基于多源流分析框架下的高校章程制定政策解析

閻夢(mèng)嬌

教育部于2011年11月發(fā)布的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》明確規(guī)定了高校章程制定的依據(jù)、內(nèi)容、制定程序及相關(guān)的審核與監(jiān)督要求，并于2012年1月1日起施行。[1]自此，高校章程的制定成為我國(guó)完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度的重要工作。

在一定的時(shí)間內(nèi)特定的問(wèn)題能夠引起政府的關(guān)注，并上升到政府政策議程，進(jìn)一步地得到推動(dòng)和實(shí)施。為什么決策者在某一時(shí)間把注意力集中在某些問(wèn)題上而不是其他？這是政策分析中的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。約翰·W·金登的多源流分析框架可以解釋這一政策現(xiàn)象，因?yàn)樵谡呦到y(tǒng)中存在著相互獨(dú)立的三種源流：?jiǎn)栴}源流、政策源流和政治源流。各個(gè)源流均有各自的特性和自身的運(yùn)行動(dòng)力與規(guī)則，它們?cè)陉P(guān)鍵的匯合處（即政策之窗）結(jié)合起來(lái)時(shí)就會(huì)產(chǎn)生重大的議程變化。因?yàn)樵陉P(guān)鍵時(shí)刻（政策之窗的開(kāi)啟），三者的結(jié)合將大大提高政策制定者高度關(guān)注某一問(wèn)題的可能性。[2]據(jù)此，本文以多源流分析框架為理論基礎(chǔ)來(lái)對(duì)我國(guó)高校章程制定政策的推出過(guò)程進(jìn)行解釋。

一、高校章程制定政策的多源流分析

用多源流分析框架來(lái)解釋高校章程制定政策，需要先闡明大學(xué)章程和多源流框架這兩個(gè)概念。其一，大學(xué)章程是根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，按照一定的程序，以文本形式對(duì)大學(xué)的重大、基本事項(xiàng)做出全面規(guī)定的規(guī)范性文件。[3]它是大學(xué)設(shè)立的法定要件，其法律效力涉及到學(xué)校內(nèi)外部，上承國(guó)家法律規(guī)范，下啟內(nèi)部規(guī)章制度，[4]彰顯大學(xué)的獨(dú)立法人地位和大學(xué)使命，承載大學(xué)文化和大學(xué)精神，是大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由的基礎(chǔ)。大學(xué)章程擔(dān)當(dāng)調(diào)整與分配大學(xué)內(nèi)外部相關(guān)教育利益的重要角色。其二，多源流分析框架中，問(wèn)題源流主要探討實(shí)際情況如何被界定成問(wèn)題，問(wèn)題如何引起政府官員的注意。政策源流則關(guān)注問(wèn)題解決辦法的產(chǎn)生、討論和設(shè)計(jì)。政治源流主要研究促使政策問(wèn)題上升為政策議程的政治事件和活動(dòng)。[5]多源流理論的分析重點(diǎn)在于探討政策之窗的開(kāi)啟，也就是三大源流匯聚在一起的時(shí)間點(diǎn)，政策之窗常常由緊急問(wèn)題或政治流中的重大事件打開(kāi)，[6]政策之窗開(kāi)啟之時(shí)，政策就會(huì)受到重視，并被提上議事日程。

當(dāng)然，本文之所以認(rèn)為多源流分析框架適用于解釋高校章程制定政策的出臺(tái)過(guò)程，在于多源流理論致力于突破傳統(tǒng)的政策過(guò)程理論，注意到理性行為的有限性，以時(shí)間概念為基礎(chǔ)，關(guān)鍵考慮到什么時(shí)間，誰(shuí)在關(guān)注什么樣的問(wèn)題這種因果分析，[7]以此來(lái)告訴我們?cè)谡咧贫ㄖ写嬖谥环N選擇的可能。綜上，多源流分析框架可以有效解釋為什么在特定的時(shí)間（2011年以后）高校章程制定的問(wèn)題被提上議程，而不是其他的時(shí)間，為什么會(huì)采取制定大學(xué)章程的方案來(lái)推進(jìn)我國(guó)建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的高等教育改革工作，而不是其他的方案。

