礦山職業(yè)安全與健康的監(jiān)管機制創(chuàng)新

羅麗　代海軍

摘要：“三方機制”作為調(diào)節(jié)勞動基準關(guān)系的一項基本制度，其產(chǎn)生和發(fā)展具有歷史必然性和現(xiàn)實合理性。長期以來，我國礦山安全監(jiān)管主要通過政府強制實現(xiàn)，存在決策不民主、執(zhí)行效果不佳等弊端。借鑒國外對話協(xié)商、咨詢指導(dǎo)、協(xié)調(diào)監(jiān)督等“三方機制”模式，我國可以考慮在礦山安全領(lǐng)域建立促進職業(yè)安全與健康的“三方機制”，具體路徑是修改《礦山安全法》，調(diào)整其篇章結(jié)構(gòu)，增設(shè)“礦山職業(yè)安全與健康‘三方機制”一章，完善相關(guān)罰則。

關(guān)鍵詞：職業(yè)安全與健康；三方機制；行政參與；礦山安全法

中圖分類號：D922.29文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2016）03-0055-06

一、引言

根據(jù)我國《安全生產(chǎn)法》第九條①的規(guī)定，我國生產(chǎn)安全監(jiān)管主要通過政府運用行政檢查、行政許可、行政處罰、行政強制等剛性手段實現(xiàn)。這種以支配—服從為核心的監(jiān)管制度設(shè)計存在明顯缺陷：一是決策機制不透明，公眾參與渠道有限，導(dǎo)致政策的可接受度和知曉率低下。二是過度倚重政府的強制功能，忽視相關(guān)方的配合與協(xié)作，不利于激發(fā)企業(yè)和員工的自我安全管理能力。三是導(dǎo)致政府監(jiān)管常常處于一種“任性”狀態(tài)，對企業(yè)、雇主及其他相關(guān)方的利益缺乏相應(yīng)保障。②與我國對安全生產(chǎn)實行單一政府監(jiān)管模式不同，市場經(jīng)濟發(fā)達國家普遍建立了由政府部門、雇主組織和工人組織的代表共同處理有關(guān)勞動基準關(guān)系的重大問題，維護勞動者生命健康權(quán)益的機制（以下簡稱“三方機制”）。政府、雇主組織和工人組織是勞動關(guān)系中的三方主體，三者所追求的目標并不相同，利益也不完全相同，協(xié)調(diào)勞動關(guān)系的最主要問題就是平衡三方利益?！叭綑C制”具有多方參與、集體協(xié)商、決策民主、利益兼顧等特色，有利于協(xié)調(diào)不同主體的利益沖突。我國于1990年批準了《三方協(xié)商促進實施國際勞工標準公約》（1976年第61屆國際勞工大會通過），并在我國《工會法》《勞動爭議調(diào)解仲裁法》中初步建立了“三方機制”，但該機制主要用于解決勞動爭議問題，并不涉及職業(yè)安全與健康。③

礦山行業(yè)歷來是職業(yè)安全與健康事故高發(fā)的領(lǐng)域，也是我國安全監(jiān)管的重點。據(jù)統(tǒng)計，2014年全國礦山行業(yè)共發(fā)生生產(chǎn)安全事故1043起，造成1571人死亡，分別占工礦商貿(mào)行業(yè)全部生產(chǎn)安全事故發(fā)生數(shù)量和造成死亡人數(shù)的18.1%和21.8%。④在礦業(yè)領(lǐng)域建立“三方機制”，推動政府、雇主組織和工人組織三方就涉及職業(yè)安全與健康的重大問題進行積極對話、協(xié)商和談判，不僅有利于預(yù)防和減少生產(chǎn)安全事故和職業(yè)病傷害，有利于保護職工的財產(chǎn)安全和生命健康權(quán)益，而且會促進政府部門關(guān)于生產(chǎn)安全的決策更加科學化、民主化，增強行政的效能，增進全社會的共同利益?；诖?，筆者認為，在

