綜合性水利基礎(chǔ)設(shè)施的融資問題

[英國]　 J.溫佩妮

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綜合性水利基礎(chǔ)設(shè)施的融資問題

[英國] J.溫佩妮

摘要：大型綜合性水利基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在融資過程中易出現(xiàn)一些問題，諸如因涉及資金量較大使得綜合效益的價(jià)值難以量化以及許多大型項(xiàng)目跨越國界等。分析了大型綜合性水利基礎(chǔ)設(shè)施融資所面臨的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，并提出了對策建議。

關(guān)鍵詞：水利基礎(chǔ)設(shè)施；項(xiàng)目融資；風(fēng)險(xiǎn)分析；管理效率

綜合性水利基礎(chǔ)設(shè)施(MPI)項(xiàng)目開始成為融資領(lǐng)域日益重要的資產(chǎn)類別。隨著水資源(私人)用戶群與提供公共產(chǎn)品(如抗旱、防洪、灌溉和環(huán)境保護(hù))需求之間的矛盾日益尖銳，人們對水資源安全提出了更高要求。許多明智而經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目已經(jīng)決策，未來投資成本將會越來越高，因而投資必須實(shí)現(xiàn)多目標(biāo)。

據(jù)國際大壩委員會估計(jì)，全球約有30%的大壩及其水庫為綜合性項(xiàng)目。

除通常情況以外，MPI項(xiàng)目帶來了特殊的融資問題。如，項(xiàng)目涉及資金量極其巨大，項(xiàng)目某些部分本身在財(cái)務(wù)上并無利可圖，很多不同的利益相關(guān)者受到影響，涉及眾多不同的服務(wù)消費(fèi)者，且這些問題在優(yōu)先次序上經(jīng)常發(fā)生沖突。更為復(fù)雜的是，許多大型項(xiàng)目跨越國界，涉及到兩個(gè)或多個(gè)國家。

1融資風(fēng)險(xiǎn)

大批量的水資源開發(fā)和供給尤其容易出現(xiàn)此類特殊問題。大壩和水庫的水通常用于市政、發(fā)電和灌溉。蓄水在抗旱、防洪、維護(hù)河道流量以稀釋污水、航運(yùn)和水生生態(tài)保護(hù)等方面具有潛在作用。

大型綜合性水利基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目都需要大量資金投入，且這類項(xiàng)目占比較大。美國田納西河流域管理局的規(guī)劃項(xiàng)目、哥倫比亞河項(xiàng)目及胡佛大壩等規(guī)模和投資均較大，這些項(xiàng)目對其周邊及整個(gè)區(qū)域都產(chǎn)生了巨大影響。

通常此等規(guī)模的MPI項(xiàng)目實(shí)施期限較長，但能發(fā)揮長期效益。這些特征導(dǎo)致了主要的商業(yè)融資風(fēng)險(xiǎn)。并非項(xiàng)目所有的功能和服務(wù)都會產(chǎn)生收益，有些功能(包括公共產(chǎn)品)不具有外部性，有些功能則具備，即會使其他第三方受益(或受損)，但損益卻不會在這類企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債表上得到反映。

項(xiàng)目的不同用戶之間、不同功能之間也可能存在沖突，特別是在水資源稀缺的情況下。對水資源需求的季節(jié)性模式特征導(dǎo)致發(fā)電、灌溉、航運(yùn)、水生生態(tài)、防洪及其他用途之間很難進(jìn)行協(xié)調(diào)。這也可能意味著沒有哪個(gè)MPI水用戶可確保獲得最優(yōu)供給。

大型MPI項(xiàng)目的潛在效益歸于不同機(jī)構(gòu)(配電商、市政當(dāng)局、農(nóng)戶、流域機(jī)構(gòu)、控污局、航運(yùn)公司和航運(yùn)船只等)。MPI“市場”的這種分散性可能會導(dǎo)致需求風(fēng)險(xiǎn)疊加。

許多大型MPI項(xiàng)目具有跨國界特征，因?yàn)樯婕暗讲煌瑖抑g的協(xié)議，又額外增加了融資的復(fù)雜性。存在某些國家在集體行動中搭便車的風(fēng)險(xiǎn)。更為常見的是，跨國界項(xiàng)目的水文狀況及其他風(fēng)險(xiǎn)無法被限制(解決)在一國境內(nèi)。人們無法準(zhǔn)確預(yù)測用于蓄水和輸水的戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施效益產(chǎn)生的概率及受益規(guī)模。因此，收益流存在很大程度的不確定性，而且投資回報(bào)期較長，超出了大多數(shù)投資者的接受范圍。同樣，人們也無法預(yù)測建設(shè)MPI項(xiàng)目要應(yīng)對的自然事件的發(fā)生率，如長期干旱、嚴(yán)重洪澇、關(guān)鍵設(shè)備故障、重要河道污染等。危機(jī)事件發(fā)生時(shí)水資源分配協(xié)議可能因國家戰(zhàn)略需要被推翻。氣候變化又增加了這些不確定性。