（一）“問(wèn)題源流”之分析

根據(jù)金登的多源流理論，危機(jī)事件或焦點(diǎn)事件會(huì)導(dǎo)致對(duì)某一問(wèn)題的關(guān)注，而推動(dòng)高校章程制定政策的重要因素是長(zhǎng)期以來(lái)阻礙我國(guó)高等教育健康發(fā)展的兩大高校治理問(wèn)題，一是大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)亟需落實(shí)與擴(kuò)大，二是大學(xué)內(nèi)外部治理結(jié)構(gòu)不完善。

新中國(guó)成立之后，我國(guó)在一個(gè)較長(zhǎng)的歷史時(shí)期主要實(shí)行的是高度集權(quán)的高等教育管理體制，大學(xué)幾乎沒(méi)有辦學(xué)自主權(quán)，政府充當(dāng)大學(xué)舉辦者和管理者的雙重角色。改革開(kāi)放之后國(guó)家相繼出臺(tái)一些教育方面的法律法規(guī)，大學(xué)逐步擁有一些辦學(xué)自主權(quán)，但由于政府管理的傳統(tǒng)束縛，大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)和擴(kuò)大依然缺少制度上的相關(guān)保障。此外，不合理的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)成為制約我國(guó)高等教育健全發(fā)展的重要因素。主要表現(xiàn)在高校權(quán)力運(yùn)行中，行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的不平衡。我國(guó)公立高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，進(jìn)一步形成的公立高校行政等級(jí)治理模式，使得教授治校的大學(xué)治理傳統(tǒng)在我國(guó)難以實(shí)現(xiàn)，諸多學(xué)術(shù)事務(wù)往往受到行政管理的干擾。其次，大學(xué)管理關(guān)系到各個(gè)利益相關(guān)者的權(quán)益，洪堡所提出的學(xué)術(shù)自由與獨(dú)立難以實(shí)現(xiàn)，致使高校治理中的弱勢(shì)群體即教師和學(xué)生的利益難以保障。再之，當(dāng)前我國(guó)高校與政府的關(guān)系不符合現(xiàn)代大學(xué)制度的標(biāo)準(zhǔn)，管辦評(píng)分離沒(méi)有切實(shí)實(shí)現(xiàn)。

綜上，當(dāng)前中國(guó)大學(xué)發(fā)展以行政的商業(yè)的邏輯發(fā)展，學(xué)術(shù)邏輯不斷被邊緣化，[8]大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的缺少、大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的不完善等問(wèn)題的解決急需大學(xué)通過(guò)制定章程來(lái)獲得國(guó)家賦予的一定自主權(quán)，以明晰大學(xué)與政府在大學(xué)治理中的角色，滿足我國(guó)高校管理法治化和制度化的需求。

（二）“政策源流”之分析

在“原始的政策鮮湯”周圍“漂浮”著多種意見(jiàn)主張，[9]意見(jiàn)主張由政策共同體中的官僚、政治家、學(xué)者等提出，同時(shí)政策共同體的成員會(huì)對(duì)各種意見(jiàn)主張進(jìn)行篩選，那些具有技術(shù)可行性、價(jià)值觀念可接受性[10]的部分則能引起政策決策者的高度關(guān)注。

1.國(guó)家教育文件的要求

從國(guó)家層面上看，教育部2010年工作要點(diǎn)第23條關(guān)于改革高等教育體制相關(guān)內(nèi)容指出，“依法進(jìn)一步落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)，推動(dòng)建立中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度?！薄凹涌焱七M(jìn)高校制定章程、依法治校。探索教授治學(xué)、民主管理的有效途徑。探索建立高校理事會(huì)或董事會(huì)，擴(kuò)大社會(huì)參與學(xué)校管理。”據(jù)此，高校辦學(xué)自主權(quán)和高校治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題就已經(jīng)引起國(guó)家一定程度的重視，并主張通過(guò)推進(jìn)高校制定章程來(lái)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代大學(xué)的依法治校。發(fā)揮大學(xué)章程的銜接作用，建立以章程為載體的現(xiàn)代大學(xué)制度，以“平衡大學(xué)與政府的關(guān)系、完善大學(xué)與社會(huì)間的關(guān)系、規(guī)范大學(xué)與大學(xué)的關(guān)系、提高大學(xué)自身管理水平”。[11]