收稿日期：2016-02-06

作者簡介：羅麗，女，北京理工大學法學院教授，博士生導(dǎo)師（北京100081）。

代海軍，男，北京理工大學法學院博士生（北京100081）。

目前修訂我國《礦山安全法》之際，應(yīng)考慮在該法中增設(shè)“礦山職業(yè)安全與健康‘三方機制”一章，強化礦山職業(yè)安全與健康監(jiān)管。

二、國外“三方機制”的主要模式述評

1.國外“三方機制”的主要模式

“三方機制”作為協(xié)調(diào)勞動關(guān)系主體不同利益的基本制度，早在1848年就在法國出現(xiàn)，經(jīng)國際勞工組織（International Labor Organization，簡稱ILO）大力提倡，目前已經(jīng)成為一種國際勞工標準，被世界上大多數(shù)國家所采用?？偨Y(jié)國外“三方機制”的實踐經(jīng)驗，大體可以歸納為三種模式。

第一，對話協(xié)商模式。在這種模式下，政府、雇主組織和工人組織三方通過對話、協(xié)商，對關(guān)涉各自利益以及共同關(guān)心的問題進行研究，制定各方均可接受的勞工政策和標準。ILO作為專門處理勞工問題的聯(lián)合國機構(gòu)，是一個典型的三方組織，由成員國政府、雇主代表和工人代表組成，三者作為平等的主體進行對話、協(xié)商，對涉及勞動者體面、健康勞動的相關(guān)問題尋求解決方案。三方代表通過ILO的國際勞工大會、理事會和勞工局進行對話，結(jié)果直接反映在ILO制定的職業(yè)安全與健康政策、標準和行動計劃中。1919年以來，ILO全體大會已經(jīng)通過了《關(guān)于職業(yè)安全、健康和工作環(huán)境的公約》《促進職業(yè)安全與衛(wèi)生框架公約》等重要公約。對話協(xié)商模式在一定程度上影響了ILO各成員國的職業(yè)安全與健康決策及其執(zhí)行機制，并推動了世界職業(yè)安全與健康立法技術(shù)變革，包括從規(guī)則向政策、從詳細標準到綜合標準、從剛性規(guī)定向比較靈活的規(guī)則轉(zhuǎn)變。

第二，咨詢指導(dǎo)模式。在這種模式下，政府、雇主和雇員三方代表主要為國家職業(yè)安全與健康監(jiān)管機構(gòu)提供立法、執(zhí)法和政策制定方面的意見、建議，分析面臨的形勢和問題并對相關(guān)工作進行指導(dǎo)。采用該模式的代表性國家是美國和南非。美國依據(jù)1970年《職業(yè)安全與健康法》設(shè)立了國家職業(yè)安全健康咨詢委員會（National Advisory Committee for Occupational Safety and Health，簡稱NACOSH），該委員會是一個三方機構(gòu)，由13名成員組成，包括2名監(jiān)管代表、3名工人代表、2名職業(yè)健康代表（美國衛(wèi)生和公共服務(wù)部長任命）、2名職業(yè)安全代表和4名公眾代表（美國衛(wèi)生和公共服務(wù)部長任命其中2名），美國勞工部長任命其中一名成員作為委員會主席。NACOSH主要負責向美國勞工部長、美國衛(wèi)生和公共服務(wù)部長提供督促職業(yè)安全與健康法規(guī)執(zhí)行的咨詢和建議，內(nèi)容包括如何公平、富有效率地執(zhí)行職業(yè)安全與健康法規(guī)；相關(guān)管理事項；有助于減少工傷和職業(yè)病的活動等。南非依據(jù)1996年《礦山健康與安全法》設(shè)立了礦山健康與安全委員會（Mine Health and Safety Commission，簡稱MHSC），由5名礦主代表、5名礦工代表、4名政府部門代表組成（其中礦山監(jiān)察局局長擔任委員會主席），下設(shè)法規(guī)咨詢委員會、職業(yè)健康咨詢委員會和研究咨詢委員會。MHSC的職責包括：向政府提供礦山健康與安全方面的意見和建議；協(xié)調(diào)常設(shè)委員會的活動，接受常設(shè)委員會提交的報告；與采礦資格管理局就健康與安全事宜保持聯(lián)絡(luò)；與其他相關(guān)法定機構(gòu)就健康與安全事宜保持聯(lián)絡(luò)；促進采礦業(yè)健康安全發(fā)展；對礦山安全狀況進行審查等。endprint

