淺談農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)存在問(wèn)題之我見(jiàn)

摘 要：農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化與工業(yè)化進(jìn)程中對(duì)非農(nóng)建設(shè)土地需求急劇上升的結(jié)果，隨著時(shí)間的推移，暴露的問(wèn)題也越來(lái)越突出，嚴(yán)重影響農(nóng)村社會(huì)的和諧與穩(wěn)定，本人認(rèn)為要使問(wèn)題得到很好的解決，關(guān)鍵在于建立健全集體土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)。

關(guān)鍵詞：土地；流轉(zhuǎn)；問(wèn)題

農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)在鄒平縣及整個(gè)濱州市已經(jīng)十分普遍，這是農(nóng)村城鎮(zhèn)化與工業(yè)化進(jìn)程中對(duì)非農(nóng)建設(shè)土地需求急劇上升的結(jié)果。但是鄒平縣以及其他地縣非農(nóng)建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)中暴露的問(wèn)題也越來(lái)越突出，占用農(nóng)村集體土地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)不符合法規(guī)、不合規(guī)范，甚至在對(duì)農(nóng)民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償時(shí)隨意性大，缺乏穩(wěn)定而規(guī)范的管理。由于土地權(quán)屬產(chǎn)生的糾紛在鄒平以及其他各地縣都普遍存在，甚至有的地方已發(fā)生械斗等流血事件，嚴(yán)重影響農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。究其根源，我認(rèn)為農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)存在的諸多問(wèn)題關(guān)鍵在于有關(guān)集體土地流轉(zhuǎn)的法律不健全以及農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的制度建設(shè)滯后。

1 簡(jiǎn)析當(dāng)前農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定及其存在的問(wèn)題

當(dāng)前，雖說(shuō)我國(guó)涉及農(nóng)村集體土地的性質(zhì)與使用權(quán)流轉(zhuǎn)有關(guān)的法律主要有《憲法》、《民法》、《村民委員會(huì)組織法》以及一部專(zhuān)門(mén)的《土地管理法》，但是這些有關(guān)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定仍存在很多問(wèn)題。

1.1 農(nóng)村集體土地性質(zhì)的有關(guān)規(guī)定

1999年修訂的《憲法》第10條和1986年的《土地管理法》第6條都明確規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)有的以外，屬集體所有；宅基地、自留地和自留山也屬于集體所有?！敝劣谀囊患?jí)和哪一個(gè)組織機(jī)構(gòu)代表農(nóng)村集體擁有土地的所有權(quán)，《土地管理法》第10條則繼續(xù)規(guī)定“已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理?！蓖瑫r(shí)，我國(guó)的《民法通則》第74條也有類(lèi)似的規(guī)定，“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)合作社等農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有”。根據(jù)有關(guān)的調(diào)研（國(guó)土資源部，2001）指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民小組農(nóng)民集體擁有的土地多數(shù)在實(shí)地均有明確的界限和范圍，而且其面積比例一般為1∶9∶90.似乎農(nóng)村集體土地的性質(zhì)與所有權(quán)主體并不存在所謂“模糊”之類(lèi)的問(wèn)題。但是，在實(shí)際進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的許多案例中，土地產(chǎn)權(quán)歸屬的糾紛的確嚴(yán)重。例如上海郊區(qū)某鄉(xiāng)興辦私營(yíng)開(kāi)發(fā)區(qū)，占用一個(gè)村500畝地。當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與該村委會(huì)商定，每畝每年補(bǔ)貼800元，補(bǔ)貼時(shí)間為8年。現(xiàn)在補(bǔ)貼期滿(mǎn)，鄉(xiāng)政府停止補(bǔ)貼。但這500畝原屬村集體所有的土地現(xiàn)在的權(quán)屬應(yīng)該歸誰(shuí)？如果按“既成事實(shí)”，“已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有”，那么，顯然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府使用行政權(quán)侵占土地所有權(quán)，隨意上收村級(jí)或下級(jí)的土地所有權(quán)，即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已對(duì)村委會(huì)支付了一定補(bǔ)貼。如果承認(rèn)現(xiàn)在土地的所有權(quán)屬于村委會(huì)，應(yīng)該如何確定村對(duì)土地的收益權(quán)？當(dāng)然，產(chǎn)生糾紛的原因可能更為復(fù)雜，當(dāng)初鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的協(xié)商是否經(jīng)過(guò)大多數(shù)村民的同意？從而該協(xié)商是否具有法律效力？該協(xié)商是否規(guī)定了8年政府補(bǔ)貼之后土地所有權(quán)的處置等問(wèn)題？類(lèi)似的問(wèn)題還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)需占用集體所有的土地，經(jīng)依法批準(zhǔn)后，占用某個(gè)村民小組的土地，該村民小組的土地使用權(quán)已轉(zhuǎn)移到新興辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。那么，該村民小組的土地所有權(quán)是否也同時(shí)轉(zhuǎn)移到新興辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)呢【劉漢裔：關(guān)于我國(guó)農(nóng)民集體所有土地產(chǎn)權(quán)制度若干基本理論與實(shí)踐問(wèn)題的探索】，上述二則案例說(shuō)明當(dāng)農(nóng)村集體土地發(fā)生轉(zhuǎn)移時(shí)，土地集體所有權(quán)屬與使用權(quán)在法律上的確沒(méi)有得到明確的規(guī)定和保障，從而產(chǎn)生一系列的問(wèn)題也就顯得十分棘手、難于管理。

