食品法律只重視事后檢驗的缺陷，聯(lián)邦國會在2011年又通過了《FDA食品安全現(xiàn)代化法》，在其中著重強(qiáng)調(diào)了事前預(yù)防在食品安全管理中的重要地位。除了最早的《純凈食品和藥品法》已經(jīng)被《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》取代之外，上述八部法律構(gòu)成了美國聯(lián)邦食品法律體系的主要框架[1]。

1.2行政職能部門制定的法規(guī)

為了保證美國聯(lián)邦食品法律體系的順利運(yùn)行，相關(guān)行政管理機(jī)關(guān)在此基礎(chǔ)上針對食品管理的具體方面，制訂了一系列的保證相應(yīng)法律順利施行的行政法規(guī)，其中作用最大的包括《食品生產(chǎn)監(jiān)管項目標(biāo)準(zhǔn)》《食品保護(hù)計劃》《進(jìn)口安全行動計劃》三部行政法規(guī)。

《食品生產(chǎn)監(jiān)管項目標(biāo)準(zhǔn)》是為了在美國各州建立高效率的統(tǒng)一的食品企業(yè)安全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)而出現(xiàn)的行政性指導(dǎo)文件。要求各州對食品企業(yè)設(shè)計食品安全的諸多方面按照該文件的示范建立相應(yīng)的管理體系。《食品保護(hù)計劃》是美國食品藥品管理局力圖通過預(yù)先介入的方式，充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)的作為。通過事前預(yù)防，事中干預(yù)和快速反應(yīng)的方式確保食品安全。

《進(jìn)口安全行動計劃》則專門針對美國從國外進(jìn)口的食品安全管理。進(jìn)口食品占據(jù)了美國食品供應(yīng)總量的15%，在美國食品安全監(jiān)管中占有非常重要的地位。該計劃針對原有管理方式偏重于質(zhì)量檢驗的不足，將監(jiān)控重點(diǎn)放在了事前預(yù)防方面。

1.3食品法律制度的運(yùn)行機(jī)制

美國的食品法律制度之所以能夠高效運(yùn)作，除了其完備的法律體系之外，還在于其有著一整套嚴(yán)密的運(yùn)行機(jī)制。因為食品安全對于美國政府的重要性，其專門為其成立了直接由總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的總統(tǒng)食品安全顧問委員會，負(fù)責(zé)整個美國聯(lián)邦政府食品法律制度運(yùn)行中的部門協(xié)調(diào)。具體的食品管理行政職能則分別由衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部和環(huán)境保護(hù)署等負(fù)責(zé)，其中衛(wèi)生部和農(nóng)業(yè)部專門負(fù)責(zé)的部門即為人們極為熟悉的食品藥品管理局和食品安全檢驗署、動植物檢驗署。在總統(tǒng)食品安全顧問委員會的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，以上機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)美國食品法律制度在聯(lián)邦一級的具體實施。在地方上，除了總統(tǒng)食品安全顧問委員會，其他食品管理的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)均在美國各州和地區(qū)設(shè)置了相應(yīng)的地方機(jī)構(gòu)。這些地方機(jī)構(gòu)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，獨(dú)立于州和地方政府，并協(xié)助和指導(dǎo)州和地方政府的相應(yīng)食品安全管理機(jī)構(gòu)的行政管理工作。因此，美國食品法律制度的實施機(jī)制形成了以美國食品安全顧問委員會統(tǒng)一協(xié)調(diào)，各聯(lián)邦行政管理機(jī)關(guān)及其地方機(jī)關(guān)為主，州和地區(qū)政府的食品行政管理機(jī)關(guān)為輔的龐大體系，有效保證了食品法律在美國全面有效地實施[2]。

2　美國食品法律制度體系的特點(diǎn)

2.1覆蓋所有食品種類的法律體系和嚴(yán)密有效的執(zhí)法機(jī)制

在食品商品化高度發(fā)達(dá)的美國，其食品法律制度能夠有效地保證國民的食品安全，最根本的原因是其具有覆蓋所有食品種類的法律體系和嚴(yán)密有效的執(zhí)法機(jī)制這一特點(diǎn)。在食品法律制度的內(nèi)容方面，上述的八種食品法律制度涉及到了食品、藥品、化妝品、肉類、禽肉、蛋制品，乃至幾乎所有可能被食用的物質(zhì)，從而保證了與食品安全有關(guān)的的產(chǎn)品均在其食品法律制度的監(jiān)管之下，使其出現(xiàn)食品安全事故的可能性受到有效的控制。