受環(huán)境、社會和移民等因素影響，蓄水和輸水等重要的MPI項(xiàng)目尤其易受到來自競選者的挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)會使得項(xiàng)目實(shí)施嚴(yán)重推遲，導(dǎo)致建設(shè)計(jì)劃和項(xiàng)目完工存在很大程度的不確定性。如巴西東北部一個(gè)重要MPI項(xiàng)目已暴露出一些問題。該項(xiàng)目是將水從圣弗朗西斯科河引至巴西東北部的一項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施，以為這些周期性嚴(yán)重干涸河流提供更為可靠的流量。該項(xiàng)目自2007年全面啟動以來，已經(jīng)從聯(lián)邦和州財(cái)政預(yù)算中獲得大量資金。這是一個(gè)戰(zhàn)略性項(xiàng)目，以確保應(yīng)對該區(qū)域會發(fā)生的嚴(yán)重干旱，其目標(biāo)是提高下游州生活用水、農(nóng)業(yè)用水及其他方面的水安全。按照目前形式，該項(xiàng)目無法吸引私人商業(yè)性投資，因?yàn)樗鼪]有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，而且恢復(fù)潛在用戶(大土地主、小農(nóng)戶、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)、濱海城市等)用水損失的協(xié)議暫未達(dá)成。額外的水資源在不同州用戶之間分配的協(xié)議仍是一個(gè)未解決的問題。同時(shí)，該項(xiàng)目其他技術(shù)上、政治上的難題也依然存在。

MPI通常既提供公共產(chǎn)品又提供私人產(chǎn)品，有些產(chǎn)品沒有直接財(cái)務(wù)收益(如防洪和濕地保護(hù))，其他產(chǎn)品則具有不同規(guī)模的收益流(如水電、灌溉和飲水等)。這些不同的服務(wù)由一個(gè)公司、機(jī)構(gòu)或特殊目的機(jī)構(gòu)提供，卻以不同方式進(jìn)行融資。對項(xiàng)目投資者來說，挑戰(zhàn)在于使項(xiàng)目計(jì)劃的內(nèi)部融資結(jié)構(gòu)透明且具有可行性。

2MPI投資類別

MPI作為一個(gè)重要的投資類別，需要得到認(rèn)可，值得優(yōu)先考慮和特別對待。目前，MPI項(xiàng)目更多地被視為“特例”，與傳統(tǒng)部門(如水、能源、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)境等)類別相提并論，并沒有得到其應(yīng)有的關(guān)注。

因?yàn)槊恳粋€(gè)重要MPI項(xiàng)目的融資都是獨(dú)特的(這種狀況可能會持續(xù))，如果其組織結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)資源得到銀行、國際金融機(jī)構(gòu)和其他融資機(jī)構(gòu)認(rèn)可，那么其融資將會變得容易。

機(jī)構(gòu)重組已經(jīng)開始。世界銀行最近成立了全球水實(shí)施(Global Water Practice)部門，將超過300項(xiàng)水相關(guān)業(yè)務(wù)整合到一個(gè)業(yè)務(wù)部門，這意味著世界銀行認(rèn)可了水具有跨部門、綜合性的特性。這是克服 “解構(gòu)主義”或“孤島思維”的一種嘗試，正是這兩種思想影響了MPI的發(fā)展。同樣，可以考慮整合水和能源部門，創(chuàng)造協(xié)調(diào)效應(yīng)和群聚效應(yīng)，用實(shí)踐來說明水、食物和能源之間的關(guān)系。

3內(nèi)部交叉補(bǔ)貼方案

正如經(jīng)常提到的，某些MPI的功能不能產(chǎn)生直接收益。在產(chǎn)生收益的功能中，水力發(fā)電通常是最有利可圖的，也是融資最主要的支撐點(diǎn)。因此，MPI融資問題的解決途徑與水電投融資密切相關(guān)。