2.學(xué)者關(guān)于國(guó)內(nèi)外大學(xué)章程的理論研究

國(guó)外和港臺(tái)地區(qū)的大學(xué)章程均是大學(xué)成立之前就已成文，大學(xué)依據(jù)章程管理大學(xué)事務(wù)和保障大學(xué)權(quán)益。章程作為高等學(xué)校依法自主辦學(xué)、實(shí)施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則有著其獨(dú)特的大學(xué)治理作用。它突出辦學(xué)理念，反映一所大學(xué)的歷史傳統(tǒng)、精神底蘊(yùn)和價(jià)值追求。也重點(diǎn)體現(xiàn)現(xiàn)代大學(xué)制度“政校分開(kāi)、管辦分離”的基本原則，其最重要的功能即劃定政府權(quán)力邊界和大學(xué)自治的范圍，[12]以落實(shí)大學(xué)法人地位、保障大學(xué)自我管理、避免外部橫加干預(yù)。當(dāng)然，章程的制定體現(xiàn)民主管理，大學(xué)事務(wù)的管理尤其是學(xué)術(shù)事務(wù)的管理，需要秉持“學(xué)者參與、民主決策”的原則。與此對(duì)比可知，世界一流大學(xué)均有體現(xiàn)大學(xué)特色的大學(xué)章程，而中國(guó)大陸的大學(xué)均沒(méi)有大學(xué)章程，這是中國(guó)大學(xué)建設(shè)的巨大缺失。

據(jù)此，從國(guó)家層面和學(xué)校層面以及理論研究的支持層面，大學(xué)章程所體現(xiàn)出的大學(xué)治理理念和治理原則，為正在致力于中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的中國(guó)大學(xué)提供了重要借鑒。章程作為大學(xué)管理的依據(jù)，促使了政策制定者把章程制定政策作為解決中國(guó)大學(xué)治理問(wèn)題的備選方案。

（三）“政治源流”之分析

1.依法治校的政治主張

作為公共政策的制定者，“依法治國(guó)”是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略。政策制定者在貫徹十六大精神的基礎(chǔ)之上，主張實(shí)行依法治教，把教育管理和辦學(xué)活動(dòng)納入法治軌道。依法治校成為深化教育改革，推動(dòng)教育發(fā)展的重要內(nèi)容并得到政府的重視和關(guān)注。2003年7月17日教育部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見(jiàn)》（教政法[2003]3號(hào)），2013年1月16日發(fā)布《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》，對(duì)師生在參與學(xué)校管理、行使監(jiān)督權(quán)力、實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展等方面的權(quán)益給予制度保障，強(qiáng)調(diào)將積極落實(shí)教師、學(xué)生的主體地位。然而，中國(guó)大學(xué)治理中卻缺少承接國(guó)家教育法律法規(guī)和協(xié)調(diào)高校內(nèi)部規(guī)章制度，且處于中間層面，起承上啟下作用的規(guī)范性法律文件。章程作為一所大學(xué)的“母法”，其建設(shè)追隨了政府依法治校的政治主張。

2.《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》的要求

2010年7月《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）頒布實(shí)施，[13]其中第十三章建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度第四十條完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度提出“加強(qiáng)章程建設(shè)。各類高校應(yīng)依法制定章程”。此后，12月教育部公布國(guó)家教育體制改革試點(diǎn)和單位，北京大學(xué)等26所高校被列為“推動(dòng)建立健全大學(xué)章程，完善高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”的試點(diǎn)單位。

《綱要》對(duì)積極推動(dòng)章程建設(shè)的要求，無(wú)疑成為各個(gè)高校貫徹落實(shí)《綱要》要求、推進(jìn)章程建設(shè)的指揮棒，為高校章程制定政策提供了指導(dǎo)，也對(duì)之后的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》的出臺(tái)起到了鞭策作用。

