生存壓力與行動(dòng)理性：民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)策略行為研究

許小玲

摘要：近年來(lái)，民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)獲得了迅速發(fā)展。民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)在呈現(xiàn)總量上升的繁榮景象的同時(shí)，面臨的是發(fā)展中的步履艱難，而生存壓力是機(jī)構(gòu)爭(zhēng)資跑項(xiàng)、厲行節(jié)約和服務(wù)遞送中投機(jī)化策略的動(dòng)因。這些策略行為是機(jī)構(gòu)在生存壓力下的理性之舉，有些雖不具有合法性和正當(dāng)性，但短期內(nèi)可以有效應(yīng)對(duì)資源匱乏的現(xiàn)實(shí)，而長(zhǎng)遠(yuǎn)看，也使機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出性質(zhì)變異和目標(biāo)置換的傾向。要想使民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的發(fā)展實(shí)踐不淪為“烏托邦”式的理想情境，還有許多工作要做。其中，制度化建設(shè)是根本。

關(guān)鍵詞：民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)；生存壓力；行動(dòng)理性；生存策略；資源

中圖分類號(hào)：C916.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2016）03-0061-06

隨著中國(guó)社會(huì)發(fā)展和福利轉(zhuǎn)型、政府機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變、社會(huì)工作教育及專業(yè)化推進(jìn)，中國(guó)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)特別是民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱民辦社工機(jī)構(gòu)）獲得了迅速發(fā)展。截至2015年底，全國(guó)培育發(fā)展的民辦社工機(jī)構(gòu)已達(dá)3522家，其中廣東超過(guò)780家，數(shù)量位居全國(guó)第一。①這些機(jī)構(gòu)在各地呈現(xiàn)出“百花齊放、百家爭(zhēng)鳴”的格局，對(duì)于起步階段的中國(guó)社會(huì)工作行業(yè)來(lái)說(shuō)是一件好事。按照“分類控制”的觀點(diǎn)②，基于需方市場(chǎng)推動(dòng)成立的民辦社工機(jī)構(gòu)可以提供社會(huì)發(fā)展所需的公共物品，還能吸納就業(yè)，因此在解決和預(yù)防社會(huì)問(wèn)題上被寄予厚望，成為適度普惠型社會(huì)福利新的提供載體。與此同時(shí)，政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)踐的推進(jìn)也讓人們看到社會(huì)組織存在廣闊的發(fā)展空間，福利提供中平等伙伴關(guān)系的形成指日可待。那么，現(xiàn)實(shí)真的如此樂(lè)觀嗎？諸多研究、報(bào)道及筆者親身經(jīng)歷所呈現(xiàn)的場(chǎng)景是：民辦社工機(jī)構(gòu)總量不斷上升的表面繁榮掩蓋了其生存上的種種困境和發(fā)展中的步履艱難。在這種困難重重的環(huán)境中，很多民辦社工機(jī)構(gòu)仍然能夠存活下來(lái)。它們憑借的是什么？放棄了抑或保留了什么？帶著這些問(wèn)題，本文在以定性研究方法收集資料③、以內(nèi)容分析法分析資料的基礎(chǔ)上，以動(dòng)態(tài)資源理論為視角，緊緊圍繞“做了什么”以及“怎么做”揭示民辦社工機(jī)構(gòu)的生存策略及其給機(jī)構(gòu)發(fā)展帶來(lái)的影響。對(duì)這些問(wèn)題深入細(xì)致地研究不僅關(guān)系到民辦社工機(jī)構(gòu)在整個(gè)福利服務(wù)供給中的地位與作用，更關(guān)系到社會(huì)工作未來(lái)的良性發(fā)展。

一、生存壓力：民辦社工機(jī)構(gòu)策略行為的動(dòng)因

組織的行動(dòng)能力與它的資源動(dòng)員能力關(guān)系密切。在其他條件相對(duì)穩(wěn)定的情況下，組織獲得的資源數(shù)量多少?zèng)Q定了它行動(dòng)能力的大小。④政府主導(dǎo)成立的或事業(yè)單位轉(zhuǎn)制的官辦社工機(jī)構(gòu)誕生于政府母體或脫胎于政府，與政府有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，因此發(fā)展中容易獲得政府的支持，而純粹意義的民辦社工機(jī)構(gòu)則遇到了許多無(wú)法回避的生存壓力。

1.有機(jī)構(gòu)而無(wú)服務(wù)

筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多民辦社工機(jī)構(gòu)已經(jīng)在民政部門登記注冊(cè)，在社會(huì)工作人才建設(shè)試點(diǎn)推進(jìn)和地方社會(huì)組織培育項(xiàng)目的支持下，部分機(jī)構(gòu)在初期還得到了提供辦公場(chǎng)地、減免水電費(fèi)、房租等方面的優(yōu)惠。從組織結(jié)構(gòu)看，它們都是治理嚴(yán)謹(jǐn)、秉承社會(huì)工作專業(yè)理念的機(jī)構(gòu)。這可以從懸于墻上的組織架構(gòu)圖、服務(wù)項(xiàng)目、機(jī)構(gòu)宗旨等象征性的文本中得到證明。然而很多機(jī)構(gòu)很少開展專業(yè)服務(wù)甚至從未開展過(guò)服務(wù)，導(dǎo)致民辦社工機(jī)構(gòu)多半成為“有機(jī)構(gòu)而無(wú)服務(wù)”的空架子。WHX社會(huì)工作服務(wù)社就是其中之一。該社成立于2010年4月，是在當(dāng)?shù)孛裾滞苿?dòng)下由高校社工專業(yè)的老師興辦起來(lái)的。機(jī)構(gòu)名義上有社工及督導(dǎo)9人，均是高校老師，可實(shí)際上能堅(jiān)持工作的僅理事長(zhǎng)一人，該專業(yè)的一名本科生和一名研究生臨時(shí)幫助做一些工作。理事長(zhǎng)自己道出了目前機(jī)構(gòu)半死不活的境況：“就拿我來(lái)說(shuō)吧，我的職業(yè)是老師，平時(shí)還要做機(jī)構(gòu)里的事，畢竟精力有限，也想脫身出來(lái)，招一個(gè)專職的人，全身心投入進(jìn)來(lái)。但是沒(méi)項(xiàng)目沒(méi)經(jīng)費(fèi)，誰(shuí)愿意來(lái)呢。一開始系里很多老師還很熱情，參與活動(dòng)或者當(dāng)督導(dǎo)，可你做這么多，學(xué)校一點(diǎn)都不承認(rèn)的。你科研做不好、文章發(fā)不出來(lái)，評(píng)職稱的時(shí)候還是一樣，慢慢就沒(méi)人愿意做了?！笨梢?，政府支持成立的社工機(jī)構(gòu)后續(xù)發(fā)展困難重重，機(jī)構(gòu)人員的雙重身份使之無(wú)法全身心投入到機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)中，一定程度上影響了機(jī)構(gòu)的發(fā)展，而缺少經(jīng)費(fèi)成為阻礙機(jī)構(gòu)開展服務(wù)的重要原因。

2.“挨餓”與“青黃不接”

與上述“有機(jī)構(gòu)而無(wú)服務(wù)”的“空殼機(jī)構(gòu)”相比，能夠承接政府服務(wù)項(xiàng)目購(gòu)買的機(jī)構(gòu)顯然要幸運(yùn)得多，其生存狀況也應(yīng)該好很多，因?yàn)橹辽倌軌蛲ㄟ^(guò)服務(wù)踐行機(jī)構(gòu)的宗旨，通過(guò)提供專業(yè)服務(wù)向政府證明其價(jià)值所在，有利于其后續(xù)獲得更多支持。但是調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多民辦社工機(jī)構(gòu)都存在“挨餓”的生存窘態(tài)，溫飽是它們期待的最好結(jié)果。MS社會(huì)工作服務(wù)社負(fù)責(zé)人在接受訪談時(shí)說(shuō)：“我自己有工作，不從機(jī)構(gòu)拿一分錢，那些督導(dǎo)也幾乎不拿錢，最多是每月報(bào)銷20元的通訊費(fèi)，所有經(jīng)費(fèi)都投入到項(xiàng)目中，除了人工工資外，一個(gè)項(xiàng)目做完，經(jīng)費(fèi)也用得干干凈凈，有的項(xiàng)目做完還虧本。因?yàn)檎?gòu)買服務(wù)，在初期往往認(rèn)為錢都是用來(lái)買服務(wù)的。但是項(xiàng)目需要有人去做，聘社工就要發(fā)工資。有時(shí)候一段時(shí)間沒(méi)項(xiàng)目，聘用的專職社工的工資還是要發(fā)的。不能說(shuō)沒(méi)項(xiàng)目就不要這些人?！笨梢?，購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目中存在管理費(fèi)比例偏低的情況，影響著機(jī)構(gòu)項(xiàng)目運(yùn)作和總體資金的使用。政府購(gòu)買服務(wù)固然是好事，但是政府購(gòu)買資金經(jīng)常遲遲不到位，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)陷入“青黃不接”的窘境。這與政府的撥款程序有很大關(guān)系。通常購(gòu)買合同正式審批后，政府先撥付部分項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，余下經(jīng)費(fèi)要等項(xiàng)目評(píng)估合格后分期撥付。即使是項(xiàng)目評(píng)估完成后，經(jīng)費(fèi)還要經(jīng)歷多個(gè)層級(jí)部門最后才能到達(dá)機(jī)構(gòu)。在這樣一個(gè)耗時(shí)極長(zhǎng)的撥款過(guò)程中，許多項(xiàng)目很容易陷入“斷糧”的困境。