在執(zhí)法機(jī)制方面，美國設(shè)立的以總統(tǒng)食品安全顧問委員會為首，其他聯(lián)邦行政管理機(jī)構(gòu)及其地方機(jī)構(gòu)為主，州和地區(qū)政府的食品安全管理機(jī)構(gòu)為輔的食品法律實施體系，不僅保證了相關(guān)食品法律能夠有效地在整個美國實施，而且具有統(tǒng)一垂直領(lǐng)導(dǎo)的靈活性和高效性。兩者的有機(jī)結(jié)合，使美國的食品法律制度能夠得到真正有效的貫徹，使人們的生命健康得到了有力的保障。

2.2民眾的廣泛參與

美國食品法律制度作為食品管理的主要依據(jù)，其在美國能夠得到有效實行的一個重要方面是其具有民眾廣泛參與這一特點(diǎn)。當(dāng)然，美國專門的食品法律并沒有涉及到民眾參與食品管理方面，包括上述美國八大基本食品管理法律以及三個行政法規(guī)均沒有此方面的內(nèi)容。

民眾參與食品管理的法律依據(jù)是1966年美國聯(lián)邦國會通過的《信息自由法》，這一法律規(guī)定所有公共機(jī)關(guān)必須恪守“最大程度公開”原則，任何人都應(yīng)當(dāng)能獲得公共機(jī)關(guān)相應(yīng)的信息，成為美國政府信息公開的法律來源，其對于屬于公共機(jī)關(guān)的美國食品行政管理機(jī)關(guān)同樣適用。

根據(jù)這一法律，美國食品藥品管理局于1971年決定將符合條件的食品安全文件公之于眾，經(jīng)過不斷發(fā)展，形成了一整套比較完善的食品信息公開制度。在信息公開的基礎(chǔ)上，相關(guān)公眾可以對美國食品管理的具體情況進(jìn)行監(jiān)督，并通過發(fā)表意見和建議，與相關(guān)行政管理機(jī)構(gòu)形成制度化的溝通管道等方式，積極參與食品安全的管理，從而有力地保證了美國法律制度的貫徹實施，并對潛在的違反食品安全法律規(guī)定的食品經(jīng)營者形成極大的震懾。

公眾參與美國食品安全管理，包裝相關(guān)法律實施的主要內(nèi)容包括：首先，食品立法時的公眾參與。美國政府不僅將各種和食品有關(guān)的法律規(guī)劃發(fā)布在相應(yīng)的門戶網(wǎng)站上，收集公眾的意見，而且對于比較重要的立法，一般都會召開聽證會收集公眾意見。其次，行政執(zhí)法時的公眾參與。美國食品安全的行政管理機(jī)關(guān)已經(jīng)形成了將其執(zhí)法時的相關(guān)資料，包括原始文件等，上傳到網(wǎng)站的制度，供公眾獲取并進(jìn)行相應(yīng)的執(zhí)法監(jiān)督。最后，制度化的溝通渠道。美國的食品安全機(jī)關(guān)為了使其執(zhí)法工作得到公眾的支持，都會定期不定期地同公眾溝通，尤其是在發(fā)生食品危機(jī)的時候，更是會耐心地向公正解釋，并根據(jù)其要求采取相應(yīng)的行動[3]?？傮w上來講，給予信息公開制度的公眾參與特點(diǎn)，使美國食品法律制度的實施得到公正的有效監(jiān)督，從而保證了其有效的實施。

2.3嚴(yán)格的質(zhì)量安全可追溯制度和問題食品召回制度

在具體的食品管理制度方面，美國還建立了獨(dú)具特色的質(zhì)量安全可追溯制度和問題食品召回制度。由于這兩種制度在保證其國民食品安全方面所起到的重要作用，已經(jīng)成為美國食品法律方面最值得稱道的特點(diǎn)之一。美國食品質(zhì)量安全可追溯制度的法律依據(jù)是其2002年制定的《生物反恐法案》，根據(jù)這一法案的授權(quán)，美國食品藥品管理局建立了非常細(xì)致具體的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯制度，力圖實現(xiàn)“從農(nóng)場到餐桌”的對食品安全全方位覆蓋的可追溯制度體系。這一制度涵蓋的范圍主要包括農(nóng)產(chǎn)品種植、食品生產(chǎn)包裝和運(yùn)輸銷售三個方面，并為此分別制訂了相應(yīng)的良好農(nóng)業(yè)操作規(guī)范(GAP)，良好生產(chǎn)操作規(guī)范(GMP)，以及危害分析及關(guān)鍵點(diǎn)控制(HACCP)食品安全認(rèn)證體系，在所有食品生產(chǎn)者和經(jīng)營者中限期強(qiáng)制性推行。這一制度體系尤其是HACCP認(rèn)證在世界上產(chǎn)生了很大的影響，成為世界各國進(jìn)行食品安全認(rèn)證的最權(quán)威的質(zhì)量安全體系之一[4]。