第三，協(xié)調(diào)監(jiān)督模式。在這種模式下，政府、雇主和雇員三方代表組成獨立機構(gòu)，直接組織制定和實施職業(yè)安全與健康政策，開展全國性立法，進行相關(guān)協(xié)調(diào)和監(jiān)督等。采用該模式的國家以澳大利亞為代表。澳大利亞根據(jù)2008年《職業(yè)安全委員會法》成立了職業(yè)安全委員會（Safe Work Commission，簡稱SWC），該委員會自2009年11月1日起成為獨立的法定機構(gòu)，主要依據(jù)聯(lián)邦政府理事會2008年7月簽訂的“聯(lián)邦政府與州政府間職業(yè)安全與健康合作協(xié)議”進行運作。SWC是一個典型的三方機構(gòu)，由聯(lián)邦和各州（地區(qū)）政府代表、工人代表、雇主代表組成，主要職責共14項，包括：制定有關(guān)職業(yè)安全與健康和工人賠償?shù)娜珖哉撸恢贫ㄓ嘘P(guān)職業(yè)安全與健康的示范法和相關(guān)實施條例；制定和修改有關(guān)職業(yè)安全與健康的行為準則；進行相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析和基礎(chǔ)研究；向部長會議提出建議；開展對外交流與合作；管理有關(guān)職業(yè)安全與健康的其他事務(wù)；等等。還有一些國家建立了類似于SWC的職業(yè)安全與健康機構(gòu)，如波蘭設(shè)有勞動保護委員會，由議員代表、工會代表、雇主組織代表和專家組成，主要職責是對國家勞動監(jiān)察局的工作實施監(jiān)督；瑞士的三方機構(gòu)——聯(lián)邦職業(yè)安全協(xié)調(diào)委員會除了制定職業(yè)安全與健康法，還負責協(xié)調(diào)國家工傷保險機構(gòu)與經(jīng)濟事務(wù)秘書處以及各州勞動監(jiān)察局的關(guān)系。

2.國外“三方機制”的主要特點

第一，三方主體的結(jié)構(gòu)基本相同，人員比例略有差異。盡管體制不同，但各國三方機構(gòu)通常包括來自工人組織的代表、雇主組織的代表和政府部門的代表。三方主體的地位大同小異，人員組成略有不同（見表1）。在三方代表的選取上，各國通常會考慮其知識背景以及在職業(yè)安全與健康方面的經(jīng)歷。代表大多實行聘任制，任期有所不同。

第二，“三方機制”作用領(lǐng)域基本相同，但機構(gòu)運作方式各異。國外“三方機制”為政府監(jiān)管發(fā)揮了參謀和助手的作用，其作用領(lǐng)域集中在四個方面：一是為政府提供職業(yè)安全與健康方面的政策咨詢和建議；二是推動職業(yè)安全與健康立法；三是開展職業(yè)安全與健康方面的研究；四是參與和協(xié)調(diào)有關(guān)職業(yè)安全與健康的活動。澳大利亞的情況比較特殊，SWC的主要職責是制定政策和推動立法，其行為帶有一定的強制性。在機構(gòu)運作方式上，除ILO外，國外三方機構(gòu)大多采取委員會制，通過定期召開會議等方式運行。以NACOSH為例，該機構(gòu)每年要召開2—4次會議，會議記錄予以保存以備公眾查詢。