對整個(gè)MPI項(xiàng)目財(cái)務(wù)可行性而言，內(nèi)部財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)非常重要。許多MPI項(xiàng)目財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)經(jīng)過精心設(shè)計(jì)，其盈利部分(如水電)產(chǎn)生的收益可以交叉補(bǔ)貼無收益或盈利較少的部分。對那些盈利較少的項(xiàng)目組成部分來說，這是一個(gè)可持續(xù)的成本回收方法，在某些情況下，這可能是唯一可行的方法。然而，過多的交叉補(bǔ)貼可能扭曲不同服務(wù)的相對需求，從而導(dǎo)致盈利部分的融資更難。

MPI項(xiàng)目內(nèi)部財(cái)務(wù)透明是可取的。在交叉補(bǔ)貼不可避免的情況下，過度補(bǔ)貼嚴(yán)重影響項(xiàng)目盈利部分，使其無法以最優(yōu)條件獲得融資。更好的方法是對非盈利部分公開進(jìn)行公共補(bǔ)貼。

4公與私兩類融資的平衡

早期，許多重要的MPI項(xiàng)目由政府或公共部門負(fù)責(zé)融資和實(shí)施。美國的胡佛大壩和田納西河流域管理局規(guī)劃項(xiàng)目是該模式的典型代表。近期，也實(shí)施了一些其他項(xiàng)目，有的是出于財(cái)務(wù)上的必要性(如在美國)，有的是因?yàn)橐庾R到不同(融資)模式的優(yōu)點(diǎn)和機(jī)遇。

大多數(shù)國家的公共部門在各種水利基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)施和融資領(lǐng)域發(fā)揮了主要作用。這種狀況可能會持續(xù)，但是也必須進(jìn)行變革。僅有少數(shù)國家能依靠自身預(yù)算和投資資源來滿足未來所有水利基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資需求。公共部門將繼續(xù)在推動MPI項(xiàng)目建設(shè)和其他大型水利基礎(chǔ)設(shè)施方案方面發(fā)揮重要作用，并通過撥款、長期信貸和擔(dān)保等方式為其提供資金支持。但是，也有更多的私人部門參與進(jìn)來，分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，提供技術(shù)支撐。

MPI項(xiàng)目的運(yùn)營模式多種多樣，如公共部門獨(dú)營以及各種不同形式的公私合營(第3種選擇是私人部門獨(dú)營，MPI項(xiàng)目很少采用這種方式，“純”發(fā)電項(xiàng)目更為常用)。

假定項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)上可行且為政府優(yōu)先考慮，選擇公共部門獨(dú)營或是公私合營取決于以下幾個(gè)關(guān)鍵因素：項(xiàng)目本身財(cái)務(wù)上是否可行，如果財(cái)務(wù)不可行，是否有公開且可持續(xù)的補(bǔ)貼，需承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)，以及風(fēng)險(xiǎn)減緩程度。至于資產(chǎn)所有權(quán)問題需進(jìn)一步討論。如果確定采用PPP(公私合營)模式，則有多種合同模式可供選擇，包括管理運(yùn)營合同及各種不同的特許經(jīng)營權(quán)合同(如BOT、BTO/ROM，DBOT等)。

以下情況可能選用公共部門獨(dú)營方式：項(xiàng)目規(guī)模太大或者太復(fù)雜，難以吸引私人部門投資；現(xiàn)場風(fēng)險(xiǎn)大到不可接受；商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)無法減輕；缺乏有利的工作環(huán)境等。相反，PPP模式適合這樣一些情況：有充分途徑減小風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目財(cái)務(wù)盈利部分與其他部分可以分離(私人部門選擇前者，公共部門保留后者)，或公共部門能提供補(bǔ)貼。

私人合同要包括水文風(fēng)險(xiǎn)以及清晰的MPI項(xiàng)目運(yùn)營協(xié)議，協(xié)議中需明確缺水情況下用水的優(yōu)先權(quán)，或?qū)λ峙鋮f(xié)議中任何損失給予補(bǔ)償。

5金融工程

實(shí)踐中，每一個(gè)重要的MPI項(xiàng)目都各具特色，需要為其量身定制融資方案。構(gòu)建一攬子財(cái)務(wù)計(jì)劃通常復(fù)雜且耗時(shí)，從事此業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)并不多。與過去相比，銀行項(xiàng)目融資部門必要的專業(yè)技能減少，這意味著這類業(yè)務(wù)在減少。與其他項(xiàng)目相比，MPI項(xiàng)目計(jì)劃及執(zhí)行力更差，采購方案和風(fēng)險(xiǎn)分配方案為次優(yōu)。

