農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施困境的解決之道

李翔

[摘要]自古以來人們都想方設(shè)法保證農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的健康可持續(xù)運行，因為其關(guān)系到農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展，為探求更為合理的治理方式，人們做了很多的嘗試?！岸嘀行闹卫怼庇兄洫毺氐膬?yōu)勢，它強調(diào)自治與分權(quán)，并且通過彼此間的合作取得良好的效果。在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施中引入多中心的治理模式，能夠保證農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施在融資、建設(shè)、運行、維護等方面取得更為理想的效果。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村 基礎(chǔ)設(shè)施 困境 多中心治理

[中圖分類號]F320 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1009-5349（2016）04-0040-02

作為農(nóng)村十分重要的公共物品，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施在農(nóng)業(yè)及非農(nóng)活動、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展等方面有著顯著的作用。其包括與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)息息相關(guān)的生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施，及與農(nóng)民生活密不可分的生活性基礎(chǔ)設(shè)施。①目前，我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，存在一些問題，需探求適當(dāng)?shù)闹卫矸绞剑员ＷC其健康可持續(xù)運行。

一、當(dāng)前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施面臨的困境

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的有效運行關(guān)乎農(nóng)村生產(chǎn)的發(fā)展和農(nóng)民的幸福生活，作為農(nóng)村一項重要的公共物品，有必要在其融資、建設(shè)、運行、維護等方面，進行合理的管理。作為農(nóng)業(yè)大國，我國政府向來重視三農(nóng)問題，但目前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施存在一些亟待解決的問題。

（一）建設(shè)運營資金不足

在長期“二元制”的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下，城鎮(zhèn)與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度相分離，致使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)嚴重滯后，難以滿足發(fā)展的需求?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)會限制對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的貸款。在經(jīng)濟欠發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，若不能爭取到足夠的財政支持，就難以完成基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，即使有可能完成，在隨后的運營、維護等方面，也會因缺乏資金，而導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（二）供給制度亟待完善

我國公共物品的供給機制不完善，農(nóng)民沒有合適的表達自己需求的渠道，同時由于缺乏對公共資源的監(jiān)督，導(dǎo)致很多農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，雖然建成，卻成為擺設(shè)。壓力型行政體制使得基層政府向上級政府看齊而忽視農(nóng)民提出的需求，供給主體不能很好地了解農(nóng)民對于基礎(chǔ)設(shè)施的相關(guān)需求，造成了供給與需求的不符；農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，受各級政府之間、政府與村民自治組織之間供給公共產(chǎn)品的權(quán)限劃分不明的影響，很難達到有效供給。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施缺乏維護

目前，我國大部分地區(qū)普遍只重視農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，致使有些設(shè)施運行不暢。建成后的基礎(chǔ)設(shè)施，面臨著人為使用和自然磨損，需有一定的資金用于對于其的運營和維護，而在偏遠的農(nóng)村地區(qū)，對基礎(chǔ)設(shè)施的養(yǎng)護工作量比較大，缺乏規(guī)范的養(yǎng)護和運營。由于資金的缺乏，維護技術(shù)的落后以及維護工作的不及時，這些基礎(chǔ)設(shè)施往往達不到預(yù)期的效果，或者是有效運行的時間大大短于預(yù)期時間，造成資源的浪費。

（四）區(qū)域性差異大

我國東部地區(qū)的市場化進程快，在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給方面較早地引入多種供給方式，并且依仗發(fā)達的經(jīng)濟、充足的人才，先進的技術(shù)和管理經(jīng)驗，在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運行，管理等方面做得相對較好?？偟膩碚f，東部地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施相對完善，并且維護工作做得也比較好，而中西部地區(qū)卻較為落后。

二、“多中心”治理理論的提出

邁克爾·波蘭尼最早提出了“多中心”，他在《自由的邏輯》一書中用“多中心”來證明自發(fā)秩序的合理性，闡明社會管理可能性的限度。他將社會秩序區(qū)分為指揮的秩序和多中心的秩序，前者指憑借權(quán)威，通過上下級的之間的指揮服從，維系自身協(xié)調(diào)、運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)分化、整合；后者指相互獨立的各單位，既能追求各自的利益，又能通過相互協(xié)調(diào)，在特定的規(guī)則中找到自己定位，實現(xiàn)整合。

埃莉諾·奧斯特羅姆在《制度激勵與可持續(xù)發(fā)展》中分析了六中特定制度安排下的基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)與維護，并且通過對比分析這六種制度，指出了“多中心”優(yōu)越性。