3.社工的守候與離開

專業(yè)性是社工機(jī)構(gòu)存在的價(jià)值和意義，也是其安身立命之根本，而人才的專業(yè)性則是服務(wù)專業(yè)性的前提保證。雖然人員的專業(yè)性并不能與專業(yè)能力和專業(yè)技術(shù)相等同，但從人力資源的角度考慮，員工素質(zhì)和認(rèn)同是考核非營(yíng)利組織的重要指標(biāo)之一。⑤從調(diào)查來(lái)看，很多機(jī)構(gòu)的社工都經(jīng)歷了從熱情高漲到熱情消退、再到迷茫的心理歷程，他們?cè)趫?jiān)守還是離開中徘徊。HM社工服務(wù)中心的一名社工在訪談中說(shuō)：“我本科讀的社工，當(dāng)時(shí)被調(diào)劑還有抵觸情緒，后來(lái)有了熱情，工作后就想把學(xué)的東西都用出來(lái)。例如，我在開展活動(dòng)的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)了很多需求，就寫項(xiàng)目計(jì)劃書，如空巢老人、獨(dú)居老人的項(xiàng)目，可是機(jī)構(gòu)沒(méi)有經(jīng)費(fèi)，外展支援項(xiàng)目審批很難，覺(jué)得自己做的都是無(wú)用功?，F(xiàn)在社工的認(rèn)知度還是很低的，工資也低，福利就更談不上了，流失率很高，尤其是像我這樣的男生做社工的更少。很多時(shí)候自己都迷茫，不知道要不要堅(jiān)持下去?！笨梢钥闯?，較低的工資待遇、較低的社會(huì)認(rèn)同和不理想的發(fā)展環(huán)境使很多社工難以繼續(xù)堅(jiān)守。雖然從大環(huán)境來(lái)看，自2009年10月之后，一系列政策⑥的出臺(tái)旨在鼓勵(lì)相關(guān)職能部門通過(guò)購(gòu)買方式引導(dǎo)民辦社工機(jī)構(gòu)參與福利供給，鼓勵(lì)社工專業(yè)教師依托專業(yè)資源創(chuàng)辦社工機(jī)構(gòu)，但政策的極力倡導(dǎo)并沒(méi)有使更多的社工專業(yè)人才流向社會(huì)組織，很多社會(huì)組織仍面臨人才缺乏的困境。endprint

綜上所述，民辦社工機(jī)構(gòu)生存中的種種困境是機(jī)構(gòu)生存壓力的表象，造成這些困境的根本原因在于機(jī)構(gòu)的資源匱乏。事實(shí)上，中國(guó)社工機(jī)構(gòu)發(fā)展初期，魚龍混雜，“公”與“私”差別明顯。這種差別使民辦社工機(jī)構(gòu)比官辦機(jī)構(gòu)生存之路更加坎坷，正如很多民辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人所說(shuō)的那樣：“出身不同的機(jī)構(gòu)根本就不在同一條起跑線上?！蔽阌怪靡桑?gòu)買服務(wù)是支持社工機(jī)構(gòu)發(fā)展的重要舉措，但是否購(gòu)買服務(wù)、購(gòu)買何種服務(wù)、購(gòu)買多少服務(wù)等完全依賴于政府的態(tài)度。因此，資源之困成為阻礙民辦社工機(jī)構(gòu)生存發(fā)展的核心，也成為機(jī)構(gòu)策略行為的動(dòng)因。

二、開源節(jié)流：資源匱乏下民辦社工

機(jī)構(gòu)的策略行為在資源依賴?yán)碚摽磥?lái)，面對(duì)環(huán)境約束，作為行動(dòng)主體的組織會(huì)主動(dòng)采取戰(zhàn)略對(duì)環(huán)境進(jìn)行管理，減少環(huán)境的制約。民辦社工機(jī)構(gòu)亦是如此。應(yīng)對(duì)資源之困，民辦社工機(jī)構(gòu)可以通過(guò)正式及非正式手段增加機(jī)構(gòu)的資源總量。前者依托正式的規(guī)章制度和程序獲得資源，如通過(guò)正常程序申請(qǐng)中央和地方各種項(xiàng)目；后者則是在正式的規(guī)章制度之外借助非正式渠道獲得資源。筆者通過(guò)訪談發(fā)現(xiàn)，機(jī)構(gòu)通過(guò)正式手段獲得資源改變困境的實(shí)踐并不理想。JR社工服務(wù)社理事長(zhǎng)指出：“現(xiàn)在政府購(gòu)買大多是委托而非招標(biāo)，表面上程序很規(guī)范，實(shí)際上卻不是那樣。就是參與中央項(xiàng)目的申請(qǐng)也不完全是看機(jī)構(gòu)服務(wù)的質(zhì)量，還要靠和上面的關(guān)系，他們的推薦意見很重要?！蓖ㄟ^(guò)正式手段解決機(jī)構(gòu)資源之困的效果不理想，這為一些非正式手段提供了用武之地。民辦社工機(jī)構(gòu)解決資源之困的策略行為主要體現(xiàn)在開源節(jié)流上。關(guān)鍵的問(wèn)題在于如何“開源”和“節(jié)流”。

1.爭(zhēng)資跑項(xiàng)

在缺乏制度性資金供給的情況下，無(wú)論市場(chǎng)、社會(huì)和政府哪種渠道，只要能獲得資金就是最重要和最現(xiàn)實(shí)的，“找錢”而非“服務(wù)”成為民辦社工機(jī)構(gòu)運(yùn)作的主要內(nèi)容之一。民辦社工機(jī)構(gòu)是在政府購(gòu)買下迅速成長(zhǎng)起來(lái)的，因此，設(shè)法從相關(guān)政府部門獲得購(gòu)買項(xiàng)目就成為“開源”中的重要策略。

