論巡回法庭制度的構(gòu)建與創(chuàng)想

李曉菲

摘 要：“巡回法庭”作為2015年度人民法院十大關(guān)鍵詞之一，呈現(xiàn)了在過去的一年里，人民法院通過中央的強(qiáng)力推動，著重將頂層設(shè)計(jì)的巡回法庭制度變成現(xiàn)實(shí)。雖然我國在人民解放時(shí)期就已存在巡回審判，但是其職能基本體現(xiàn)在基層人民法院，而十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出最高人民法院設(shè)立巡回法庭，審理跨區(qū)域重大行政和民商事案件。最高法設(shè)立巡回法庭尚屬首次加入新中國民事訴訟法體系之中。本文欲從最高人民法院設(shè)立巡回法庭的背景出發(fā)，探析此舉的必要性與可行性，明確巡回法庭的功能定位，根據(jù)現(xiàn)實(shí)因素存在的問題與阻礙提出完善建議。

關(guān)鍵詞：巡回法庭；減負(fù)；地方保護(hù)主義

一、最高院設(shè)立巡回法庭的必要性

（一）實(shí)現(xiàn)案件分流，減輕最高院審判

根據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果，最高人民法院審理案件的總數(shù)已經(jīng)持續(xù)多年超過1萬件，這個數(shù)字居高不下。從比較法的角度來看，各國的最高法院均呈現(xiàn)出精英化法院的面貌，最高法院從事具體案件的審判工作較少，而應(yīng)著重發(fā)揮審判指導(dǎo)、統(tǒng)一法律適用等功能。我國的最高人民法院極具中國特色，審理具體案件數(shù)量與其應(yīng)有的功能定位相差甚遠(yuǎn)。為了減少最高人民法院案件審理壓力，同時(shí)維護(hù)北京的秩序和穩(wěn)定，將部分案件分流到巡回法庭，從而使最高人民法院回歸到其應(yīng)有的角色定位上。

（二）破除地方保護(hù)主義，實(shí)現(xiàn)公平正義

十八屆三中全會提出“推動省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理”的改革目標(biāo)，作為打破司法地方化的措施。然而，本輪司法改革中對于法院系統(tǒng)人財(cái)物管理的變革僅限于基層人民法院和中級人民法院，而省級高院的人財(cái)物并不由中央統(tǒng)管。賀衛(wèi)方教授解釋此舉的深層原因可能是由于省級黨政領(lǐng)導(dǎo)有參與最高決策并提出交涉的機(jī)會和能力，所以并不贊同完全脫離地方、徹底獨(dú)立的法院和檢察院，因此最終選擇省以下法院、檢察院的人財(cái)物統(tǒng)管。最高人民法院確定設(shè)立巡回法庭，可以彌補(bǔ)省級法院人財(cái)物未實(shí)行中央統(tǒng)管所帶來的缺陷，打破省級法院的地方化問題，從而抑制地方保護(hù)主義，實(shí)現(xiàn)司法公正。

（三）方便當(dāng)事人訴訟，節(jié)約成本

通過巡回法院的設(shè)置，當(dāng)事人可以省略到最高人民法院審理案件的諸多不便，便于糾紛的就地解決。相關(guān)審判活動可以借助巡回法庭實(shí)現(xiàn)審判人員的親力親為，一來減少委托調(diào)解、委托送達(dá)、委托宣判等人地分離活動的成本耗費(fèi)，二來防止其中溝通不當(dāng)乃至不予配合所帶來的偏差，盡可能的達(dá)到審判人員與案件事實(shí)的直接接觸，為錯案追究制的開展創(chuàng)造條件。①

二、最高院設(shè)立巡回法庭的試點(diǎn)過程中遇到的瓶頸

最高人民法院設(shè)立巡回法庭從改革落實(shí)到如今已有一年有余，過程中有取得一些成績但也存在一些瓶頸：

（一）審理案件的范圍與理想功能相背馳

目前，巡回法庭主要辦理兩大類案件：一是申訴信訪案件，包括申請?jiān)賹彴讣?，二是跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件。

辦理第一類案件是為了回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求。自2010年以來，最高法院每年受理案件均在1萬件以上，登記來訪6萬至7萬件次。這說明申訴信訪案件才是涌入最高法院的大量案件。