1.2 農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的有關(guān)規(guī)定

我國(guó)法律對(duì)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的有關(guān)規(guī)定一直是十分謹(jǐn)慎和有保留的。1982年的《憲法》第10條嚴(yán)格規(guī)定“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。直到1980年代末，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的法律控制才開(kāi)始松動(dòng)。

1988年修改的《憲法》規(guī)定“土地使用權(quán)可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，而同年修改的《土地管理法》第2條也規(guī)定“國(guó)有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓辦法，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定”。當(dāng)然，此后隨著國(guó)有土地流轉(zhuǎn)辦法的出臺(tái)，國(guó)有土地市場(chǎng)在全國(guó)各地取得快速有序的發(fā)展，對(duì)城市國(guó)有土地資源的配置發(fā)揮了重要的作用。但是，有關(guān)農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)辦法和法規(guī)一直沒(méi)有出臺(tái)。我國(guó)新修訂的《土地管理法》第43條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，都必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。但本集體經(jīng)濟(jì)組織成員使用本集體經(jīng)濟(jì)組織土地辦企業(yè)或建住房除外”。同時(shí)，該法第63條規(guī)定：“集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但是，符合土地利用總體規(guī)劃，并依法取得建設(shè)土地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”。由此可見(jiàn)，我國(guó)目前的法律對(duì)農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)限制是比較嚴(yán)格的。事實(shí)上，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員雖可以使用本集體土地興辦企業(yè)或建住房，卻不允許出讓、轉(zhuǎn)讓或出租，這意味著農(nóng)村非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地在法律上是禁止流轉(zhuǎn)的。至于因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)雖被法律許可，但也由于缺乏具有可操作性的具體規(guī)定，如對(duì)于流轉(zhuǎn)的方式與程序、流轉(zhuǎn)期限與對(duì)象以及流轉(zhuǎn)后土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整等均缺乏明確規(guī)定，實(shí)際上或者無(wú)法公開(kāi)正常進(jìn)行、或者以違法私自轉(zhuǎn)讓等方式交易。結(jié)果，自發(fā)、私下的農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，直接造成土地利用的混亂，對(duì)土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的實(shí)施都產(chǎn)生了較大的沖擊，使得城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量難以有效控制。

2 簡(jiǎn)析現(xiàn)有法律約束下農(nóng)民行使土地控制權(quán)的有限行為能力的影響

以上，我們分析了我國(guó)現(xiàn)有法律對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的界定與約束，包括對(duì)土地使用權(quán)或農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)定，表明農(nóng)民對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)是嚴(yán)格受法律制約的，這是農(nóng)民對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的有限行為能力的法律根源。但是，除了法律約束之外，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的集體所有制本身就造成農(nóng)民對(duì)土地控制權(quán)的有限行為能力。原因主要有三方面：

2.1農(nóng)民對(duì)現(xiàn)有承包土地要隨全村人口的變化而發(fā)生動(dòng)態(tài)調(diào)整，任何單個(gè)農(nóng)戶(hù)都不能確保對(duì)某塊具體的土地?fù)碛虚L(zhǎng)期穩(wěn)定的權(quán)利，這種不確定性是不以某單個(gè)農(nóng)戶(hù)的意志為轉(zhuǎn)移的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的集體所有制規(guī)定了農(nóng)民享有對(duì)所承包土地的使用權(quán)，而農(nóng)民經(jīng)營(yíng)土地的最終所有權(quán)歸屬于社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織。為了保證土地產(chǎn)權(quán)分配（界定）的公平性，從初始的按人（勞）均分土地使用權(quán)，到一次又一次地因人口變化而重劃土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，使追求產(chǎn)權(quán)界定公平的調(diào)整水無(wú)休止。這種制度安排的運(yùn)作與實(shí)施費(fèi)用無(wú)疑是高昂的：土地的經(jīng)常性調(diào)整，使農(nóng)戶(hù)無(wú)法形成對(duì)與土地相關(guān)的固定資產(chǎn)投資的長(zhǎng)期預(yù)期；既然每個(gè)成員對(duì)集體土地權(quán)利是均等的，這就意味著他們?cè)谕恋財(cái)?shù)量、質(zhì)量及土地負(fù)擔(dān)的分?jǐn)偵鲜蔷鹊?，因而，土地遠(yuǎn)近好壞的統(tǒng)一搭配，使農(nóng)戶(hù)承包的地塊不僅分散而零碎，也造成了嚴(yán)重的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)；為了做到地權(quán)的平均分配，每次調(diào)整都需要重新核查人口、土地的面積數(shù)量與地塊數(shù)量及其質(zhì)量，產(chǎn)權(quán)的界定費(fèi)用高昂。

