基于個人住房房產(chǎn)稅功能定位探討稅制設(shè)計

朱靜如

摘 要：黨的十八屆三中全會公布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中強調(diào)“加快房地產(chǎn)稅立法，并適時推進改革”。本文由對這句話的分析引入個人住房房產(chǎn)稅改革問題。首先對個人住房房產(chǎn)稅房產(chǎn)稅的功能定位進行詳細剖析，然后分析為實現(xiàn)功能應在稅制設(shè)計上注意的問題，主要是如何合理確定征稅范圍、計稅依據(jù)和稅率。最后，提出了房產(chǎn)稅稅收收入的使用對于其功能實現(xiàn)有直接性的影響。

關(guān)鍵詞：個人住房房產(chǎn)稅；功能；征稅范圍；計稅依據(jù)；稅率；用途

房產(chǎn)稅在我國已經(jīng)不是一個新的稅種。自1986年國務院頒布《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》起，房產(chǎn)稅便在全國范圍內(nèi)開始征收。限于當時社會環(huán)境的影響，房地產(chǎn)市場尚未興起，住房大多是由政府或單位配給，對居民自用性住房實行免稅政策適應當時形勢。隨著社會的發(fā)展，若是繼續(xù)沿用之前的做法顯然與社會經(jīng)濟發(fā)展狀況脫節(jié)。2013年在黨的十八屆三中全會公布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，出現(xiàn)了完善稅收制度的要求，并強調(diào)“加快房地產(chǎn)稅立法，并適時推進改革”。這短短一句話卻寓意深刻?！凹涌旆康禺a(chǎn)稅立法”，即遵守立法先行的原則，我國現(xiàn)行的十八個稅種中，除個人所得稅、企業(yè)所得稅、車船稅這三個稅種是由法律規(guī)定征收外，其余十五個稅種都是按國務院制定的暫行條例征收，加快稅收法制化進程不可懈怠。而房地產(chǎn)稅這樣一個綜合性稅收覆蓋了房產(chǎn)稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅和契稅等多個稅種，加快房地產(chǎn)稅立法更是重中之重。“適時推進改革”，即主要指對個人居住用房由免稅向逐步征稅改革轉(zhuǎn)型，并以法律形式將其穩(wěn)定下來，以避免房產(chǎn)稅功能的一度缺失。國家的高度重視、人民的密切關(guān)注預示著個人住房房產(chǎn)稅的開征已經(jīng)勢不可擋，但是關(guān)于個人住房房產(chǎn)稅的開征原因、功能定位以及如何開征等問題的討論也漸趨升溫。

筆者認為個人住房房產(chǎn)稅的首要功能應該定位為調(diào)節(jié)社會財富分配。以下將從個人住房房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)社會財富分配的原因及可能性兩個方面進行闡述。

中國的貧富差距拉大是不可否認的事實，我國收入基尼系數(shù)長期超過0.4的警戒線。而房產(chǎn)是中國城鎮(zhèn)家庭資產(chǎn)的重要組成部分，2012年房產(chǎn)占城鎮(zhèn)家庭資產(chǎn)的比重高達56%。然而由于不同地區(qū)相同面積房產(chǎn)價格的巨大差異，房產(chǎn)不平等對財產(chǎn)不平等的貢獻度已經(jīng)達到了60%左右。[1]從這個角度看，同一時期財產(chǎn)基尼系數(shù)大于收入基尼系數(shù)是合理的。北京大學中國社會科學調(diào)查中心發(fā)布的《中國民生發(fā)展報告2014》指出，中國的財產(chǎn)不平等程度在迅速升高：2002年我國財產(chǎn)的基尼系數(shù)為0.55，2012年我國家庭凈財產(chǎn)的基尼系數(shù)達到0.73，頂端1%的家庭占有全國三分之一以上的財產(chǎn)，底端25%的家庭擁有的財產(chǎn)總量僅在1%左右。房產(chǎn)兼具投資品和消費品的雙重屬性。首次置業(yè)需求、改善性需求和投資性需求都持續(xù)旺盛，加上中國的住房保障體系和住房租賃市場的不健全，很多城鎮(zhèn)低收入家庭的基本住房需求難以滿足，這使得城鎮(zhèn)住房長期以來處于明顯的供不應求狀態(tài)。