第一，把私人關(guān)系當(dāng)作資源加以使用。爭(zhēng)資跑項(xiàng)中重點(diǎn)在于“爭(zhēng)”與“跑”。從實(shí)踐看，機(jī)構(gòu)的資源總量很大程度上與機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人“爭(zhēng)”與“跑”的能力有關(guān)。在政府購(gòu)買尚未規(guī)范化和制度化的條件下，政府對(duì)社工機(jī)構(gòu)購(gòu)買服務(wù)很多時(shí)候帶有偶然性，能否獲得政府資金，更多依賴的是機(jī)構(gòu)的運(yùn)作能力以及機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人與政府官員的私人關(guān)系，并非完全在于服務(wù)質(zhì)量。當(dāng)問(wèn)及機(jī)構(gòu)項(xiàng)目獲得的方式時(shí)，JR社工服務(wù)社理事長(zhǎng)的解釋是：“多是以委托形式進(jìn)行的，在本地做學(xué)齡前服務(wù)的機(jī)構(gòu)不多，達(dá)不到招投標(biāo)要求的量，而且不熟的機(jī)構(gòu)他們也不放心?！盚M社工服務(wù)中心總干事的表述也類似，“開始沒(méi)有統(tǒng)一，都是委托，去年（2013年）才有招標(biāo)。其實(shí)招投標(biāo)也不完全透明，通過(guò)之前的接觸還是能打聽到信息的”?？梢钥闯?，在機(jī)構(gòu)發(fā)展不成熟的情況下，招投標(biāo)制度只是一個(gè)擺設(shè)，真正的程序公平難以做到。很多機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，就算通過(guò)招投標(biāo)也很難達(dá)到擇優(yōu)篩選的效果。因?yàn)樵趯?shí)際操作中，作為購(gòu)買方的政府和作為承接方的社工機(jī)構(gòu)大都更關(guān)注彼此的熟悉與信任關(guān)系而將競(jìng)標(biāo)視為“走過(guò)場(chǎng)”。政府所關(guān)心的是招投標(biāo)過(guò)程的表面合法化以及競(jìng)標(biāo)前購(gòu)買方和承接方是否能夠達(dá)成彼此的信任。換句話說(shuō)，購(gòu)買方對(duì)承接機(jī)構(gòu)是否感到放心是政府關(guān)心的重點(diǎn)。因?yàn)檫@在一定程度上可以降低其日后合作的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人而言，他們不僅要關(guān)注政府購(gòu)買中的“明”規(guī)則，更要關(guān)注“暗”規(guī)則。委托和招投標(biāo)是以官僚制邏輯呈現(xiàn)出的標(biāo)準(zhǔn)化的“明”規(guī)則?！鞍怠币?guī)則是與制度化規(guī)定相悖的非正式規(guī)則。⑦讓這些“暗”規(guī)則發(fā)揮作用成為許多民辦社工機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的看家本事。為了讓購(gòu)買方的政府了解信任社工機(jī)構(gòu)，為其長(zhǎng)遠(yuǎn)合作打下基礎(chǔ)，機(jī)構(gòu)通常的策略是迎合政府的需求，包括配合政府的需要搞活動(dòng)，無(wú)償為街道社區(qū)或者關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)做一些工作，在服務(wù)過(guò)程中建立一種混合性的關(guān)系，等等。這種混合性關(guān)系的運(yùn)作并不是一般的赤裸裸的利益交換，而是含有“情”和“義”的成分⑧，為民辦社工機(jī)構(gòu)獲得資金和項(xiàng)目提供了更多的機(jī)遇。

第二，以萬(wàn)變應(yīng)不變。地方政府在購(gòu)買社工服務(wù)時(shí)往往規(guī)定了具體的購(gòu)買項(xiàng)目，這些項(xiàng)目涉及不同的領(lǐng)域，而民辦社工機(jī)構(gòu)在成立時(shí)大都有明確而擅長(zhǎng)的領(lǐng)域。為了能在政府購(gòu)買中分得“一塊蛋糕”，這些社工機(jī)構(gòu)只能以自身的“萬(wàn)變”來(lái)應(yīng)對(duì)政府的“不變”，即不斷擴(kuò)大、調(diào)整機(jī)構(gòu)的服務(wù)人群和領(lǐng)域。HM社工服務(wù)中心總干事說(shuō)：“你的服務(wù)領(lǐng)域未必就是政府認(rèn)為重要的，為了拿到更多資源，只能跟著政府不斷調(diào)整范圍，這也是為了機(jī)構(gòu)的生存。”“機(jī)構(gòu)最起碼要先拿到項(xiàng)目活下來(lái)，這比什么都重要，沒(méi)項(xiàng)目還談什么價(jià)值、使命，一點(diǎn)意義都沒(méi)有?！睓C(jī)構(gòu)的目標(biāo)與使命是NGO的靈魂，也是NGO管理者決策過(guò)程中最重要的影響因素。⑨但是，在生存危機(jī)面前，民辦社工機(jī)構(gòu)只能選擇拓展服務(wù)領(lǐng)域。這種拓展，一方面是機(jī)構(gòu)在運(yùn)作過(guò)程中發(fā)展的體現(xiàn)，另一方面也是機(jī)構(gòu)在資源這一指揮棒引導(dǎo)下運(yùn)行的真實(shí)反映。

2.厲行節(jié)約

如前文所述，民辦社工機(jī)構(gòu)面對(duì)緊張的資源，通過(guò)正式和非正式手段盡力“開源”。但是，“開源”的主動(dòng)權(quán)并不完全掌握在機(jī)構(gòu)手中，而且“開源”短期內(nèi)也不能很快實(shí)現(xiàn)，因此，“節(jié)流”成為機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)資源之困的另一重要舉措。

