基于產(chǎn)權(quán)視角的農(nóng)地流轉(zhuǎn)障礙分析

岳紅艷

摘 要：農(nóng)地是人類賴以生存發(fā)展的源泉，不僅為人類提供糧食等生活必需品，更是農(nóng)民最基本的一種社會保障。農(nóng)地問題關(guān)系著農(nóng)民切身利益以及農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定和農(nóng)村繁榮，農(nóng)地流轉(zhuǎn)對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展有著重要作用。本文基于山東省滕州市的調(diào)研資料，分析了產(chǎn)權(quán)缺陷對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的阻礙，并提出相應(yīng)的建議，以促進我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地流轉(zhuǎn)；產(chǎn)權(quán)；滕州

DOI：10.16640/j.cnki.37-1222/t.2016.07.095

黨的十一屆三中全會做出了繼續(xù)加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重大決策，始終把農(nóng)民最關(guān)心的土地問題放在促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的首位。截至2011年上半年，全國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積達2.07億畝，占承包耕地總面積的16.2%，簽訂流轉(zhuǎn)合同2258.8萬份，簽訂率為60%；有800多個縣（市）12000多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心。近年來為促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)的順利進行，國內(nèi)外學者從農(nóng)戶、政策等多個角度分析影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)的因素。本文通過對滕州市的調(diào)研分析產(chǎn)權(quán)視角下農(nóng)地流轉(zhuǎn)的困境，以期進一步推進農(nóng)村土地市場的發(fā)展。

1 研究區(qū)域概況

1.1 自然條件

滕州市位于山東省南部，總面積1485平方公里，轄21個鎮(zhèn)村，1246個行政村居，總?cè)丝?70萬，是山東省人口最多的縣級市。近年來，滕州市根據(jù)“依法、自愿、有償”的原則，積極引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)健康有序合理流轉(zhuǎn)。 截至目前，全市已累計流轉(zhuǎn)土地面積達37萬畝，占全市總耕地面積的32%，有35個村實現(xiàn)了整建制流轉(zhuǎn)。

1.2 社會經(jīng)濟條件

滕州市交通便利，既有京滬鐵路、京福高速公路、104國道等國家級交通干線縱貫?zāi)媳?，又有豐富的煤炭資源，如金達煤礦、曹莊煤礦、 級索煤礦、官橋煤礦和力源煤礦等。2014年全市生產(chǎn)總值（GDP）達981.75億元，按可比價格計算，比上年增長9.2%。其中，第一產(chǎn)業(yè)增加值74.38億元，增長3.3%；第二產(chǎn)業(yè)增加值515.85億元，增長10.1%；第三產(chǎn)業(yè)增加值391.52億元，增長9.0%。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整穩(wěn)步推進，三次產(chǎn)業(yè)比例由2013年的8.0：53.3：38.7調(diào)整為7.6：52.5：39.9。城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步上升，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)穩(wěn)步推進。社會保障體系日趨完善，農(nóng)村低保保障標準提高到2455元/人，比上年提高255元；基礎(chǔ)養(yǎng)老金月發(fā)放標準提高至75元，企業(yè)退休人員養(yǎng)老金月均增加228元，發(fā)放高齡補貼1380元，減免老年人新農(nóng)合參保費用1226萬元。

1.3 土地利用現(xiàn)狀（表1）

從表1可以看出，從2010年到2014年五年的時間里滕州市耕地和未利用地面積按照一定規(guī)律呈現(xiàn)出逐漸減少的規(guī)律，而建設(shè)用地在這五年中則呈增長的趨勢。原因是在這七年的時間里，政府在用地政策方面做了相應(yīng)調(diào)整，主要表現(xiàn)為放寬建設(shè)用地的限制條件，將部分沒有得到合理利用的農(nóng)用地用于建設(shè)用地，著力搞城市規(guī)劃與建設(shè)。

2 農(nóng)地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)障礙及其對土地流轉(zhuǎn)造成的影響

2.1 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不合理

2.1.1 產(chǎn)權(quán)主體不明

①法律方面。我國現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度沿襲了20世紀80年代初期實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，即在土地集體所有的前提下把土地均分到戶的制度模式?！段餀?quán)法》、《土地管理法》等重要法律都明確規(guī)定我國農(nóng)村土地歸集體所有（現(xiàn)行制度的三級集體組織分別為鄉(xiāng)、村、村民小組），絕大多數(shù)的農(nóng)地是以“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的形式實現(xiàn)集體所有的，但對于土地確切屬于哪一級所有，則沒有明確的法律規(guī)定。

②農(nóng)戶認知方面。由于農(nóng)戶的教育水平往往存在普遍較低的情況，農(nóng)戶對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的主體認知較為模糊，只有少數(shù)農(nóng)戶清楚農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體的界定。

2.1.2 發(fā)展權(quán)缺位

農(nóng)地發(fā)展權(quán)是指將農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地進行開發(fā)利用的權(quán)利，是一種可與土地所有權(quán)相分離的獨立的財產(chǎn)權(quán)，具有一定的排他性[1]。20世紀40年代英國為疏散工業(yè)及工業(yè)人口、對擁擠的都市區(qū)進行再發(fā)展以及為減少人口和工業(yè)遭受空中攻擊的威脅等問題首先創(chuàng)立了隸屬國家的農(nóng)地發(fā)展權(quán)，使用者要進行開發(fā)必須先向國家購買發(fā)展權(quán)。隨后美國設(shè)立了農(nóng)地發(fā)展權(quán)并規(guī)定農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬于土地所有人，且農(nóng)地發(fā)展權(quán)可以自由買賣，國家亦可以成為買方向農(nóng)地所有者購買發(fā)展權(quán)。