房價呈上升趨勢，而持有房產(chǎn)的成本又極低，這是房產(chǎn)投資屬性不斷強化的主要原因。我國的個人住房房產(chǎn)稅一直處于缺失狀態(tài)。較高收入家庭以及一些腐敗人員通過特殊途徑囤房炒房現(xiàn)象日趨嚴重。數(shù)據(jù)顯示，如果將“偶爾居住”的存量房視為空置房，我國城鎮(zhèn)存量房空置率已經(jīng)從2007年的2.8%提高到了2011年的3.8%，東部地區(qū)的城鎮(zhèn)存量房空置率更是從3.2%提高到了4.5%。在全國范圍內(nèi)開征個人住房房產(chǎn)稅，提高房產(chǎn)持有成本，首先能抑制一部分投資投機需求，提高房產(chǎn)二級市場的交易量，進而在一定程度上緩解住房供求矛盾。加之合理的稅制設(shè)計，使富人多繳稅而窮人少繳甚至不繳稅，即從量能課稅原則出發(fā)，能夠促進社會所得的公平分配。[2]

關(guān)于“培植房產(chǎn)稅作為地方稅收主體稅種，組織地方財政收入”，筆者認為其存在一定的現(xiàn)實意義，但是在當前的社會經(jīng)濟環(huán)境下尚欠缺可行的條件。

2013年8月1日，“營改增”在全國范圍內(nèi)對“1+7”行業(yè)全面推開，對現(xiàn)行的地方稅收體系形成一定沖擊。營業(yè)稅是地方稅種，約占地方財政收入的25%，而增值稅的稅收分配是中央占大頭（75%）、地方占小頭（25%）。隨著“營改增”的全面鋪開，地方主體稅種將處于“懸空”狀態(tài)，這對地方財政收入的影響不容小覷，這迫切要求新型地方稅收體系的構(gòu)建。未來地方稅收體系構(gòu)建的重點在于資源稅及房產(chǎn)稅。并且在下一步的稅收改革中，構(gòu)建地方稅體系的工作，不能也不宜在現(xiàn)行稅制體系中打主意，而只能也應當另辟蹊徑——由增設(shè)專屬于地方政府的主體稅種做起，增設(shè)對居民個人征收的財產(chǎn)稅就是一個重要措施，而其中就包括房產(chǎn)稅。

另外，土地出讓收入占地方財政收入的比重相當大（如圖1）。而土地是一種寶貴的不可再生資源，隨著土地出讓，一屆政府把今后50年到70年的土地收益一次性收取，實際上是預支了未來若干年土地收益總和。政府手中的地越來越少，這種透支不可避免的將導致土地財政的衰敗，勢必會對地方財政造成巨大的打擊。而合理征收房產(chǎn)稅才是符合可持續(xù)發(fā)展的道路。從公共經(jīng)濟學角度出發(fā)，房產(chǎn)稅有利于促進政府公共部門各項功能的發(fā)揮；再者，由于房產(chǎn)稅具有稅源非流動性、稅收收入成長性、課稅的直接收益性、對土地強依附性等特點，使得房產(chǎn)稅有著籌集財政收入的巨大潛力。[3]

圖1

但現(xiàn)實的情況下能不能把房產(chǎn)稅打造成地方主體稅種，以及怎樣才能把房產(chǎn)稅打造成地方主體稅種，這些問題一直備受爭議。筆者認為，在現(xiàn)在一切都不成熟的條件下，將房產(chǎn)稅打造成地方主體稅種還為時尚早。根據(jù)滬、渝兩地試點的情況可以明顯得到這個結(jié)論。而且培植房產(chǎn)稅作為地方稅收主體稅種也面臨地方土地財政的阻力，房產(chǎn)稅收入與地方財政收入的增長速度比較平穩(wěn)，遠不及土地有償使用收入的增長速度，房產(chǎn)稅財政貢獻低，從而導致地方政府積極性不高，目前房產(chǎn)稅仍難改地方政府賣地沖動，這必將影響房產(chǎn)稅的征管。[4]