第三，“三方機制”依法建立，其運行比較規(guī)范且向公眾開放。國外職業(yè)安全與健康三方機構(gòu)的設(shè)置、職能、人員構(gòu)成、經(jīng)費來源等均有法律依據(jù)，如NACOSH的經(jīng)費來源于美國職業(yè)安全健康監(jiān)察局，MHSC的經(jīng)費來源于南非礦產(chǎn)資源部，SWC的經(jīng)費來源于澳大利亞就業(yè)、教育和勞動關(guān)系部，這體現(xiàn)出政府嚴格依法行政的特點。此外，各國還制定了三方機構(gòu)的章程和相應(yīng)的工作計劃。國外“三方機制”具有開放性的特點，三方機構(gòu)的相關(guān)會議和文件向公眾開放。如美國職業(yè)安全健康監(jiān)察局通過官方網(wǎng)站發(fā)布NACOSH的會議通告，公民可以通過郵件或在線提交個人意見。

3.國外“三方機制”總體評價

總的來看，作為調(diào)節(jié)勞動基準關(guān)系的重要手段，“三方機制”是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，其形成和發(fā)展具有歷史必然性和現(xiàn)實合理性。一方面，三方機構(gòu)的代表來自不同領(lǐng)域，擁有不同學科的專業(yè)知識，彌補了政府部門專業(yè)知識的不足，起到了思想庫的作用，為政府科學決策提供了強有力的支撐。另一方面，非營利性、開放性和第三方的特點，決定了三方機構(gòu)提出的意見和建議比較客觀公正，保證了政府決策的可接受性，有利于減少行政執(zhí)法和政策執(zhí)行的阻力。國外“三方機制”在發(fā)展過程中也面臨一些問題和挑戰(zhàn)。在ILO的推動下，“三方機制”雖取得了長足進展，但大部分集中在歐美一些工業(yè)發(fā)達國家且主要是由解決勞資關(guān)系問題的機制拓展而來，發(fā)展中國家是否適用值得研究。此外，在政府監(jiān)管機構(gòu)之外增設(shè)一個三方機構(gòu)，不僅可能出現(xiàn)新設(shè)機構(gòu)與現(xiàn)有機構(gòu)的協(xié)調(diào)、擺位等矛盾，還可能帶來行政成本和工作效率方面的問題。實際上，“三方機制”的作用效果在很大程度上取決于決策者的態(tài)度，并與機制本身的松散程度密切相關(guān)。有批評者認為，ILO的執(zhí)行機制中缺乏真正有效地保護勞工權(quán)利的條款，該執(zhí)行機制與國際人權(quán)法的執(zhí)行機制一樣顯得疲軟無力，不能令人滿意。

三、我國礦山職業(yè)安全與健康監(jiān)管現(xiàn)狀及

《礦山安全法》修改建議1.我國礦山職業(yè)安全與健康監(jiān)管現(xiàn)狀

我國幅員遼闊，礦山數(shù)量龐大，礦業(yè)歷來是安全監(jiān)管的重點和難點。據(jù)筆者調(diào)研統(tǒng)計，截至2010年年底，我國共有各類煤礦13380處、非煤礦山75937處、尾礦庫11946處。以非煤礦山為例，不但礦種多，而且從事開采的是大量的中小企業(yè)，安全保障能力較差，容易發(fā)生生產(chǎn)安全事故。為了應(yīng)對復(fù)雜的礦山安全形勢，我國各級政府一直對礦山安全保持著嚴加監(jiān)管的態(tài)勢。但在相當長一段時期內(nèi)，受全能主義治理思想影響，我國礦山安全工作被簡單地定位為政府執(zhí)法+企業(yè)守法。在這種背景下，政府將行政權(quán)力的觸角幾乎延伸到了每個角落，在遵行《礦山安全法》《煤礦安全監(jiān)察條例》《國務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》等法律、法規(guī)和強制性標準的前提下，政府安全監(jiān)管部門通過日常檢查、“三同時”審批、發(fā)放許可證、責令停產(chǎn)整頓等手段監(jiān)督義務(wù)人執(zhí)行有關(guān)安全生產(chǎn)的法律規(guī)定，對違犯規(guī)定的義務(wù)人實施嚴厲的行政處罰措施。受職業(yè)病潛伏周期長、危害發(fā)生不明顯等因素影響，長期以來，我國礦山職業(yè)健康監(jiān)管工作一直未受到應(yīng)有重視，雖然2006年國家將衛(wèi)生部門承擔的礦山職業(yè)健康監(jiān)管職能劃轉(zhuǎn)到安全監(jiān)管部門，加大了礦山職業(yè)健康監(jiān)管力度，但實踐中相關(guān)工作的開展還需要借助于部門之間的聯(lián)席會議，面臨較大困難。此外，受制于立法滯后等因素，實踐中礦山職業(yè)健康方面的日常檢查、行政許可等工作均與安全生產(chǎn)分開進行，不但增加了企業(yè)負擔，而且影響工作效率。