第一，在行政管理上節(jié)約。民辦社工機(jī)構(gòu)的資金使用分為三部分：一是日常行政經(jīng)費(fèi)，二是人員工資，三是具體服務(wù)費(fèi)用。在各地政府委托的項(xiàng)目中，各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)所占比例不盡相同，并未形成統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)。在訪談的民辦社工機(jī)構(gòu)中，其日常管理費(fèi)一般控制在10%以內(nèi)，包括日常運(yùn)行中的辦公費(fèi)、水電費(fèi)等。當(dāng)資源成為機(jī)構(gòu)發(fā)展無(wú)法逾越的障礙時(shí)，設(shè)法節(jié)約辦公經(jīng)費(fèi)也是現(xiàn)實(shí)中能想到的辦法之一。如HR社工服務(wù)中心總干事所述，“社工平時(shí)出去辦個(gè)事，都是坐公交或地鐵，就是趕時(shí)間也很少打車，因?yàn)榇蜍噲?bào)不了。除去人員工資能用到辦公的管理費(fèi)少之甚少”。MS社工服務(wù)社社工的表述更為直接，“你看這有個(gè)空調(diào)吧，可是我們很少開，平時(shí)上班都不敢用，一般都用風(fēng)扇，太費(fèi)電了”。此外，節(jié)約還體現(xiàn)在辦公用品方面，如很多機(jī)構(gòu)認(rèn)為上級(jí)部門給他們布置填寫的表格太多，浪費(fèi)紙張。endprint

第二，在人員使用上節(jié)約?？死啄透窳_斯曼⑩的研究表明，為了在資金有限的情況下保證生存，NGO采取了雇傭能在一定程度上勝任工作的低酬兼職人員的策略來(lái)降低成本，如機(jī)構(gòu)工作人員的兼職化。調(diào)查中，很多機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人或總干事身兼數(shù)職，他們?cè)跈C(jī)構(gòu)中既是總干事、負(fù)責(zé)人，又是行政工作人員，在機(jī)構(gòu)外還有本職工作。高校老師成立的機(jī)構(gòu)多半如此。此外，為了節(jié)省開支，很多機(jī)構(gòu)都沒(méi)有專職會(huì)計(jì)，多是志愿者臨時(shí)幫忙。在調(diào)查的12家民辦社工機(jī)構(gòu)中設(shè)有專職會(huì)計(jì)的僅3家，占總數(shù)的1/4。對(duì)于為何沒(méi)有專職財(cái)務(wù)這一問(wèn)題，民辦社工機(jī)構(gòu)的理由較為一致，經(jīng)費(fèi)不足是其重要原因。HY社工服務(wù)社理事長(zhǎng)說(shuō)：“我們服務(wù)社財(cái)務(wù)倚靠Y區(qū)，由區(qū)財(cái)務(wù)室會(huì)計(jì)兼我們機(jī)構(gòu)和區(qū)社工協(xié)會(huì)的會(huì)計(jì)，否則我們自己肯定是請(qǐng)不起，沒(méi)經(jīng)費(fèi)，有經(jīng)費(fèi)也得先請(qǐng)社工?！盨YC社工服務(wù)中心的副理事長(zhǎng)給出這樣的解釋，“不可能單獨(dú)請(qǐng)一個(gè)財(cái)務(wù)人員，給錢少了，人家不愿意干，給多了，機(jī)構(gòu)又承擔(dān)不了”。對(duì)于提供專業(yè)服務(wù)的機(jī)構(gòu)而言，人力作為組織系統(tǒng)中的重要資源，它的素質(zhì)有時(shí)甚至比財(cái)務(wù)狀況更為重要。

3.服務(wù)遞送中的投機(jī)化

除采取既合乎機(jī)構(gòu)宗旨、又符合服務(wù)契約的合法策略外，機(jī)構(gòu)在承接政府購(gòu)買服務(wù)中還使用了一些可能違背機(jī)構(gòu)宗旨或者服務(wù)契約的投機(jī)化策略。

第一，服務(wù)中的數(shù)字游戲。政府購(gòu)買已成為一個(gè)全球化現(xiàn)象，但它也是一個(gè)備受爭(zhēng)議和質(zhì)疑的現(xiàn)象。一些地方政府對(duì)社會(huì)工作知之甚少，制度建設(shè)不完善以及傳統(tǒng)的管理主義思維的影響，使其在競(jìng)標(biāo)過(guò)程中較多考慮量化指標(biāo)而較少考慮專業(yè)品質(zhì)。它們往往按照類似工程招標(biāo)邏輯確定中標(biāo)機(jī)構(gòu)，而機(jī)構(gòu)為了能獲得政府的資金資助也常常采取“以量取勝”的策略。SYC社工服務(wù)社副總干事坦言：“政府評(píng)估時(shí)更注重量上的效果，并不很懂專業(yè)性，他們理解的專業(yè)性也就是個(gè)案、小組什么的。機(jī)構(gòu)和他們講專業(yè)性，政府不懂所以也不認(rèn)可，機(jī)構(gòu)為了達(dá)到要求可能會(huì)在服務(wù)上做出一些變通?！庇纱?，在政府考核注重量化指標(biāo)的制度環(huán)境壓力下，民辦社工機(jī)構(gòu)必然選擇以犧牲部分專業(yè)性來(lái)滿足政府的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，在各種約束中尋求平衡。HR社工服務(wù)中心總干事說(shuō)：“我們知道政府評(píng)估更看重量化指標(biāo)，所以我們也給它量化唄，比如個(gè)案做多少個(gè)、小組活動(dòng)開展多少次。至于每個(gè)個(gè)案做了多少次、小組活動(dòng)開展多少次、每次活動(dòng)的時(shí)間是多少等，政府不會(huì)太關(guān)心。如果嚴(yán)格按照專業(yè)方法來(lái)做很難滿足政府量的要求，量上完不成就拿不到錢?！笨梢哉f(shuō)，民辦社工機(jī)構(gòu)常糾結(jié)于是把政府資金當(dāng)作行動(dòng)風(fēng)向標(biāo)還是把社工專業(yè)精神當(dāng)作行動(dòng)風(fēng)向標(biāo)的問(wèn)題。