筆者認為個人住房房產(chǎn)稅稅收的功能不能定位于“調(diào)控房地產(chǎn)市場，遏制房價過快上漲”。首先，房價是由市場供求決定的，稅收不能過多干預，否則就違背了稅收中性的原則。其次，個人住房房產(chǎn)稅對房價的影響非常小。房價上漲是趨勢，征收房產(chǎn)稅對房價的抑制作用只能是短期的，不能期望房產(chǎn)稅改革會促使滬渝兩地乃至全國的房地產(chǎn)市場價格明顯下降。即便征稅增加了房產(chǎn)持有和交易成本，在需求旺盛尤其是房價上漲預期明確的情況下，投機炒房者承擔的稅負最終還是會轉(zhuǎn)嫁到消費者頭上，可能導致房價更高。

以上是筆者對個人住房房產(chǎn)稅功能定位的看法，而決定個人住房房產(chǎn)稅功能能否實現(xiàn)的關(guān)鍵還是在于如何征收管理。筆者將從征稅范圍、計稅依據(jù)、稅率設(shè)計和稅收用途這四個方面論述。

個人住房房產(chǎn)稅的征稅范圍問題集中在是否要對存量房征收房產(chǎn)稅，計稅依據(jù)問題在于是按面積征收合理還是按價格征收合理。目前大部分學者的主張是應當對存量房征收房產(chǎn)稅。筆者也認同這種觀點，如果不對存量房征稅，能體現(xiàn)法律上的既往不咎、先告知再征稅的原則，更容易讓居民接受。但按增量房產(chǎn)征稅的制度缺陷也很明顯，稅收規(guī)模偏小使房產(chǎn)稅難以發(fā)揮調(diào)控功能。而對存量房征稅又是一個十分敏感問題，由于房產(chǎn)稅是直接稅，這將直接增加居民的經(jīng)濟負擔。這種直接性帶來的影響，猶如小區(qū)物業(yè)公司對居民收取物業(yè)費之后，居民就會對物業(yè)的工作實時監(jiān)督，一旦小區(qū)任何一個方面出現(xiàn)問題就會遭到居民的討伐。而在房產(chǎn)稅的征收下，小區(qū)就等于整個社會，政府所處的位置就是物業(yè)公司。一旦房產(chǎn)稅稅收收入的征收或使用有失公平，必然給政府帶來巨大的政治壓力。

其次，無論是只對增量征收還是增量、存量一并征收，都涉及普遍征稅和選擇征稅的抉擇。選擇性征稅主要是針對投資性房產(chǎn)，出發(fā)點是保障居民基本生活購置房產(chǎn)不征稅，從而發(fā)揮房產(chǎn)稅促進收入分配和調(diào)控經(jīng)濟的作用。當然，最首要的是要考慮當?shù)鼐用褡鳛榉恐魇欠裼屑{稅能力。國民消費觀念是“居者有其屋”，很多家庭都是集三代之力買房或是貸款買房，以及在一些特殊的情況下有住房不代表其有納稅能力，在這種情況下就要適當?shù)慕o予免稅優(yōu)惠。但選擇性征稅也存在問題：一是使得稅收制度復雜化，征收成本高；二是不符合財產(chǎn)稅普遍征稅原則；三是不符合公正原則。

而如何做到更加公平，這要在計稅依據(jù)上體現(xiàn)。筆者認為應先設(shè)置一個標準，家庭人均擁有住房面積達到標準才開始征稅，否則免征，而具體征收多少則要依據(jù)房產(chǎn)稅稅基評估方法確定的房產(chǎn)價值，這樣既考慮家庭之間住房面積的差異也考慮地區(qū)房價的差異，兩者相結(jié)合才能做到足夠公平。以市場評估值為計稅依據(jù)能更好地反映房產(chǎn)的市場真實價值，體現(xiàn)公平性和“量能負擔”的原則，同時也能達到使稅收和經(jīng)濟發(fā)展同步增長的目的。然而在當前房產(chǎn)評估信息系統(tǒng)并不完善的情況下，筆者認為可以暫用交易價格作為計稅依據(jù)，待評估信息系統(tǒng)建立之后必須按照評估價格征稅。