2.我國《礦山安全法》存在的問題

與國外對礦山職業(yè)安全與健康進行統(tǒng)一立法不同，我國采取的是對安全生產(chǎn)與職業(yè)健康分別立法的模式，礦山安全生產(chǎn)適用《礦山安全法》，礦山職業(yè)健康適用《職業(yè)病防治法》。由于立法背景等已經(jīng)發(fā)生變化，這兩部法律中的許多內(nèi)容亟待修訂，以適應(yīng)當前工作的需要。以《礦山安全法》為例，該法制定、實施于20世紀90年代，立法目的主要是防止礦山事故，時至今日，礦山安全立法的目的和調(diào)整對象、礦山安全監(jiān)管機構(gòu)等都發(fā)生了很大變化，《礦山安全法》的滯后性越來越凸顯。（1）礦山安全監(jiān)管機構(gòu)已經(jīng)調(diào)整。根據(jù)《礦山安全法》第四條，縣級以上各級人民政府勞動行政主管部門對礦山安全工作實施統(tǒng)一監(jiān)督，實踐中，這一監(jiān)管主體早已被各級人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門所取代。（2）《礦山安全法》的規(guī)制內(nèi)容和手段滯后?！兜V山安全法》的適用對象是固體礦山，主要針對大型國有礦山企業(yè)，對于近幾年發(fā)展起來的大量私營小型礦山、液態(tài)和氣態(tài)礦山缺乏相應(yīng)的規(guī)制手段。同時，《礦山安全法》的內(nèi)容沒有體現(xiàn)地下礦和露天礦的不同特點，存在“一刀切”的現(xiàn)象；缺乏與職業(yè)健康相關(guān)的內(nèi)容，不利于對勞動者的安全與健康進行全面保護，也不符合國際上對職業(yè)安全與健康統(tǒng)一立法的潮流。（3）《礦山安全法》確立的監(jiān)管體制不合理。依據(jù)《礦山安全法》及其他法律規(guī)定，我國在礦山安全領(lǐng)域確立了綜合監(jiān)管與行業(yè)（專項）監(jiān)管相結(jié)合的監(jiān)管體制，煤礦實行垂直監(jiān)察，非煤礦山實行一般的行政管理。由于《礦山安全法》對煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)與地方煤礦安全監(jiān)管部門之間的職責界限未予明確，導(dǎo)致二者對企業(yè)重復(fù)監(jiān)管以及監(jiān)管錯位、不到位等問題，不僅沒有形成監(jiān)管合力，還給企業(yè)帶來額外負擔，造成行政資源浪費。（4）《礦山安全法》導(dǎo)致礦山安全監(jiān)管者的職能定位出現(xiàn)偏差。由于《礦山安全法》對安全監(jiān)管機構(gòu)的職責規(guī)定得不明確，礦山安全監(jiān)管機構(gòu)迫于事故追責壓力等，往往對企業(yè)進行事無巨細的檢查，作為責任主體的企業(yè)則忽視了其應(yīng)當承擔的義務(wù)，導(dǎo)致政府安全監(jiān)管與企業(yè)安全管理混淆不清，企業(yè)對政府安全監(jiān)管的依賴性非常嚴重，不利于安全生產(chǎn)工作深入、健康開展。endprint