MPI項(xiàng)目一攬子財(cái)務(wù)計(jì)劃需要包含適合該項(xiàng)目投資結(jié)構(gòu)和收益情況的一系列不同的融資形式，如撥款和信貸、長期融資和短期融資、公共融資和私人融資。能將不同融資形式融入同一個(gè)項(xiàng)目的金融機(jī)構(gòu)在這個(gè)方面特別得力，如歐盟非洲基礎(chǔ)設(shè)施信托基金、非洲開發(fā)銀行的非洲50基金等。另一個(gè)可能的解決方法是將不同項(xiàng)目捆綁到一個(gè)總體機(jī)構(gòu)，如流域組織。

那些必定虧損的MPI項(xiàng)目(所有可行的提高效率和增加內(nèi)部收益的方法都已經(jīng)嘗試過)可能會成為可行性融資缺口(補(bǔ)助的)對象，承認(rèn)其財(cái)務(wù)赤字，并為其設(shè)計(jì)籌資方式。其中一種方式是以其要求的最低補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)邀請私人部門參與。

6跨國界問題

在一些特殊但并非不常見的跨國界MPI項(xiàng)目中，成員國之間利益分配協(xié)議支撐了項(xiàng)目的融資(如美國和加拿大的哥倫比亞條約)。北非的塞內(nèi)加爾河流域項(xiàng)目由塞內(nèi)加爾、馬里和毛里求斯共同擁有，三國關(guān)心的項(xiàng)目可能收益(按不同類別)的事先協(xié)議明確了各國政府應(yīng)承擔(dān)的項(xiàng)目債務(wù)的比例。

7公共產(chǎn)品費(fèi)

有人認(rèn)為應(yīng)向那些可能獲益于公共產(chǎn)品的消費(fèi)者征收公共產(chǎn)品費(fèi)(PGC)。自2002年起，南加州大都會區(qū)開始對公共事業(yè)項(xiàng)目收取PGC，如資源保護(hù)、再利用、地下水凈化和其他當(dāng)?shù)刭Y源管理項(xiàng)目。

讓消費(fèi)者接受PGC的關(guān)鍵是征收過程透明，且將收益用于規(guī)定用途。而且，在加利福尼亞，電和水有著廣泛的認(rèn)知度，人們普遍認(rèn)為需要針對電和水進(jìn)行創(chuàng)新與保護(hù)。在這種情況下，只要能確保征收透明和收益使用于規(guī)定途徑，收取PGC會是一種很好的解決方法。

8國際競標(biāo)采購

在大型水利基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目采購中，通常會要求入圍的競標(biāo)者同時(shí)提交財(cái)務(wù)建議書和技術(shù)標(biāo)。雖然由此將構(gòu)建一攬子財(cái)務(wù)計(jì)劃的重任轉(zhuǎn)嫁給了競標(biāo)者，但從客戶角度來看，未必會產(chǎn)生最優(yōu)結(jié)果。看上去不錯(cuò)的財(cái)務(wù)計(jì)劃可能與并非最具競爭性的、也并非最能滿足客戶需求的采購計(jì)劃捆綁在一起。

從經(jīng)濟(jì)角度來看，國際競標(biāo)為復(fù)雜的MPI項(xiàng)目提供了最為理想的發(fā)展前景。對公共部門客戶來說，大型基礎(chǔ)設(shè)施采購標(biāo)應(yīng)該與其他財(cái)務(wù)計(jì)劃分開進(jìn)行評估。如果可行，應(yīng)優(yōu)先考慮最好的采購計(jì)劃，財(cái)務(wù)計(jì)劃應(yīng)分開進(jìn)行優(yōu)化。

9結(jié)語

隨著有限水資源需求壓力的加大，以及氣候不確定性的增加，MPI在確保社會水安全方面顯得越來越重要。盡管MPI項(xiàng)目長遠(yuǎn)看會給社會帶來明顯效益，但同時(shí)也給傳統(tǒng)資金來源帶來了挑戰(zhàn)。本文闡明了這些風(fēng)險(xiǎn)，論證了MPI作為一種獨(dú)特的、日益重要的資產(chǎn)類別應(yīng)得到進(jìn)一步認(rèn)可，并針對日益增長的資金需求，就如何加快資金流提出了建議。

蘭榮蓉譯

(編輯：朱曉紅)

(譯者簡介：蘭榮蓉，女，長江勘測規(guī)劃設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司，高級工程師。)

中圖法分類號：TV512

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1006-0081(2016)03-0005-03

收稿日期：2015-11-16