問題食品召回制度指的是對出現(xiàn)食品安全問題或者存在安全危險的食品，按照相關(guān)法律要求從市場和消費(fèi)者那里收回，并采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施的制度。美國在其關(guān)于食品管理的主要法律中，都有著同食品召回相關(guān)的制度規(guī)定。問題食品召回分成生產(chǎn)經(jīng)營者自己發(fā)現(xiàn)問題主動召回和消費(fèi)者舉報或行政機(jī)關(guān)執(zhí)法時發(fā)現(xiàn)問題，由相應(yīng)行政機(jī)關(guān)依職權(quán)勒令生產(chǎn)經(jīng)營者被動收回兩種情況。在生產(chǎn)經(jīng)營者主動召回的情況下，如果沒有造成嚴(yán)重后果，行政管理部門會適當(dāng)考慮生產(chǎn)經(jīng)營者的利益而不予公布。在造成嚴(yán)重后果或者被動召回的情況下，行政管理部門往往會以新聞發(fā)布會附加網(wǎng)上公布的方式，將整個召回過程向公眾公開。

問題召回制度可以盡可能快地將相應(yīng)危機(jī)安全的問題食品從市場和消費(fèi)者中收回，從而盡可能降低其進(jìn)入消費(fèi)環(huán)節(jié)從而危害消費(fèi)者健康的可能，有力地保證了美國食品法律制度保障公眾安全效果的實現(xiàn)[5]。

3　美國食品法律制度的啟示

美國食品法律制度通過其所具有的全覆蓋的法律體系和嚴(yán)密的執(zhí)法機(jī)制、公眾的廣泛參與，以及質(zhì)量安全可追溯制度和問題食品召回制度等特點(diǎn)，保證了其立法目的的基本實現(xiàn)，對食品安全問題的出現(xiàn)達(dá)到了基本控制的效果。對于中國當(dāng)前食品安全事件層出不窮的現(xiàn)狀來說，其對中國的食品法律制度體系的完善有著非常直接的啟示和借鑒作用。

3.1進(jìn)一步完善現(xiàn)有的食品法律制度體系

客觀地講，隨著中國2009年《食品安全法》及其配套法律法規(guī)的出臺，已經(jīng)基本建立了能夠覆蓋所有食品以及與食品安全有關(guān)的產(chǎn)品的食品法律體系。中國食品法律制度體系存在的缺陷主要在于其行政管理體制方面。根據(jù)2015年《食品安全法》第五、六條及其他相關(guān)法律，中國擁有食品安全行政管理職能的部門包括食品藥品管理、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)量監(jiān)督等。然而，對于這些互不統(tǒng)屬的眾多行政管理部門，法律并沒有規(guī)定由誰負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)。更糟糕的是，這些互不統(tǒng)屬的行政管理部門在食品安全管理方面實行的并不是從上到下的垂直管理，而是在地方政府的領(lǐng)導(dǎo)下履行相關(guān)食品安全管理職能。在實踐中，這種法律規(guī)定必然導(dǎo)致食品行政監(jiān)管上的多頭管理和地方保護(hù)主義的條塊分割，是目前食品管理執(zhí)法效率低下，食品安全事件屢禁不止的重要原因之一。因此，有必要借鑒美國成功的行政管理經(jīng)驗，對2015年《食品安全法》及相關(guān)法律進(jìn)行相應(yīng)的修改，以達(dá)到打破目前的條塊分割狀態(tài)，建立高效的食品安全行政管理體制的目的。

具體來講，這種法律上的修改包括兩方面的內(nèi)容。一方面，在2015年《食品安全法》增強(qiáng)了食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)行政監(jiān)管功能的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確由食品安全委員會或者國家食品藥品監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé)食品行政管理中央一級的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，各級食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)本級食品行政管理工作的協(xié)調(diào)，消除目前多頭管理所引發(fā)的弊病。另一方面，各食品行政管理部門實行獨(dú)立于地方政府的垂直領(lǐng)導(dǎo)模式，由國家食品藥品監(jiān)督管理總局統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，提高其行政執(zhí)法的質(zhì)量和效率。

3.2在信息公開的基礎(chǔ)上完善公眾參與制度

中國現(xiàn)有法律雖然對公眾參與食品安全管理并沒有明確的規(guī)定，僅在2015年《食品安全法》第一百八十一條規(guī)定了政務(wù)信息應(yīng)當(dāng)公開，并對公開的相應(yīng)權(quán)限和分工作了比較抽象的規(guī)定。因此，中國在食品安全管理制度上的公眾參與程度非常低下，不能充分發(fā)揮公眾對食品安全進(jìn)行監(jiān)督的作用，而且會加劇具體食品安全事故中公眾和執(zhí)法部門之間的不信任，從而使實際損害進(jìn)一步增加[6]。

