義烏市“村檔鎮(zhèn)管”管理模式的探索與實(shí)踐

傅建明

(義烏市檔案局)

義烏市“村檔鎮(zhèn)管”管理模式的探索與實(shí)踐

傅建明

(義烏市檔案局)

農(nóng)村檔案“收集難、保管難、利用難”是一個(gè)老問題,“村檔鎮(zhèn)管”是解決“三難”問題的有效途徑。本文從義烏農(nóng)村檔案管理實(shí)際出發(fā),提出在市(縣)域范圍全面建立鎮(zhèn)街檔案館,全面接收農(nóng)村檔案的設(shè)想,并就如何實(shí)施等方面進(jìn)行了粗淺的思考。

檔案管理模式 村檔鎮(zhèn)管 制約因素 工作措施

村(社區(qū))檔鎮(zhèn)(鄉(xiāng)、街道)管(以下統(tǒng)稱“村檔鎮(zhèn)管”)是指村級檔案交由鎮(zhèn)(鄉(xiāng)、街道)集中統(tǒng)一管理,檔案所有權(quán)歸村級組織,村級組織和村民無償利用的一種管理模式。主要是針對部分村級組織檔案保管條件惡劣或者其他原因可能造成檔案損毀或遺失而采取的一項(xiàng)保護(hù)性舉措。自《檔案法》頒布以來,“村檔鎮(zhèn)管”在全國許多地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行有益的探索,積累了不少經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前,我國農(nóng)村深化改革進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期。一方面,大量真實(shí)記錄農(nóng)村改革的檔案資料需要科學(xué)整理;另一方面,又需要相關(guān)部門提供大量歷史資料助推農(nóng)村改革。加強(qiáng)和改進(jìn)農(nóng)村檔案管理已迫在眉睫,作為依法監(jiān)管農(nóng)村檔案的主要抓手,“村檔鎮(zhèn)管”將成為發(fā)展趨勢。

一、開展“村檔鎮(zhèn)管”的必要性

開展“村檔鎮(zhèn)管”除了有效防止檔案丟失,確保農(nóng)村檔案安全保管外,其必要性還體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是有利于減輕農(nóng)村檔案人員負(fù)擔(dān),同時(shí)也方便業(yè)務(wù)指導(dǎo)。檔案工作有許多環(huán)節(jié),包括收集、整理、分類、編目、裝訂、編研、利用、統(tǒng)計(jì)、鑒定等。過去我們下鎮(zhèn)街培訓(xùn)也好,指導(dǎo)也好,每個(gè)環(huán)節(jié)面面俱到,費(fèi)時(shí)費(fèi)力,效果不好。對農(nóng)村基層來說,除了按要求整理檔案,還要求配備檔案柜、專用庫房等,實(shí)行“村檔鎮(zhèn)管”后,鎮(zhèn)街只要求行政村做好材料收集工作,定期上交鎮(zhèn)街,其他環(huán)節(jié)均由鎮(zhèn)街負(fù)責(zé)完成,這就大大減輕了農(nóng)村檔案員工作壓力,減少了農(nóng)村檔案工作支出,業(yè)務(wù)指導(dǎo)也更有針對性。

二是有利于提高案卷質(zhì)量,方便村級檔案數(shù)字化。由于農(nóng)村檔案人員年齡偏大,文化偏低,工作能力有限,由他們自行整理檔案,質(zhì)量參差不齊,如分類不準(zhǔn)確、沒有劃分保管期限、不編號或檔號編制不科學(xué)等,很難有效利用?！按鍣n鎮(zhèn)管”后,整理工作一般由專業(yè)中介完成,各個(gè)環(huán)節(jié)都會比較規(guī)范,為檔案的數(shù)字化利用工作打下基礎(chǔ)。

三是有利于提高檔案利用效率。過去農(nóng)村檔案無序利用是普遍現(xiàn)象,據(jù)調(diào)查,義烏市近五年只有不足20%的行政村有檔案借閱登記,集中管理后,鎮(zhèn)街檔案館統(tǒng)一利用服務(wù),檔案信息更豐富、服務(wù)手段更多樣、利用程序更規(guī)范,不僅能提高利用效率,其權(quán)威性也得到了保證。