當前對房產(chǎn)稅稅率設(shè)計的問題爭議最多。較高的稅率可以較大幅度地遏制投資性需求，進而深度影響房價，同時還能增加房產(chǎn)稅稅收，加大調(diào)節(jié)收入分配的力度，但過高的稅率又會誤傷剛性需求。[6]房地產(chǎn)行業(yè)涉及的產(chǎn)業(yè)鏈長，可以說是我國的支柱性產(chǎn)業(yè)，一旦高稅率拖垮了房地產(chǎn)市場，經(jīng)濟將會受到嚴重打擊。由此可見，高稅率的弊端可能遠遠大于高稅率帶來的好處。筆者認為，稅率問題牽涉地方之間的發(fā)展競爭等問題，尚需中央政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)決定?？捎芍醒胝?guī)定一個全國統(tǒng)一的幅度稅率，這個幅度稅率可定在1%到3%之間。另外，還應根據(jù)坐落地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平不同和房屋用途不同規(guī)定差別稅率。

個人住房房產(chǎn)稅稅收收入該如何使用也是值得地方政府重視的問題。這也是能否發(fā)揮其調(diào)節(jié)財富分配功能的關(guān)鍵之所在。從深層次的角度看，它決定了個人住房房產(chǎn)稅能否得到群眾支持。房產(chǎn)稅征收的稅收收入將主要用于保障性住房特別是廉租房和公共租賃住房建設(shè)等，以解決低收入家庭住房困難等民生問題，還可以直接給予住房困難家庭一定的生活補貼，將房產(chǎn)稅金轉(zhuǎn)向貧困和低收入群體，這也緩解了在轉(zhuǎn)讓、出租等房產(chǎn)二級市場上必然存在的稅負轉(zhuǎn)嫁問題。還可以用于完善地方公共基礎(chǔ)設(shè)施。如果資金執(zhí)行不力或者在廉租房制度上仍然漏洞百出，使真正窮人得不到廉租房，而廉租房卻成為富人等特殊人群的福利品，那么個人住房房產(chǎn)稅的征收就失去協(xié)調(diào)社會不公不均的現(xiàn)實意義，甚至加劇社會不公。

總之， 房產(chǎn)稅改革是一個長期漸進的過程。改革的思路已經(jīng)從“先試點、再拓展”轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋攘⒎?、后推進”。社會上對房地產(chǎn)稅立法的時間表眾說紛紜。但可以肯定的是房產(chǎn)稅改革是一個從局部到全劇、從增量到存量、從低稅負到合理稅負的過程。（作者單位：安徽大學經(jīng)濟學院）

參考文獻：

[1] 陳小亮，陳彥斌. 城鎮(zhèn)家庭房產(chǎn)持有不平等的形成原因與調(diào)整思路[J]. 人文雜志，2014，07：30-38.

[2] 黃璟莉.國外房產(chǎn)稅的征收經(jīng)驗及對我國的啟示[J]. 財政研究，2013，02：66-71.

[3] 樊慧霞.房產(chǎn)稅功能定位的理論依據(jù)與現(xiàn)實選擇[J].稅務研究，2012，10：21-25.

[4] 張德勇.進一步完善房產(chǎn)稅的幾個問題[J]. 稅務研究，2011，04：10-15.

[5] 曹璐.從精英決策透析中國房地產(chǎn)價格[J].市場周刊（理論研究），2007，06：35-36.1，03：159-161.

[6] 劉貴文，皮曉晗，楊龍斌.滬渝房產(chǎn)稅試點改革成效探究[J]. 價格理論與實踐，2012，09：43-44.