第二，案主奶油化?！鞍钢髂逃突笔侵缸鳛榉?wù)提供方的NGO在確定案主時(shí)，利用其擁有的信息優(yōu)勢(shì)，挑選那些服務(wù)成本相對(duì)較低或者比較容易治療的服務(wù)對(duì)象，以證明機(jī)構(gòu)的成本效益。在實(shí)際服務(wù)遞送過(guò)程中，為了按照購(gòu)買合同的規(guī)定完成指標(biāo)要求，忽略專業(yè)性和案主利益的情況時(shí)有發(fā)生。主要做青少年服務(wù)的HR社工服務(wù)中心就經(jīng)常采取這樣的策略：“一次跟進(jìn)一個(gè)青少年，發(fā)現(xiàn)他和父母之間也有一些問(wèn)題需要處理，但按規(guī)定他父母的年齡已超過(guò)青少年領(lǐng)域?qū)Ψ?wù)對(duì)象年齡的規(guī)定，應(yīng)該把他父母轉(zhuǎn)給中心的家庭服務(wù)部，但做個(gè)案記錄的時(shí)候?qū)懙氖?個(gè)。”從專業(yè)上講，個(gè)體與家庭是一個(gè)系統(tǒng)，把他們放在一起處理是最好的選擇。但是，社工在實(shí)際操作中卻人為地將其分開，這種情況并非社工實(shí)務(wù)能力不夠，而是社工“不得已而為之”。個(gè)案在專業(yè)上應(yīng)先有評(píng)估，然后再和服務(wù)對(duì)象協(xié)商，本著案主自決的原則成為個(gè)案。但在實(shí)踐中，一些社工做個(gè)案時(shí)并不嚴(yán)格遵循專業(yè)程序。一些民辦社工機(jī)構(gòu)為了配合政府宣傳，也出于樹立自己良好專業(yè)形象的考慮，在服務(wù)對(duì)象的選擇和開展形式上也做出一定的甄別。這樣做的好處是可以完成政府所規(guī)定的量化指標(biāo)，避免考核通不過(guò)的情況。由此可見，在服務(wù)遞送中本應(yīng)以服務(wù)使用者的需要為本，但在政府管理的要求下數(shù)量成為簡(jiǎn)單的指標(biāo)導(dǎo)向，這使機(jī)構(gòu)在服務(wù)品質(zhì)上很難提升，機(jī)構(gòu)服務(wù)遞送中服務(wù)對(duì)象的需要和質(zhì)量被有意忽視。

三、行動(dòng)理性：對(duì)民辦社工機(jī)構(gòu)策略行為的

反思與未來(lái)展望生存壓力給民辦社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展帶來(lái)重重困難。作為開放系統(tǒng)中的行動(dòng)主體，民辦社工機(jī)構(gòu)通過(guò)爭(zhēng)資跑項(xiàng)來(lái)“開源”，通過(guò)厲行節(jié)約和服務(wù)遞送投機(jī)化來(lái)“節(jié)流”。這些應(yīng)對(duì)策略短期內(nèi)緩解了民辦社工機(jī)構(gòu)的資源之困，但這些策略行為對(duì)其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展也將產(chǎn)生巨大的負(fù)面影響。

1.名實(shí)分離：機(jī)構(gòu)理性選擇的不利影響

不可否認(rèn)，中國(guó)社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展空間在不斷擴(kuò)大，但這個(gè)空間到底有多大，最終還要看政府的思路與想法。在這種情形下，社工機(jī)構(gòu)的自主性不得不受到影響，這是機(jī)構(gòu)與政府非對(duì)等互動(dòng)關(guān)系的必然結(jié)果。當(dāng)社工機(jī)構(gòu)的資源主要依賴政府時(shí)，政府在資源分配、選擇組織和要求機(jī)構(gòu)提供何種服務(wù)上就行使著絕對(duì)的權(quán)力，而社工機(jī)構(gòu)如果必須提供政府資助的、完全由政府定義的服務(wù)，那么二者根本無(wú)法形成所謂的“合作關(guān)系”，社工機(jī)構(gòu)充其量只是政府的“代理人”。社工機(jī)構(gòu)的策略行為是經(jīng)過(guò)深思熟慮做出的理性選擇。