3.國(guó)民情緒與關(guān)注

一流的大學(xué)意味著一流的制度，長(zhǎng)期以來(lái)制約中國(guó)建設(shè)世界一流大學(xué)的主要因素之一是辦學(xué)體制問(wèn)題，加快推進(jìn)高等教育管理體制改革和現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，對(duì)于中國(guó)建設(shè)世界一流大學(xué)起著重要的決定性作用。大學(xué)各個(gè)利益相關(guān)者期待的現(xiàn)代大學(xué)管理強(qiáng)調(diào)的不是控制，而更注重協(xié)調(diào)與銜接。據(jù)此，作為大學(xué)治理的核心與基礎(chǔ)的大學(xué)章程在高校管理中的地位就日益凸顯。國(guó)民對(duì)中國(guó)大學(xué)提供優(yōu)質(zhì)高等教育服務(wù)的要求，以及各方對(duì)中國(guó)大學(xué)建設(shè)的關(guān)注影響到了章程制定政策出臺(tái)的進(jìn)度。

（四）“政策之窗”之開(kāi)啟

金登提出的三源流是相互獨(dú)立存在，只有當(dāng)政策之窗開(kāi)啟時(shí)，三條源流集合到一起，存在的問(wèn)題就上升為政策問(wèn)題，誕生官方的解決方案。這個(gè)時(shí)間點(diǎn)被稱為“政策之窗”，是“提案支持者們推廣其解決方法或者吸引別人重視此特殊問(wèn)題的機(jī)會(huì)”，[14]這個(gè)機(jī)會(huì)只有在重大事件發(fā)生或者政治源流中的重大事件出現(xiàn)時(shí)才會(huì)產(chǎn)生。雖然1995年的《中華人民共和國(guó)教育法》規(guī)定章程是學(xué)校設(shè)立的基本條件之一，1998年的《中華人民共和國(guó)高等教育法》規(guī)定章程是申請(qǐng)?jiān)O(shè)立高等學(xué)校的審批材料之一，但章程建設(shè)一直沒(méi)有引起老牌高校和政府的重視。直至2005年，吉林大學(xué)第十二次黨代會(huì)通過(guò)的《吉林大學(xué)章程》作為現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的科學(xué)探索,在高校發(fā)展進(jìn)程中具有里程碑式意義,自其頒布之日即在國(guó)家教育主管部門(mén)和全國(guó)高校范圍內(nèi)引起了強(qiáng)烈反響。但此時(shí)制定的章程，內(nèi)容過(guò)于空泛，形式死板，在操作層面上也難以切實(shí)完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)。

高校章程制定引起大范圍的關(guān)注和重視，起于2010年《綱要》的頒布，《綱要》權(quán)威性地對(duì)我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)做出規(guī)劃，要求“實(shí)現(xiàn)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)和擴(kuò)大，完善高校治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)章程建設(shè)，各類高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學(xué)校。”自此，在《綱要》頒布的背景下，學(xué)者的理論研究和政府的辦學(xué)理念匯合，催生了《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》的出臺(tái)，為高校章程制定工作提供了詳實(shí)的政策依據(jù)。

二、對(duì)高校章程制定政策的總體評(píng)價(jià)

2010年以來(lái)我國(guó)出臺(tái)的大學(xué)章程制定相關(guān)政策迅速地推動(dòng)了我國(guó)大學(xué)章程文本的制定工作，大學(xué)章程文本的制定體現(xiàn)大學(xué)與政府關(guān)系和大學(xué)內(nèi)部學(xué)術(shù)與行政的關(guān)系，然而章程文本的撰寫(xiě)僅是依章程治校的一個(gè)起步。大學(xué)的利益相關(guān)者們通過(guò)章程的制定完善大學(xué)的治理，實(shí)現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的法制化。大學(xué)作為一種歷史的產(chǎn)物，縱觀世界大學(xué)發(fā)展史，中世紀(jì)大學(xué)的特許狀是大學(xué)章程的歷史雛形，特許狀是大學(xué)建立的先決條件。中國(guó)的大學(xué)章程產(chǎn)生于大學(xué)建立之后，不妨思考中國(guó)大學(xué)章程緣何在新世紀(jì)關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)被政府和學(xué)者提出，并被界定為大學(xué)治理的核心制度。大學(xué)章程制定政策由政府主導(dǎo)，大學(xué)推行，其特殊在于中國(guó)大學(xué)章程產(chǎn)生于大學(xué)建立之后。大學(xué)章程制定政策是對(duì)我國(guó)大學(xué)治理的時(shí)代需求的反應(yīng)，政府期望通過(guò)大學(xué)章程下放一定自治權(quán)，大學(xué)通過(guò)大學(xué)章程爭(zhēng)取各個(gè)利益相關(guān)者的話語(yǔ)權(quán)。因此，大學(xué)章程的制定政策基于大學(xué)治理關(guān)系的協(xié)調(diào)，章程具有法定意義的大學(xué)組織規(guī)程，約定和闡述獨(dú)立主體的使命、界定內(nèi)部各利益關(guān)系的責(zé)任和義務(wù)、處理主體與外部利益相關(guān)方的關(guān)系[15]的中樞地位，它既是大學(xué)自治的保證，也是政府參與大學(xué)治理的機(jī)制。