我國的物權(quán)體系中目前還沒有設(shè)定開發(fā)權(quán)，但該權(quán)是客觀存在的，客觀上被地方政府占有，而且是無償?shù)腫2]。農(nóng)地發(fā)展權(quán)具有巨大的增值收益。地方政府通過制定或修改土地利用總體規(guī)劃，以征用的方式合法地將農(nóng)地變更為建設(shè)用地，政府出讓土地的價格遠遠高于征地補償費用，兩者的差額即為農(nóng)地發(fā)展權(quán)價格，該價格絕大部分成為地方政府的計劃外財政收入[3]。發(fā)展權(quán)的政府所有化，剝奪了農(nóng)戶的正當權(quán)益。

而農(nóng)戶種植糧食作物經(jīng)濟效益低，發(fā)展權(quán)的政府所有化又限制了農(nóng)戶更改種植種類的權(quán)利，轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的經(jīng)營方式單一且經(jīng)濟效益不高，降低了轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的積極性。

2.2 農(nóng)戶的權(quán)利保障不到位

按照農(nóng)業(yè)部和省、棗莊市的統(tǒng)一部署，滕州市抓住被農(nóng)業(yè)部列為全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點縣的機遇，按照“先行試點、大膽探索、積累經(jīng)驗、穩(wěn)步推開”的總體思路，強化組織領(lǐng)導，落實經(jīng)費保障，狠抓措施落實，積極穩(wěn)妥地開展承包地確權(quán)登記頒證工作。目前全市已完成了1072個村、89.99萬畝承包土地的確權(quán)登記工作，還有174個村沒有完成確權(quán)登記工作，預(yù)計15年底完成。

滕州市總面積1485平方公里，總?cè)丝?70萬，是山東省人口最多的縣級市，地多人多，確權(quán)運行難度大，原因主要表現(xiàn)在以下兩個方面：①滕州市轄1246個行政村，村總數(shù)多且各村情況差異大，確權(quán)進程難度大；②原有承包面積與測繪面積存在誤差，易引起糾紛。由于以前測繪水平低，原有承包面積的確定往往采用拉繩子、竹竿等低端的方式丈量土地，而現(xiàn)今測繪水平及精準度的提高，導致確權(quán)實測面積與原承包面積不符，往往存在確權(quán)登記的實際面積比原有承包合同上登記的面積少。而大部分農(nóng)戶受教育水平限制認識程度低，都不愿意測繪面積少于原有承包面積，易導致糾紛。測量多出來的地也要登記，以備之后所需。

2.3 權(quán)利侵私

伴隨著滕州市城市化和工業(yè)化的不斷發(fā)展，城市地域的拓展逐漸向農(nóng)村延伸，越來越多的農(nóng)村土地被征用。隨著農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，產(chǎn)生大量的失地農(nóng)民，而失地農(nóng)民卻難以分享到土地增值帶來的收益。失地農(nóng)民問題已成為中國農(nóng)村矛盾的焦點。（表2）

近年來，滕州市工業(yè)化快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化加速推進，土地征用規(guī)模較大，形成了一定規(guī)模的失地農(nóng)民。2009年國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組就失地農(nóng)民權(quán)益保護問題對山東省滕州市進行了實地調(diào)查，調(diào)查表明1998年以來在非農(nóng)業(yè)建設(shè)占地面積中，通過征用程序把集體土地變?yōu)閲型恋氐谋戎貫?4.7%，非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地未經(jīng)國家征用而由集體土地直接進入建設(shè)用地市場的比重高達75.3%[4]。伴隨著滕州市的建設(shè)和發(fā)展，用地需求大幅增長。2010年與2011年是滕州市征地的高峰期，2010年征地面積416.5065公頃，其中耕地283.9788公頃，占征地總面積的68.2%；2011年有所上升為516.2108公頃，耕地面積135。7184公頃，占征地總面積的26.3%。2012至2014年征地面積相對較少，2012年征地334.2912公頃，其中耕地面積224.9827，占征地總面積的67.3%。2013年征地面積243.0292公頃，其中耕地面積141.7928公頃，占征地總面積的58.3%。2014年征地面積222.9公頃，其中耕地面積186.1299公頃，占征地總面積的83.5%。

土地作為農(nóng)民賴以生存的最基本、最重要的生產(chǎn)資料，也是他們最后的一道生活保障線。而中國現(xiàn)行的征地補償制度尚不完善，存在公共利益界定模糊、補償標準過低、就業(yè)安置不力和保障體制滯后等諸多問題。相關(guān)制度的不完善導致許多失地農(nóng)民生活在城市與農(nóng)村的邊緣，成為了種田無地、就業(yè)無崗、社保無門的弱勢群體，抵御生活風險能力急劇下降，面臨著嚴峻的生存與發(fā)展問題。

參考文獻：

[1]沈志遠，吳釗.簡論農(nóng)地發(fā)展權(quán)在我國的創(chuàng)設(shè)[J]. 新學術(shù)，2007（06）：140-141，164.

[2]張全景，歐名豪.中國土地用途管制制度的耕地保護績效研究[M].

[3]沈志遠，吳釗.簡論農(nóng)地發(fā)展權(quán)在我國的創(chuàng)設(shè)[J]. 新學術(shù)，2007（06）：140-141，164.

[4]國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組，中國失地農(nóng)民權(quán)益保護及若干政策建議. http：//www.cssn.cn/jjx/xk/jjx_yyjjx/jjx_nyjjx/201310/t20131024_520223.shtml，2010（12）.