短期來(lái)看，機(jī)構(gòu)的策略行為保證了它的生存，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這些策略的使用也使機(jī)構(gòu)不知不覺(jué)中出現(xiàn)了性質(zhì)變異和目標(biāo)置換的傾向，是一種“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的權(quán)宜之策。機(jī)構(gòu)私人關(guān)系在招投標(biāo)過(guò)程中的使用不利于機(jī)構(gòu)間公平競(jìng)爭(zhēng)氛圍的形成，反而惡化了社會(huì)組織的生態(tài)環(huán)境。以萬(wàn)變應(yīng)不變則建構(gòu)出機(jī)構(gòu)“無(wú)所不能”的形象，一定程度上也模糊了它的專業(yè)性。此外，節(jié)約固然是好事，可是人力資源上的過(guò)度節(jié)約有可能帶來(lái)服務(wù)質(zhì)量的下降。服務(wù)中的數(shù)字游戲雖然保證了契約的履行，但是犧牲了部分專業(yè)性，在政府政績(jī)需要的強(qiáng)烈約束下，本應(yīng)以服務(wù)對(duì)象利益為根本目標(biāo)的機(jī)構(gòu)不得不做出改變來(lái)迎合政府，盡量滿足政府考核的需要而非服務(wù)對(duì)象的需要，機(jī)構(gòu)開展的專業(yè)服務(wù)逐漸走向非專業(yè)化和表面化。這些負(fù)面影響最終導(dǎo)致機(jī)構(gòu)形式上的名實(shí)相符與實(shí)質(zhì)上的名實(shí)分離。

2.制度化建設(shè)：機(jī)構(gòu)未來(lái)發(fā)展的動(dòng)力所在

鑒于上述分析，展望民辦社工機(jī)構(gòu)的未來(lái)發(fā)展，必須正視其現(xiàn)狀，不可操之過(guò)急地盲目追求發(fā)展速度。發(fā)達(dá)國(guó)家社工機(jī)構(gòu)快速規(guī)?；l(fā)展一定程度上受惠于比較健全的法律制度、發(fā)達(dá)的公民社會(huì)和穩(wěn)定的憲政體制。在中國(guó)，要想使民辦社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展實(shí)踐不淪為“烏托邦”式的理想情境，還有許多工作要做。其中，制度化建設(shè)是根本。endprint

第一，培育扶持，增強(qiáng)社工機(jī)構(gòu)服務(wù)能力。社工機(jī)構(gòu)生存困境的破除首要是克服其先天能力的不足，練好“內(nèi)功”。在機(jī)構(gòu)服務(wù)能力增強(qiáng)的過(guò)程中，作為引導(dǎo)者的政府必須采取合理的扶持政策，為機(jī)構(gòu)增強(qiáng)能力創(chuàng)造條件。一是在社工機(jī)構(gòu)培育上，政府要實(shí)行量和質(zhì)相結(jié)合的政績(jī)?cè)u(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，防止一邊倒，不能“重?cái)?shù)量而輕質(zhì)量”。除了培育社工機(jī)構(gòu)外，地方政府還應(yīng)把更多精力和財(cái)力放在機(jī)構(gòu)脫殼后的能力建設(shè)上。二是政府應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，接受市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勝劣汰的規(guī)則。不能抱著自己培育出的機(jī)構(gòu)能力不行又不讓市場(chǎng)淘汰的觀念，一味投入資金給予支持。在社工機(jī)構(gòu)發(fā)展初期，需要足夠的量，這樣才能創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)的可能，而競(jìng)爭(zhēng)是機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)生存中必須面對(duì)的事實(shí)。

第二，優(yōu)化環(huán)境，統(tǒng)籌立法監(jiān)督管理體系。社工機(jī)構(gòu)生存困境的破除除了要克服先天能力不足外，還需要從頂層設(shè)計(jì)和制度層面優(yōu)化社工機(jī)構(gòu)生存和發(fā)展的外在環(huán)境，從稅收、監(jiān)督管理等方面進(jìn)行相關(guān)體系建設(shè)。一是完善稅收優(yōu)惠政策，激勵(lì)社會(huì)力量參與，形成社會(huì)資金的導(dǎo)入機(jī)制。作為稅收政策制定者的政府，應(yīng)加快稅收調(diào)整政策，完善企業(yè)社會(huì)責(zé)任稅收優(yōu)惠制度，從而實(shí)現(xiàn)企業(yè)社會(huì)責(zé)任稅收優(yōu)惠制度規(guī)范與價(jià)值的統(tǒng)一、法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。還應(yīng)完善社會(huì)服務(wù)組織的稅收減免政策，重點(diǎn)是在減少“無(wú)資源的優(yōu)惠政策”方面。所謂“無(wú)資源的優(yōu)惠政策”是指設(shè)立了相關(guān)優(yōu)惠政策，但政策制定部門不直接控制優(yōu)惠性資源，沒(méi)有實(shí)施優(yōu)惠政策的能力。二是完善監(jiān)督機(jī)制。要從根本上改變政府購(gòu)買中的權(quán)力尋租，就必須真正實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)換。同時(shí)，地方直接管理部門要合理配備人力，形成社會(huì)參與、政府監(jiān)督、媒體監(jiān)督合力監(jiān)管模式和良性退出機(jī)制。