20世紀90年代我國礦山企業(yè)的安全管理水平普遍較低，導(dǎo)致礦山生產(chǎn)安全事故頻發(fā)。如果說20年前礦山安全主要通過政府規(guī)制有其合理性，那么，時至今日，我國礦山企業(yè)自我安全管理的能力和水平有了顯著提升，礦山生產(chǎn)安全形勢已總體趨于平穩(wěn)。與此同時，我國礦山職業(yè)病發(fā)病率和職業(yè)危害程度居高不下并有上升趨勢，相關(guān)數(shù)據(jù)失真、底數(shù)不清等情況逐步凸顯，加強礦山職業(yè)健康監(jiān)管、對勞動者的安全與健康進行全面保護的現(xiàn)實要求十分迫切。特別是在強調(diào)落實企業(yè)主體責任、提倡社會治理的今天，以往那種以遏制礦山事故為主要目標的單一、剛性的行政管理模式越來越突顯出定位和功能上的局限性，發(fā)揮第三方的功能，加強政府部門與礦山企業(yè)及相關(guān)方的協(xié)商與合作，對涉及勞動者安全與健康的事項進行一體化管理，已成為新時期礦山安全監(jiān)管的內(nèi)在要求。

3.我國在礦山職業(yè)安全與健康監(jiān)管領(lǐng)域引入“三方機制”的必要性與可行性

第一，在礦山職業(yè)安全與健康監(jiān)管領(lǐng)域引入“三方機制”是我國主動履行國際公約義務(wù)的具體體現(xiàn)?！度絽f(xié)商促進實施國際勞工標準公約》第二條明確要求：“凡批準本公約的國際勞工組織會員國，承諾運用各種程序保證就下述第五條第一款規(guī)定的國際勞工組織活動的有關(guān)事宜，在政府、雇主和工人的代表之間進行有效協(xié)商?！蔽覈荌LO創(chuàng)始成員國，一直在ILO中扮演著重要角色并發(fā)揮重大影響。根據(jù)《三方協(xié)商促進實施國際勞工標準公約》的要求，在包括礦山職業(yè)安全與健康監(jiān)管在內(nèi)的勞動保護領(lǐng)域建立“三方機制”，是我國主動承擔締約國義務(wù)、落實相關(guān)責任的具體體現(xiàn)。

第二，我國在礦山職業(yè)安全與健康監(jiān)管領(lǐng)域引入“三方機制”具有憲法基礎(chǔ)。勞動權(quán)是各國憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利的重要組成部分，不僅包括休息權(quán)、獲得報酬權(quán)、勞動保障權(quán)等權(quán)能，而且包括健康權(quán)等相關(guān)內(nèi)容。我國《憲法》第42條第二款明確規(guī)定：“國家通過各種途徑，創(chuàng)造勞動就業(yè)條件，加強勞動保護，改善勞動條件，并在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，提高勞動報酬和福利待遇?！弊鳛楸Ｕ瞎窕緳?quán)利的責任主體，政府有義務(wù)采取直接參與等形式，為公民提供管理國家事務(wù)的途徑，而“三方機制”在其形成和發(fā)展過程中與民主政治有密切聯(lián)系，體現(xiàn)了勞動者對行政民主的價值追求。

第三，我國工會法、勞動法等相關(guān)立法及其實施，為在礦山職業(yè)安全與健康監(jiān)管領(lǐng)域引入“三方機制”提供了規(guī)范樣本和現(xiàn)實路徑。我國2001年修訂的《工會法》第34條第二款明確規(guī)定：“各級人民政府勞動行政部門應(yīng)當會同同級工會和企業(yè)方面代表，建立勞動關(guān)系三方協(xié)商機制，共同研究解決勞動關(guān)系方面的重大問題?！蔽覈秳趧訝幾h調(diào)解仲裁法》第八條規(guī)定：“縣級以上人民政府勞動行政部門會同工會和企業(yè)方面代表建立協(xié)調(diào)勞動關(guān)系三方機制，共同研究解決勞動爭議的重大問題。”上述立法確立的“三方機制”適應(yīng)我國勞動關(guān)系的基本情況，其運行十余年的實踐為我國礦山職業(yè)安全與健康監(jiān)管領(lǐng)域引入這一機制提供了寶貴經(jīng)驗。