這六種制度安排包括：簡單市場、細分市場、用戶團體、集權(quán)、分權(quán)，多中心。所謂的簡單市場，就是所有消費者都是供給主體，他們必須尋求各自承擔(dān)項目的實施者，由他們來完成基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計、建造、運行和維護等工作；與簡單市場相比，細分市場是一種比較復(fù)雜的市場，每個消費者不必去和諸多的技術(shù)工人協(xié)商，他們可以從較多的建造公司中進行選擇，由公司提供技術(shù)工人；用戶團體是在細分市場的基礎(chǔ)上出現(xiàn)的制度安排，與細分市場相比，其生產(chǎn)方面的市場結(jié)構(gòu)不變，但消費方面則發(fā)生了變化。用戶團體按比例享有基礎(chǔ)設(shè)施使用權(quán)，對于基礎(chǔ)設(shè)施的維護，每一持股人每年有責(zé)任貢獻一定份額的努力。

通過對比分析簡單市場、細分市場和用戶團體這三種制度安排，埃莉諾·奧斯特羅姆指出，在私人基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)中，細分市場能夠比簡單市場產(chǎn)生更高的經(jīng)濟效率；在公共基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)中，簡單市場和細分市場都難以避免搭便車的出現(xiàn)，而用戶團體則能夠很好地解決這一問題。

奧斯特羅姆筆下的集權(quán)制度安排，是指由公民選舉專職官員，負責(zé)對基礎(chǔ)設(shè)施等其他供給問題的決策，并組織專門生產(chǎn)機構(gòu)進行生產(chǎn)，但是這種制度安排，難以避免信息成本和逃避責(zé)任、尋租及腐敗的問題；所謂的分權(quán)制度安排，是指放松中央政府的權(quán)力控制，將其分散轉(zhuǎn)移到各地的政府官員，賦予地方政府一定的權(quán)力，負責(zé)本地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及維護。這樣信息成本降低，但由于許多方面無實質(zhì)性變化，分權(quán)的努力往往是“集權(quán)的分權(quán)”，許多重要的政策決定權(quán)依然掌握在全國政府手中，一旦分權(quán)出現(xiàn)問題，易立即恢復(fù)集權(quán)。

最后奧斯特羅姆分析了多中心的制度安排，多中心的制度安排是指存在多個不同的治理當(dāng)局，它們的權(quán)力有很大的差異，不同的治理當(dāng)局，有著自己一套獨立的選舉系統(tǒng)。多中心的制度安排能夠解決集權(quán)的弊端，懲處試圖搭便車的人，提供了減少投機的手段，能夠充分地發(fā)揮地方的積極性和主動性，提供滿足當(dāng)?shù)厝诵枨蟮幕A(chǔ)設(shè)施；同時又避免了分權(quán)改革所導(dǎo)致的（“一收就死，一放就亂”）的集權(quán)與分權(quán)兩難選擇。②奧斯特羅姆還指出發(fā)展中國家的本土制度符合多中心的基本原則，是多中心安排發(fā)育的基礎(chǔ)。多中心理論的提出為我們提供了治理公共事務(wù)的可借鑒之處，可以說多中心的制度安排也為解決我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的困境提供了可借鑒之處。

三、“多中心”的治理之道

埃莉諾·奧斯特羅姆指出“多中心”制度，能調(diào)動多方力量參與到基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運營及維護當(dāng)中，從而避免集權(quán)制度下的搭便車、腐敗問題，以及分權(quán)制度下的權(quán)責(zé)不明，“一收就死，一放就亂”的怪圈。我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及運營的困境，不利于基礎(chǔ)設(shè)施的健康可持續(xù)運行，嚴重阻礙了農(nóng)業(yè)、農(nóng)民及農(nóng)村的發(fā)展。這就需要將“多中心治理”引入到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運營、維護中，保證我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的長期有效運行。

（一）明確各主體的職責(zé)

多中心治理并不是說沒有中心，對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施采取多中心治理，最重要的是明確各主體的職責(zé)。政府在多中心治理中扮演著重要的角色，其承擔(dān)著提供公共物品的職責(zé)，在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中，需合理劃分各級政府的財權(quán)、事權(quán)，盡可能做到與責(zé)任相統(tǒng)一；中央政府要適度放權(quán)，適當(dāng)擴大基層行政機關(guān)稅收管理權(quán)限，設(shè)置與基層行政機關(guān)事權(quán)相匹配的稅種，保證農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有充足的財政支持；村民在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運營等過程中，負有監(jiān)督的責(zé)任，對政府及承建企業(yè)進行監(jiān)督，防止尋租等腐敗的出現(xiàn)；企業(yè)擁有比較先進的技術(shù)，在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的運營及維護過程中，可提供相應(yīng)的技術(shù)支持。