第三，強(qiáng)化市場(chǎng)，規(guī)范完善政府購(gòu)買行為。當(dāng)前，社工機(jī)構(gòu)的主要資金來(lái)源于政府購(gòu)買，而完善的政府購(gòu)買體系由買方的政府、賣方的社工機(jī)構(gòu)和公平有序的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境組成。前文所述的增強(qiáng)社工機(jī)構(gòu)能力和營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境已涉及賣方和競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，那么，還需要從作為買方的政府入手，加強(qiáng)市場(chǎng)建設(shè)。一是從買方看，應(yīng)當(dāng)制定合理的采購(gòu)方式和程序，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府購(gòu)買過(guò)程中，通過(guò)公平、公開和自由的競(jìng)爭(zhēng)方式，選擇最有效率的機(jī)構(gòu)作為社會(huì)公共服務(wù)的提供商。購(gòu)買內(nèi)容、目標(biāo)以及社會(huì)組織的準(zhǔn)入資質(zhì)等方面均應(yīng)完全透明、公開。二是政府部門應(yīng)加強(qiáng)自身能力建設(shè)。就政府購(gòu)買服務(wù)的目的、理念等達(dá)成共識(shí)，著力培養(yǎng)其作為服務(wù)監(jiān)督方的合同管理能力，促使政府成為一個(gè)精明的買家。三是政府在機(jī)構(gòu)履行服務(wù)合同的過(guò)程中，應(yīng)給予機(jī)構(gòu)足夠的信任，理解中國(guó)社工機(jī)構(gòu)尚處于起步階段的客觀現(xiàn)實(shí)，不急功近利，不急于求成。

注釋

①李強(qiáng)：《粵民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)數(shù)量全國(guó)居首》，新浪網(wǎng)，http：//news.sina.com.cn/c/2015-03-18/052031617441.shtml，2015年3月18日。②康曉光、席恒：《分類控制：當(dāng)前中國(guó)大陸國(guó)家與社會(huì)關(guān)系研究》，《社會(huì)學(xué)研究》2005年第6期。③2013年6月至8月和2014年10月至12月，筆者分別對(duì)20家社會(huì)組織進(jìn)行了兩次調(diào)研，具體機(jī)構(gòu)包括：及人社工服務(wù)社（JR）、民生社工服務(wù)社（MS）、愛(ài)鄰社會(huì)工作服務(wù)社（AL）、宏宇社工服務(wù)社（HY）、郁金香社會(huì)工作室（YJX）、百合社工服務(wù)社（BH）、基愛(ài)社會(huì)服務(wù)中心（JA）、山泉服務(wù)社（SQ）、愛(ài)益普社工服務(wù)中心（AYP）、協(xié)作者（XZZ）、玄武區(qū)社會(huì)工作服務(wù)中心（XWSG）、愛(ài)得慈幼院（AD）、社聯(lián)社工服務(wù)中心（SL）、陽(yáng)光家庭綜合服務(wù)中心（YGJT）、蘇州機(jī)構(gòu)社工服務(wù)中心（JGSG）、合攜社工師事務(wù)中心（XHX）、惠民社工服務(wù)中心（HM）、惠仁社工服務(wù)中心（HR）、四葉草社工服務(wù)中心（SYC）、海星社工服務(wù)社（WHX）。其中，JR、MS、AL、AD、HY、JA、SQ、WHX、HM、HR、SYC、XHX是民辦社工機(jī)構(gòu)，本文將以這12家機(jī)構(gòu)作為分析基礎(chǔ)，官辦機(jī)構(gòu)作為參考。④田凱：《組織外形化：非協(xié)調(diào)約束下的組織運(yùn)作——一個(gè)研究中國(guó)慈善組織與政府關(guān)系的理論框架》，《社會(huì)學(xué)研究》2004年第4期。⑤呂育一：《非營(yíng)利組織績(jī)效指針之研究：以文教基金會(huì)為例》，臺(tái)灣大學(xué)商學(xué)院碩士論文，1992年，第96頁(yè)。⑥2009年10月，民政部出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)發(fā)展的通知》；2010年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，將社會(huì)工作人才隊(duì)伍列入國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展的六大人才隊(duì)伍之一；2012年11月，民政部和財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》；2013年3月，民政部發(fā)布《中央財(cái)政支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目》；2014年4月，民政部《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》出臺(tái)；2014年12月，財(cái)政部印發(fā)《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》，第一次將社會(huì)工作服務(wù)納入政府購(gòu)買內(nèi)容和指導(dǎo)目錄的范圍。⑦吳思：《潛規(guī)則：中國(guó)歷史中的真實(shí)游戲》，復(fù)旦大學(xué)出版社，2009年，第5頁(yè)。⑧翟學(xué)偉：《人情、面子與權(quán)力的再生產(chǎn)》，北京大學(xué)出版社，2005年，第167頁(yè)。⑨Susan R. Bernstein. Managing Contracted Services in the Nonprofit Agency： Administrative， Ethical， and Political Issues. Temple University Press. 1991， p. 76.⑩Ralph M. Kramer， Bart Grossman. Contracting for Social Services： Process Management and Resource Dependencies. Social Service Review， 1987， Vol. 61， No. 1， pp. 32—55.敬乂嘉：《合作治理：再造公共服務(wù)的邏輯》，天津人民出版社，2009年，第171頁(yè)。王思斌：《政府購(gòu)買服務(wù)與加強(qiáng)社會(huì)服務(wù)評(píng)估》，《中國(guó)社會(huì)工作》2012年第22期。David M. Van Slyke. The Public Management Challenges of Contracting with Nonprofits for Social Services. International Journal of Public Administration， 2002， Vol. 25， No. 4， pp. 489—517.

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