四是落實(shí)上級檔案行政部門工作部署,補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村檔案工作短板的需要。行政村檔案工作既是農(nóng)業(yè)農(nóng)村檔案工作的短板,也是義烏市檔案工作的薄弱環(huán)節(jié)。近年來,上級檔案行政部門非常重視行政村檔案工作,運(yùn)用各種載體推動村級檔案工作的開展：創(chuàng)建社會主義新農(nóng)村建設(shè)示范縣(市);創(chuàng)建行政村檔案工作示范化、規(guī)劃化、鄉(xiāng)村記憶基地等。有力地推動了農(nóng)村檔案的發(fā)展,但農(nóng)村檔案“收集難、保管難、利用難”,始終沒有得到根本性解決。今年以來,國家、浙江省檔案局制定《檔案工作“十三五”規(guī)劃綱要》都提出建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案館,集中統(tǒng)一管理農(nóng)村檔案的要求。義烏市檔案工作“十三五”規(guī)劃也把“村檔鎮(zhèn)管”列為“五大實(shí)施重點(diǎn)項(xiàng)目”之一,選擇有條件的鎮(zhèn)街開展試點(diǎn)。這既是行政村檔案管理的創(chuàng)新舉措,也是落實(shí)國家、省、市檔案部門有關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村檔案工作部署的具體行動。

二、“村檔鎮(zhèn)管”模式的主要類型及選擇

(一)“村檔鎮(zhèn)管”模式的主要類型

從各地實(shí)踐來看,“村檔鎮(zhèn)管”的形式多種多樣,按保管時(shí)限、機(jī)構(gòu)、規(guī)模的不同,大致可分為三類：

第一類可稱為暫保管。由鎮(zhèn)街綜合檔案室代接收保管部分保管條件差或其他原因認(rèn)為可能導(dǎo)致檔案損毀和不安全村的檔案。一般情況下,鎮(zhèn)街檔案部門在較短時(shí)間內(nèi)督查整改,待各項(xiàng)條件改善后將檔案歸還各村保管。

第二類為半保管。由鎮(zhèn)街綜合檔案室委托相關(guān)科室或社會力量代接收保管轄區(qū)內(nèi)行政村某些門類檔案,其他檔案由各村自行保管。如農(nóng)村集體“三資”(資金、資產(chǎn)、資源)檔案管理,義烏市早在20世紀(jì)90年代開始實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))管”試點(diǎn),到21世紀(jì)初鎮(zhèn)街成立農(nóng)村“三資”代理中心,全面管理農(nóng)村財(cái)務(wù),同時(shí)代管“三資”檔案,黨務(wù)、村務(wù)檔案由村(社區(qū))保管。

第三類為全保管,即建立鎮(zhèn)街檔案館或檔案中心,全面接收轄區(qū)內(nèi)行政村檔案。實(shí)際操作過程中又分兩種情況,一是接收代管行政村文書類保管期限30年以上的檔案實(shí)體并接收其全部案卷目錄,二是接收代管行政村各門類保管期限30年以上的檔案實(shí)體。

(二)科學(xué)選擇管理模式

新形勢下實(shí)行“村檔鎮(zhèn)管”不僅僅是為了確保村級檔案實(shí)體安全,更重要的是為了開發(fā)農(nóng)村檔案信息資源,為農(nóng)村改革服務(wù),為廣大村民排憂解難。因此,市(縣)域內(nèi)全部鎮(zhèn)街建立檔案館或檔案中心,全面接收轄區(qū)內(nèi)行政村檔案是發(fā)展方向,是科學(xué)的選擇。選取這一模式要把握好以下三個(gè)環(huán)節(jié)：

1.資源為王。因各種原因,農(nóng)村檔案分散管理現(xiàn)象十分普遍,既不利于安全保管,也不利于開展利用,必須進(jìn)行有效整合。首先是實(shí)體整合：一是做好村級材料收集整理,對列入“村檔鎮(zhèn)管”的村,要進(jìn)行一次全面清理,把歷年散落在書記、主任、文書人員手上的檔案、材料及時(shí)收繳,必要時(shí),進(jìn)行重新整理,確保完整齊全;二是把目前由鎮(zhèn)街“三資”代理中心暫存的農(nóng)村“三資”檔案和行政村現(xiàn)有的檔案進(jìn)行有機(jī)整合,形成相對完整的全宗;三是部門信息整合,即把散于市檔案館,各涉農(nóng)部門的檔案,如土地、婚姻、房產(chǎn)、戶籍、社保、醫(yī)保、人口計(jì)生、黨員統(tǒng)計(jì)信息數(shù)字化成果進(jìn)行整合。

2.服務(wù)為先。建立鎮(zhèn)街檔案館或檔案中心,檔案利用由分散到集中,除了鎮(zhèn)街日常查閱服務(wù)外,還要滿足社會各方面方便快捷利用,這就要求村級檔案信息化。具體要做好三方面工作：一是存量檔案數(shù)字化,把行政村和“三資”中心過去形成的長期保存的傳統(tǒng)載體檔案進(jìn)行數(shù)字化處理;二是增量電子化,對新增的農(nóng)村檔案及涉農(nóng)部門、鎮(zhèn)街有關(guān)科室的原生電子文件及時(shí)歸檔及數(shù)字化處理,形成較為完整的數(shù)據(jù)庫;三是傳輸網(wǎng)絡(luò)化,充分利用開放在各行政村便民中心的遠(yuǎn)程查檔系統(tǒng)及黨建網(wǎng)、政務(wù)網(wǎng)、鎮(zhèn)街局域網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)平臺及時(shí)上傳已公開的農(nóng)村信息,解決好服務(wù)群眾“最后一公里”問題。