章程制定政策的出臺(tái)反映政府對(duì)大學(xué)治理的態(tài)度轉(zhuǎn)變，一定程度上以政治力量強(qiáng)制大學(xué)章程的切實(shí)落實(shí)，使得政府依法律賦予大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)，保障學(xué)術(shù)主導(dǎo)的高校內(nèi)部管理，促進(jìn)學(xué)生自治組織的健全，皆有利于我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)制度的建設(shè)。但是實(shí)際操作層面上的章程制定和實(shí)施情況，將是影響高校章程制定政策能否取得成功的關(guān)鍵。世界一流大學(xué)均有自身配套的大學(xué)章程，我國(guó)章程內(nèi)容均根據(jù)法律條文規(guī)定而制定，造成其內(nèi)容很難突破框架。這就不免會(huì)造成章程制定，變成對(duì)固定框架的條文規(guī)定進(jìn)行內(nèi)容填充，“一校一章程”的高校大學(xué)章程千篇一律，章程制定出現(xiàn)內(nèi)容空泛原則、形式統(tǒng)一刻板、缺乏個(gè)性與特色的通病。同時(shí)，關(guān)于章程制定主體即“誰(shuí)有權(quán)來(lái)制定大學(xué)章程”的問(wèn)題并不明確。事實(shí)上，章程實(shí)際制定者是大學(xué)教職工代表大會(huì)或?qū)W校黨委,缺少政府和社會(huì)公眾的參與, 這使章程難以成為大學(xué)行使辦學(xué)自主權(quán)、約束政府和社會(huì)干預(yù)高校行為的法律保障。

綜上所述，我國(guó)高校章程制定政策是我國(guó)建設(shè)中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度背景條件下的產(chǎn)物，對(duì)我國(guó)高校內(nèi)部產(chǎn)生深刻的影響。高校章程制定政策的效果，取決于章程能否在高校管理中切實(shí)發(fā)揮作用。

注釋：

[1]袁貴仁.高等學(xué)校章程制定暫行辦法[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/public fi les/business/html fi les/moe/moe_621/201406/170440.html,2012-1-09.

[2][6][7][9][10][14]保羅·A.薩巴蒂爾，著，彭宗超，鐘開(kāi)斌，譯.政策過(guò)程理論[M].北京：三聯(lián)書(shū)店，2004:95-97,99,96,98,105,106.

[3]米俊魁.大學(xué)章程價(jià)值研究[D].青島：青島海洋大學(xué)出版社,2006,18.

[4]米俊魁.大學(xué)章程與高等教育法等概念辨析[J].教育與現(xiàn)代化.2007,(9):25-29.

[5]周光禮.公共政策與高等教育——高等教育政治學(xué)引論[M].武漢：華中科技大學(xué)出版社,2010:147.

[8]張維迎.大學(xué)的邏輯[M].北京：北京大學(xué)出版社,2005:23.

[11]張俊宗.現(xiàn)代大學(xué)制度：高等教育改革與發(fā)展的時(shí)代回應(yīng)[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出本社,2004:79.

[12]馬陸亭.大學(xué)章程地位與要素的國(guó)際比較[J].教育研究, 2009,(6):69-76.

[13]中國(guó)教育部網(wǎng)站.國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）[EB/OL]. http://www.moe.gov.cn/public files/business/html fi les/moe/moe_177/201407/171904.html,2010-07-29.

[15]馬陸亭.高校章程制定工作全面啟動(dòng)后的思考[J].中國(guó)高教研究, 2012,(3):1-7.