辦理第二類案件是制度設(shè)計(jì)的理想功能。雖然申訴信訪案件與跨區(qū)重大案件會有重疊，卻屬于完全不同的案件類型?！稕Q定》之所以突出審理跨區(qū)重大案件，可能體現(xiàn)出中央與最高法院都希望司法改革有制度創(chuàng)新。這個創(chuàng)新是期望巡回法庭能夠?qū)徖砜鐓^(qū)重大案件，而不只是申訴信訪案件。

非準(zhǔn)確但值得參考的一則消息：“從2月2日開始受理案件到2月17日，第一巡回法庭已接待來訪案件500余批次。這一數(shù)量遠(yuǎn)超出第一巡回法庭庭長劉貴祥之前的預(yù)計(jì)。最高院近兩年的統(tǒng)計(jì)顯示，第一巡回法庭所轄3省區(qū)每年的信訪案件一共不超過1000批次。也就是說，巡回法庭半個月的信訪接待數(shù)量已經(jīng)超過最高法本院近些年半年的接待數(shù)量。”不難預(yù)料，巡回法庭在相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)的主要精力，是辦理大量的申訴信訪案件，那么，這又如何才能審理好跨區(qū)重大案件？

（二）制度成本問題

巡回法庭的制度成本，包括法庭的運(yùn)行成本和當(dāng)事人的訴訟成本。在外地設(shè)立巡回法庭，分流一部分訪民離京，對維護(hù)北京治安穩(wěn)定這一方面來說能起到一定效果。但巡回法庭設(shè)在沈陽和深圳，由于成本降低，這讓激勵了新的申訴信訪案件大量涌入巡回法庭。對于原有訪民而言，如果是來自非巡回法庭所在地的省區(qū)，其上訪成本并未明顯下降。

其次，巡回法庭法官的人力成本會更高。巡回法庭法官的外派模式，很像美國聯(lián)邦最高法院成立初期，聯(lián)邦最高法院大法官輪流到各地辦案的做法。但這并非長久之計(jì)。這不僅是因?yàn)樽罡叻ㄔ哼x派的法官多是本部骨干力量，但目前辦理的案件，卻大多是技術(shù)含量較低的申請?jiān)賹?、申訴信訪案件。更重要的是，法官由本部派往兩地，這會增加交通成本、食宿成本和一些難以計(jì)算的成本；法官兩年一換，這使得法官隊(duì)伍難以持續(xù)穩(wěn)定扎根；外派法官的收入可能比本地法官還要低，這會形成反差。

再次，巡回法庭的運(yùn)行成本，特別是巡回審判的成本會更高。如果在巡回區(qū)的不同地點(diǎn)開庭，雖然當(dāng)事人的成本可能會降低，但法官的交通、食宿成本增加，這與基層法院較低的巡回審判成本有很大差別。因此，這里仍然是訴訟成本的轉(zhuǎn)移，但是從當(dāng)事人那里轉(zhuǎn)移到法院。

三、巡回法庭制度的建構(gòu)與完善

作為制度創(chuàng)新的巡回法庭，應(yīng)當(dāng)投入更多精力試點(diǎn)各種改革。針對目前巡回法庭設(shè)立存在的一些問題，筆者提出幾點(diǎn)完善意見：

（一）明確最高人民法院巡回法庭案件審理范圍

必須將最高法院巡回法庭的職能與其本部的職能進(jìn)行相對切分，不能讓巡回法庭承載最高人民法院的全部職能并沿襲其現(xiàn)行運(yùn)作模式。巡回法庭主要承擔(dān)審判任務(wù)的屬性不言而喻，

但并非所有應(yīng)由最高人民法院審判的案件都交由巡回法庭處理，本部應(yīng)保留部分審判功能。本部審理的優(yōu)勢在于嚴(yán)肅性更為凸顯，當(dāng)事人服判心理易滿足。