3.安全為本。首先,要配備符合“八防”要求的足夠大的檔案庫房,定期開展安全檢查,及時(shí)進(jìn)行搶救保護(hù),確保檔案實(shí)體安全;其次,要加強(qiáng)對數(shù)字化加工環(huán)節(jié)的監(jiān)控、管理,對重要文件實(shí)行登記備份,及時(shí)更新軟、硬件,確保電子信息安全;再次,要嚴(yán)格執(zhí)行利用工作標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范,認(rèn)真做好保管保密工作,切實(shí)加強(qiáng)利用過程中的檔案安全。

三、實(shí)施“村檔鎮(zhèn)管”制約因素

(一)鎮(zhèn)街檔案工作水平制約

建立檔案館或檔案中心,全面管理轄區(qū)內(nèi)行政村檔案,鎮(zhèn)街檔案室職能發(fā)生了根本性變化,而目前鎮(zhèn)街檔案工作水平參差不齊,很難適應(yīng)新的管理模式,表現(xiàn)在：

一是鎮(zhèn)街檔案干部隊(duì)伍建設(shè)不穩(wěn)。鎮(zhèn)街無專職檔案人員,大多數(shù)身兼數(shù)職,從事檔案工作能力有限;檔案人員流動性強(qiáng),義烏市近三年來,檔案員未變動的鎮(zhèn)街有5個(gè),3個(gè)鎮(zhèn)街每年一換,業(yè)務(wù)水平很難提高。

二是鎮(zhèn)街檔案管理水平不高。檔案庫房狹小,自身檔案分散保管現(xiàn)象普遍存在,特別是已施行10多年的由鎮(zhèn)街代管的農(nóng)村“三資”檔案基本上處于“無制度、無目錄、無記錄(如借閱登記等)”的“三無”狀態(tài),造成農(nóng)村利用困難,甚至發(fā)生檔案丟失現(xiàn)象,引發(fā)村民對鎮(zhèn)街檔案管理能力的擔(dān)憂,影響政府公信力。

(二)農(nóng)村材料收集難制約

如果說“村檔鎮(zhèn)管”解決了保管和利用問題,那么,農(nóng)村材料收集難問題仍不能從根本上解決。究其原因既有客觀方面,如農(nóng)村社保、醫(yī)保、低保、統(tǒng)計(jì)黨員信息等檔案大多是通過村鎮(zhèn)逐級上報(bào)的,農(nóng)村只上報(bào)工作底稿或中間數(shù)據(jù)(如各種登記表),保存價(jià)值低,而最終版本都存于涉農(nóng)部門。又如三年一次的農(nóng)村換屆,在選舉日,為防止矛盾激化,許多原始材料如選票、計(jì)票結(jié)果匯總表等均被工作人員帶走,造成農(nóng)村選舉材料缺損。也有主觀因素,如意識問題,農(nóng)村矛盾,檔案員業(yè)務(wù)能力、工作責(zé)任心等。

(三)行政村數(shù)量過多工作難度加大

目前,義烏市有716個(gè)行政村,91個(gè)社區(qū),由14個(gè)鎮(zhèn)街管轄,平均每個(gè)鎮(zhèn)街管理58個(gè)行政村(社區(qū)),最多一個(gè)鎮(zhèn)下轄106個(gè)行政村,幾乎相當(dāng)于我省某些縣的行政村數(shù),工作難度大可想而知。換一個(gè)角度思考,義烏作為全國農(nóng)村改革試點(diǎn)城市,在實(shí)行城鄉(xiāng)一體化,集聚區(qū)建設(shè)過程中,撤村建(社)區(qū)已是大勢所趨,早日實(shí)現(xiàn)農(nóng)村檔案集中管理新模式顯得尤為迫切。

(四)“村檔鎮(zhèn)管”的相關(guān)制度缺失

在國家層面上,沒有依據(jù)《檔案法》出臺鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案館的管理辦法;地方性《鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案管理辦法》也只在個(gè)別條款提出“村檔鎮(zhèn)管”的要求,對機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)、軟硬件沒有可執(zhí)行的具體標(biāo)準(zhǔn)。市、鎮(zhèn)街檔案部門向領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)、爭取支持找不到法律依據(jù),形成制度性短板。