（二）建立多元籌資模式

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)最重要的是要解決資金問題，目前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金主要來源于上級政府的財政撥款。多中心治理要求建立多元的籌資模式，除了政府的財政撥款，還需積極吸收社會上的資金，積極引導(dǎo)農(nóng)村的企業(yè)、社會組織、個人參與到基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投資中，給予參與投資的企業(yè)以相應(yīng)的政策優(yōu)惠，鼓勵社會組織和村民個人參與募資。由于區(qū)域發(fā)展的不平衡，各地的經(jīng)濟實力相差懸殊，多元籌資模式的建立應(yīng)根據(jù)具體情況而定。

（三）構(gòu)建多中心決策機制

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需要建立在農(nóng)民充分表達自己需求的基礎(chǔ)之上，這就需要構(gòu)建多中心的決策機制。政府在決策機制中起主導(dǎo)作用，發(fā)揮其應(yīng)有的職能，為消費者提供公共服務(wù)；積極引導(dǎo)農(nóng)民等社會力量參與到?jīng)Q策活動中來，表達自己的意愿，參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的表決；利用企業(yè)等私人部門的管理技術(shù)，使得做出的決策更加科學(xué)合理；多中心的決策機制，還離不開信息的公開、透明，需完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的信息公示制度。

（四）整合多中心監(jiān)督評估機制

政府在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的籌建過程中，需廣泛聽取農(nóng)民及社會各界的聲音，做好對基礎(chǔ)設(shè)施社會效益、經(jīng)濟效益、及相關(guān)風(fēng)險的評估，主動接受來自農(nóng)民和社會的監(jiān)督，合理地利用建設(shè)資金；③政府、農(nóng)民和社會在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)階段都需發(fā)揮其各自的監(jiān)督作用，政府和社會有著技術(shù)的優(yōu)勢，在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)過程中，需做好質(zhì)量的評估，并需根據(jù)相關(guān)指標(biāo)，對建成后的工程考核驗收；在運營維護階段，政府、村民和社會需相互配合，做好跟蹤監(jiān)督及評估，村民是基礎(chǔ)設(shè)施的主要受益者，當(dāng)發(fā)現(xiàn)其存在缺陷時，要積極向運營部門匯報，運營部門需及時作出回應(yīng)，對基礎(chǔ)設(shè)施進行相應(yīng)的維護、修繕。

多中心的治理模式強調(diào)打破以政府核心的傳統(tǒng)治理模式，構(gòu)建政府、市場、社會協(xié)作的多中心治理模式。在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護中，引入多中心的治理模式是可能的，它打破了基礎(chǔ)設(shè)施供給主體的單一性、彌補了建設(shè)和運營資金的不足，保證了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的長期有效運行，是走出農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及運營的困境的有效方法。但是需要注意的是，多種中心的治理模式不代表無中心，在引入多中心治理的同時，要明確在治理過程中的各個主體的職責(zé)，我國的現(xiàn)實國情決定了政府在公共事務(wù)治理中的主要性將長期存在。

注釋：

①應(yīng)珊艷.農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的多中心治理模式[J].前沿，2008（24）：58-59.

②埃莉諾·奧斯特羅姆.制度激勵與可持續(xù)發(fā)展[M].上海三聯(lián)書店，2000.

③王峰.走向多中心治理：農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營長效機制研究——以湖州為研究對象[J].安徽行政學(xué)院學(xué)報，2013（02）：76-80.

【參考文獻】

[1]應(yīng)珊艷.農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的多中心治理模式[J].前沿，2008（24）：58-59.

[2]埃莉諾·奧斯特羅姆.制度激勵與可持續(xù)發(fā)展[M].上海三聯(lián)書店，2000.

[3]邁克爾·麥金尼斯.多中心之道與發(fā)展[M].上海三聯(lián)書店，2000.

[4]黃紅華.農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施多中心治理：理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實路徑[J].浙江工商大學(xué)學(xué)報，2010（09）：84-89.

責(zé)任編輯：張麗