4.我國在礦山職業(yè)安全與健康監(jiān)管領(lǐng)域引入“三方機制”面臨的問題與挑戰(zhàn)

第一，我國在礦山職業(yè)安全與健康監(jiān)管領(lǐng)域建立“三方機制”，需要協(xié)調(diào)和理順三方機構(gòu)與現(xiàn)有組織、“三方機制”與現(xiàn)有機制的關(guān)系。從國家層面看，國務(wù)院早在2001年就成立了安全生產(chǎn)委員會，成員來自17個部委，此后陸續(xù)成立了國家安全監(jiān)管總局技術(shù)委員會、國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會專家咨詢委員會等機構(gòu)或機制，加強對全國安全生產(chǎn)工作中全局性、戰(zhàn)略性、前瞻性重大問題的研究，發(fā)揮專家對安全生產(chǎn)工作的支撐作用。但從實際運行情況來看，這些機構(gòu)或機制總體上沒有走出“政府控制”模式，組織結(jié)構(gòu)比較松散，人員組成和比例不夠合理，制度化、規(guī)范化的運行機制尚未建立，活動呈現(xiàn)碎片化等。如何建立科學的“三方機制”，有效協(xié)調(diào)該機制與現(xiàn)有機制的關(guān)系并克服現(xiàn)有機制的種種弊端，考驗著決策者的勇氣和智慧。

第二，“三方機制”的核心內(nèi)容是三方獨立，各自發(fā)出不同的聲音，這就需要雇主和工會高度組織化，我國目前這方面的條件尚不成熟。澳大利亞三方機構(gòu)中有兩名雇主代表分別來自澳大利亞工商協(xié)會和澳大利亞工業(yè)集團，他們可以與政府平等對話。我國目前似乎還沒有類似的組織。以行業(yè)協(xié)會為例，由于長期以來我國對社會團體實行主管單位“掛靠制”，致使不少行業(yè)協(xié)會與政府有著千絲萬縷的聯(lián)系，有些儼然成了“二政府”⑤。

第三，我國在礦山職業(yè)安全與健康監(jiān)管領(lǐng)域引入“三方機制”，面臨制度在移植中“水土不服”的風險。國外“三方機制”發(fā)展比較成熟的國家，其民主決策傳統(tǒng)與現(xiàn)實制度之間經(jīng)歷過漫長、漸進的磨合。我國與這些國家在政治制度和文化上的差異決定了我國《礦山安全法》在借鑒國外“三方機制”的過程中，既要把握其精髓，又不能簡單地照搬照抄。

5.我國在礦山職業(yè)安全與健康監(jiān)管領(lǐng)域引入“三方機制”的模式選擇

事實上，國外“三方機制”模式各有特色，很難簡單地認為誰優(yōu)誰劣。如前文所述，對話協(xié)商模式并未建立以懲罰為后盾的執(zhí)行機制，總體上顯示出較為疲軟且沒有效率的特征。協(xié)調(diào)監(jiān)督模式能否得以建立和運行與各國體制及相應(yīng)的機構(gòu)設(shè)置密切相關(guān)，如澳大利亞作為聯(lián)邦制國家，SWC是其獨立的法定機構(gòu)。在我國現(xiàn)行體制下，不可能另設(shè)一個與國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局或國家煤礦安全監(jiān)察局平行的機構(gòu)。相較而言，咨詢指導(dǎo)模式可能更適合我國現(xiàn)階段的國情。根據(jù)黨的十八屆三中全會提出的深化安全生產(chǎn)管理體制改革的要求，筆者建議從完善頂層設(shè)計入手，建立國家礦山職業(yè)安全與健康咨詢委員會。該委員會定位于國家級的第三方協(xié)調(diào)機構(gòu)，活動經(jīng)費從財政單獨列支，成員由政府、礦山企業(yè)和礦工三方代表按一定比例組成，設(shè)主席一名，所有成員均由國務(wù)院任命。三方代表的人選應(yīng)充分考慮其工作經(jīng)驗、所屬行業(yè)等因素，并保證政府代表中有一部分來自地方?？紤]到我國行業(yè)協(xié)會發(fā)展尚不健全、工會的職能較弱等實際，建議在企業(yè)和職工代表的選取上保持適度的彈性。對于國家礦山職業(yè)安全與健康咨詢委員會的活動方式，建議采取定期會議制，每季度召開一次；遇有特殊情況，經(jīng)委員會主席提議，可以召開臨時會議。該委員會下設(shè)秘書處，負責聯(lián)絡(luò)代表、對外協(xié)調(diào)以及其他日常工作。endprint