四、推進(jìn)“村檔鎮(zhèn)管”的主要舉措

建立鎮(zhèn)街檔案館,全面實(shí)行“村檔鎮(zhèn)管”,是一個(gè)系統(tǒng)工程,也是一場攻堅(jiān)戰(zhàn),要匯聚各方力量,采取各項(xiàng)措施,克服不利因素,確保“村檔鎮(zhèn)管”在義烏市域全覆蓋。

(一)政府推動

義烏市、鎮(zhèn)(街)政府,市級涉農(nóng)部門要統(tǒng)一思想,高度重視,把它作為全市農(nóng)業(yè)農(nóng)村檔案發(fā)展戰(zhàn)略,列入市(縣)級檔案事業(yè)發(fā)展五年規(guī)劃和年度計(jì)劃,列入義烏市政府實(shí)事工程;成立市、鎮(zhèn)兩級領(lǐng)導(dǎo)小組和協(xié)調(diào)小組;市財(cái)政要設(shè)立專項(xiàng)資金用于鎮(zhèn)街檔案館的創(chuàng)建和運(yùn)行;市檔案部門要做好鎮(zhèn)街檔案館創(chuàng)建和運(yùn)行的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。鎮(zhèn)街是責(zé)任主體,要積極創(chuàng)造條件,確保人員(專、兼職檔案員)、級別(鎮(zhèn)街檔案館為所屬事業(yè)單位)、硬件(庫房、設(shè)備設(shè)施、工作經(jīng)費(fèi))、軟件(人員素質(zhì)、管理水平)“四到位”。

(二)輿論先行

認(rèn)識是行動的指南。要使“村檔鎮(zhèn)管”成為鎮(zhèn)街、村領(lǐng)導(dǎo)和檔案人員的自覺行動,必須切實(shí)提高他們的思想認(rèn)識。市、鎮(zhèn)相關(guān)部門要通過廣播、電視、報(bào)刊等公眾媒體,現(xiàn)場會、動員會、培訓(xùn)會等會議形式,互聯(lián)網(wǎng)、微信等新媒體進(jìn)行廣泛宣傳。在宣傳內(nèi)容上,一是開展依法管理宣傳,引領(lǐng)相關(guān)人員用法制思維重視支持“村檔鎮(zhèn)管”工作。二是做好檔案價(jià)值宣傳,充分挖掘身邊的典型案例,彰顯農(nóng)村檔案對深化農(nóng)村改革,推進(jìn)農(nóng)村基層政權(quán)、民主法治、精神文明建設(shè),發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì),維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的作用。特別要做好檔案利用方式的介紹,方便快捷的線上線下服務(wù),公正權(quán)威的檔案證明,切實(shí)消除部分農(nóng)村因利用不便而不愿移交的顧慮,確保鎮(zhèn)街檔案館檔案資源齊全完整。

(三)典型示范

“村檔鎮(zhèn)管”是新的管理模式,沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可循,必須樹立典型,有序鋪開。市檔案部門要主動承擔(dān)責(zé)任,在反復(fù)調(diào)研的基礎(chǔ)上,選擇領(lǐng)導(dǎo)重視、檔案工作基礎(chǔ)扎實(shí)、軟硬件條件具備的鎮(zhèn)街作為試點(diǎn)單位,并全程指導(dǎo)服務(wù),及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn),發(fā)現(xiàn)情況,采取對策。要通過試點(diǎn),在鎮(zhèn)街檔案館的性質(zhì)、任務(wù),人員配備,檔案用房,設(shè)備設(shè)施配置,制度建設(shè)等方面形成操作性強(qiáng)的標(biāo)準(zhǔn),以便推廣。

(四)機(jī)制保障

建立鎮(zhèn)街檔案館,實(shí)現(xiàn)“村檔鎮(zhèn)管”全覆蓋是一個(gè)較為漫長的過程,創(chuàng)建不易,鞏固更難。要有長效管理機(jī)制,保證正常運(yùn)行。一是要建立規(guī)范、穩(wěn)定的檔案工作制度體系,保證鎮(zhèn)街檔案館的每個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)、行政村的材料形成、收集報(bào)送有章可循;二是建立鎮(zhèn)街檔案館等級評估機(jī)制,定期檢查評估,獎優(yōu)罰賴,實(shí)行動態(tài)管理;三是建立鎮(zhèn)街、村兩級檔案工作績效考核機(jī)制,把鎮(zhèn)街檔案館建設(shè)、“村檔鎮(zhèn)管”作為核心內(nèi)容列入其中,考核結(jié)果作為鎮(zhèn)街檔案館工作人員、村級檔案員獎懲的依據(jù)。