對照美國由公眾廣泛參與的食品法律制度規(guī)定，中國有必要借鑒其中的合理部分，進(jìn)行以下方面的改革，力求在信息公開的基礎(chǔ)上完善現(xiàn)有的公眾參與制度。第一，對于重要的食品立法，不能僅僅在網(wǎng)絡(luò)上公布草案，而要同該項法律的利益相關(guān)者如食品消費(fèi)者、生產(chǎn)者、經(jīng)營者等進(jìn)行深入的溝通和交流，通過座談會甚至是聽證會的形式收集相關(guān)意見和建議，并對相關(guān)疑問及時進(jìn)行解釋。第二，食品安全政務(wù)信息公開只是公眾參與管理的基礎(chǔ)，還應(yīng)規(guī)定具體執(zhí)法過程中行政管理機(jī)關(guān)同公眾互相溝通和配合的具體法律程序，在雙方建立互信的基礎(chǔ)上促進(jìn)行政管理效能的提高。第三，規(guī)范公眾參與管理的過程，對參與管理的主體、范圍、方式、內(nèi)容及違反的法律后果等進(jìn)行具體的法律規(guī)定，保證公眾參與的有序性。

3.3建立可操作性強(qiáng)的食品安全可追溯制度和問題食品召回制度

中國在《食品安全法》及相關(guān)法律中也對食品安全可追溯制度及問題食品召回制度進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)定。然而，其在食品安全管理的過程中并沒有起到非常明顯的遏制食品安全事件發(fā)生的作用，歸根結(jié)底在于相關(guān)法律規(guī)定過于抽象，從而不具備較強(qiáng)的可操作性。因此，有必要借鑒美國成熟的食品安全可追溯制度和問題食品召回制度，建立中國相應(yīng)的可操作性強(qiáng)的制度體系。

首先，在食品安全可追溯制度方面，摒棄中國現(xiàn)有的僅僅抽象性地規(guī)定建立食品安全可追溯制度，而缺乏相應(yīng)的制度保證的做法，借鑒美國的模式，在食品生產(chǎn)經(jīng)營者中強(qiáng)制推行類似于美國GAP、GMP和HACCP的統(tǒng)一的質(zhì)量可追溯認(rèn)證體系，并限期完成[7]。其次，在問題食品召回制度方面，鑒于2015年食品藥品監(jiān)督管理總局出臺的《食品召回管理辦法》存在立法層次不高，執(zhí)法主體局限于食品藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)的問題，由國務(wù)院在此基礎(chǔ)上制定《食品召回管理條例》，并對不同執(zhí)法部門之間的分工和協(xié)調(diào)予以明確[8]。最后，在食品生產(chǎn)經(jīng)營者和公眾中加強(qiáng)食品安全可追溯制度以及問題食品制度的宣傳和教育，為其順利推行打下堅實的群眾基礎(chǔ)。

4　結(jié)語

由于中國工業(yè)化的深入發(fā)展，食品的商品化程度不斷提高，而相關(guān)食品法律制度建設(shè)相應(yīng)滯后，導(dǎo)致中國近年來食品安全事故頻發(fā)。而美國是世界上老牌的發(fā)達(dá)國家，其通過一個多世紀(jì)建立起來的完善的食品法律制度，對中國當(dāng)前食品法律制度具有重要的啟示作用。美國在食品法律制度方面所具有的高效行政管理體制、廣泛的公眾參與，以及食品安全可追溯和問題食品召回制度等，均值得中國食品法律制度對其進(jìn)行必要的借鑒。

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The constitution and characteristics of American food legal system and Its enlightenment to China

LIU Su-jun

(Chongqing College of Humanities Science Technology, Chongqing 401524, China)

Food and legal system in the United States is composed of three parts，which is the laws enacted by federal Congress, regulations developed by administrative functional departments and the operating mechanism which is under the leadership of President of food safety advisory committee. Its high efficient administrative system, a wide range of public participation, as well as food safety traceability and issues of food recall system, are worth the necessary reference to our legal system of food. It is necessary in the reference basis to take some measures, such as further improving the existing legal system of food, improving public participation system on the basis of information disclosure, and establishing the food safety traceability system and the problem food recall system, so that to promote the development and perfection of the legal system of our country food.

food law system; food safety; “food safety law”

劉素君(1974—)，女，重慶人文科技學(xué)院講師，碩士。

E-mail:sujunliu1974@163.com

2016-06-25

10.13652/j.issn.1003-5788.2016.08.053