6.我國《礦山安全法》修改建議

實現(xiàn)上述設(shè)計的前提是做好礦山安全立法，為礦山職業(yè)安全與健康監(jiān)管領(lǐng)域引入“三方機制”創(chuàng)造法制條件。當前，我國《礦山安全法》正在修訂中，建議該法增設(shè)“三方機制”的內(nèi)容，充分體現(xiàn)該機制的開放性、協(xié)商性、主體利益相關(guān)性等特征。（1）順應(yīng)安全生產(chǎn)與職業(yè)健康統(tǒng)一立法的國際潮流，將《礦山安全法》的名稱修改為《礦山職業(yè)安全與健康法》。（2）借鑒南非1996年《礦山健康與安全法》的立法經(jīng)驗，調(diào)整我國《礦山安全法》的篇章結(jié)構(gòu)，增設(shè)“礦山職業(yè)安全與健康‘三方機制”一章，具體包括四個條文。第一條：國家設(shè)立礦山職業(yè)安全與健康咨詢委員會，負責向國務(wù)院提供有關(guān)礦山職業(yè)安全與健康的意見和建議。第二條：國家礦山職業(yè)安全與健康咨詢委員會對負有礦山職業(yè)安全與健康監(jiān)督管理職責的部門進行協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督，依法履行以下職責：參與礦山職業(yè)安全與健康方面的決策；提出完善礦山職業(yè)安全與健康立法的建議；開展礦山職業(yè)安全與健康調(diào)查研究，分析礦山職業(yè)安全與健康形勢；組織和推廣全國性礦山職業(yè)安全與健康活動；法律、法規(guī)規(guī)定的其他事項。第三條：國家礦山職業(yè)安全與健康咨詢委員會由負有礦山職業(yè)安全與健康監(jiān)督管理職責的政府部門代表、礦山企業(yè)代表和礦工代表三方組成，實行平等協(xié)商、公眾參與、共同治理。第四條：國家礦山職業(yè)安全與健康咨詢委員會開展工作的具體辦法，由國務(wù)院礦山安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門會同有關(guān)部門制定。（3）完善相關(guān)罰則，強化法律責任。針對國外“三方機制”的執(zhí)行效率不高等弊端，建議完善我國《礦山安全法》的法律責任條款，增設(shè)對不執(zhí)行國家礦山職業(yè)安全與健康咨詢委員會決議的處罰措施，強化國家礦山職業(yè)安全與健康咨詢委員會行為的約束力。

注釋

①我國《安全生產(chǎn)法》第九條規(guī)定：國務(wù)院安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門依照本法，對全國安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理；縣級以上地方各級人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門依照本法，對本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理。②如在無上位法依據(jù)的情況下，一些政府規(guī)范性文件隨意增設(shè)安全生產(chǎn)許可的前置條件，一些地方通過行政強制手段關(guān)閉手續(xù)合法的礦井，實施吊銷許可證等行政處罰措施缺乏聽證程序等。③“職業(yè)健康”一詞源自英文，國內(nèi)學者對這一詞語的使用較為混亂，有的用“勞動衛(wèi)生”，有的用“職業(yè)衛(wèi)生”，有的用“職業(yè)健康”，筆者傾向于第三種。④參見《中國安全生產(chǎn)年鑒（2014）》，煤炭工業(yè)出版社，2015年，第488頁。⑤現(xiàn)實中一些行業(yè)協(xié)會已成為安排政府庸員、轉(zhuǎn)移部分政府權(quán)力為自己謀私利的組織。

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責任編輯：鄧林endprint