為此，最高人民法院管轄的案件可劃分為應(yīng)由本部審理、應(yīng)由巡回法庭審理和視案情決定三類。其一，最高人民法院審理的一審案件、需要提交最高人民法院審判委員會討論的案件、對全國法院統(tǒng)一法律適用有指導(dǎo)意義的案件、檢察機(jī)關(guān)抗訴的案件、公益訴訟案件、涉外案件、國家賠償案件應(yīng)由本部審理。其二，共同訴訟案件、適宜調(diào)解的案件、對管轄權(quán)異議裁定提起上訴的案件、存在明顯違反正當(dāng)法律程序的二審案件、對當(dāng)事人再審申請的審查、法院就程序性問題進(jìn)行再審的案件應(yīng)交由巡回法庭處理。其三，事人就事實(shí)性問題、法律性問題提起上訴的案件、法院對事實(shí)性問題、法律性問題進(jìn)行再審的案件，最高人民法院視案情決定是否啟用巡回審理。

（二）重劃巡回法庭與高級法院的審理權(quán)限

近幾年，最高法院二審民商事案件總體上呈現(xiàn)下降趨勢，這也意味著分流后的巡回法庭的案件數(shù)量也不會很多。2008年4月1日《民事訴訟法》實(shí)施之后，由于規(guī)定可以向上一級法院申請?jiān)賹?，這讓大量案件經(jīng)由高級人民法院匯集到最高法院。為了應(yīng)對再審案件激增的局面，最高法院同時(shí)決定提高民商事案件標(biāo)準(zhǔn)。之后高級人民法院受理的一審案件數(shù)量大幅減少，二審案件數(shù)量也呈下降趨勢。高級人民法院受理的一審案件數(shù)量減少，同時(shí)相應(yīng)的使最高法院審理的二審上訴案件數(shù)量減少。即使目前最高法院本部將兩個巡回區(qū)的案件全部分給巡回法庭審理，但巡回法庭案件數(shù)量少的窘境將持續(xù)存在。

長期而言，巡回法庭如果想審理更多所謂的跨區(qū)重大案件，就需要重新劃分巡回法庭和高級人民法院的審理案件權(quán)限。例如，調(diào)整訴訟標(biāo)的額，將原本由高級人民法院審理的跨區(qū)二審案件改由巡回法庭審理?！稕Q定》指出，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件。筆者認(rèn)為，跨行政區(qū)劃法院旨在打擊地方保護(hù)主義，其僅在中級人民法院一級和基層人民法院一級建立即可，無需在省、直轄市、自治區(qū)一級人民法院設(shè)立，最高人民法院巡回法庭本身即可承擔(dān)起對跨省區(qū)域案件的審理任務(wù)。如若再單獨(dú)設(shè)立跨省級人民法院，則其將與巡回法庭形成上下審級，反而影響到巡回法庭的辦案地點(diǎn)和案件種類。根據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定，最高人民法院有權(quán)審理全國范圍內(nèi)的重大案件，同時(shí)提審制度的存在保障了巡回法庭的案源充分性。為此，如若將目前省級法院管轄的跨省一審案件全部提高審級，則將極大豐富巡回法庭的受案范圍，將其打擊地方保護(hù)主義的功能充分發(fā)揮。

（三）增強(qiáng)最高人民法院巡回法庭運(yùn)作效率，降低訴訟成本

1.縮短口頭辯論的時(shí)間。

如果涌入最高人民法院巡回法庭的案件數(shù)量激增，為提高訴訟效率，對于爭議不大的案件，巡回法院可以采取書面審理的方式，由原被告雙方提供書面辯論 ；如果案件復(fù)雜，確有開庭必要聽取原被告雙方意見以便查明案件事實(shí)的，巡回法庭可以根據(jù)實(shí)際情況以及案件難易復(fù)雜程度，適當(dāng)采取縮短口頭辯論的時(shí)間。

2.簡化裁判文書。

案件數(shù)量激增，撰寫裁判文書也必將是法官無法承受的重負(fù)。此類問題上，巡回法庭完全可以根據(jù)不同的案件，采取不同程度的簡化方式。

3.增強(qiáng)法官隊(duì)伍建設(shè)。

對于最高人民法院巡回法庭人員選定方面上，應(yīng)保證巡回審判隊(duì)伍是一支經(jīng)驗(yàn)豐富、專業(yè)知識過硬的隊(duì)伍。（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)）

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注解：

① 宋朝武：“2014年度人民法院十大關(guān)鍵詞”，載《人民法院報(bào)》2015年1月5日，第2版。