2.2農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)（假設(shè)這里流轉(zhuǎn)的土地是屬于村民小組集體所有的）原則上需要由村民小組內(nèi)的全體相關(guān)農(nóng)民集體決策根據(jù)自愿的原則，至少需要絕大多數(shù)（三分之二以上）農(nóng)民的同意。在不可能或很難做到全體一致同意的情況下，少數(shù)不同意流轉(zhuǎn)的農(nóng)民其利益就可能得不到保障，而處于不利的地位，甚至喪失對(duì)其承包土地的控制權(quán)（能力）。在實(shí)際操作中，問(wèn)題可能更嚴(yán)重。集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)一般是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是由村來(lái)具體操作，而不是由作為土地所有權(quán)的村民小組集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)施的。由于村民小組的集體經(jīng)濟(jì)組織與村、鄉(xiāng)兩級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織是不同的利益主體，在利益關(guān)系不一致時(shí)，處于劣勢(shì)的集體經(jīng)濟(jì)組織，在村、鄉(xiāng)一級(jí)代為行使其土地產(chǎn)權(quán)的情況下，其利益實(shí)在難以得到保障（【國(guó)土資源部土地利用管理司，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)調(diào)研報(bào)告，2001.6】。而且，由于信息不對(duì)稱(chēng)以及村、鄉(xiāng)干部同企業(yè)之間可能的合謀關(guān)系就更損害了村民小組一級(jí)農(nóng)民對(duì)土地的控制權(quán)行為能力及其收益狀況。所以，在（農(nóng)村集體建設(shè)）土地流轉(zhuǎn)決策相關(guān)的合同條款設(shè)計(jì)、談判方面，作為所有權(quán)主體的村民小組以及擁有土地承包權(quán)的農(nóng)民都只有很有限的控制權(quán)行為能力。

2.3農(nóng)村集體（村民小組一級(jí)）建設(shè)土地一旦流轉(zhuǎn)出去以后，如果沒(méi)有被征為國(guó)有的話(huà)，由于村民小組集體經(jīng)濟(jì)組織不僅法律地位不夠明確，而且內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)也不完善，村民小組以及其內(nèi)部的農(nóng)民在很大程度上就失去了對(duì)其流轉(zhuǎn)出去的土地的所有權(quán)或承包權(quán)這是農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)（承包權(quán)）的有限行為能力最顯著的特征之一。在此情況下，有些地方為了解決土地產(chǎn)權(quán)主體不明確、權(quán)屬不清或界限不明等問(wèn)題，以方便組織管理和登記發(fā)證，或?yàn)榱顺鞘薪ㄔO(shè)用地統(tǒng)一規(guī)劃和利用，或干脆以“既成事實(shí)”為名，地方政府或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織就將下級(jí)村民小組集體所有權(quán)上收，確定為村級(jí)或鄉(xiāng)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織所有。有的地方直接將“城中村”或城鄉(xiāng)結(jié)合部的集體土地“宣布”為國(guó)有土地（國(guó)土資源部，2001）。村民小組和農(nóng)民對(duì)土地所有權(quán)（承包權(quán)）的有限行為能力對(duì)農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)容易產(chǎn)生嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)后果，即一方面縱容了地方政府為了招商引資，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以制造政績(jī)而任意以行政權(quán)侵占土地所有權(quán)，隨意上收村級(jí)或村民小組的土地所有權(quán)；另一方面助長(zhǎng)了企業(yè)同鄉(xiāng)或村委會(huì)之間的合謀勾結(jié)，私下轉(zhuǎn)讓出租農(nóng)村土地，甚至從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，或用以規(guī)避上繳新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等。

3 加強(qiáng)農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的行為能力

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中涉及的法律問(wèn)題與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度息息相關(guān)。我國(guó)現(xiàn)有的法律對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)代表以及農(nóng)村土地（使用權(quán)）流轉(zhuǎn)規(guī)定的不夠明確具體，尤其缺乏操作性，而這又內(nèi)在地影響了農(nóng)民對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的行為能力，造成農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程出現(xiàn)了一系列的問(wèn)題。因此，要有效地解決當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程出現(xiàn)的問(wèn)題，關(guān)鍵在于從法律制度以及管理上強(qiáng)化農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的行為能力。

3.1應(yīng)繼續(xù)尋求、推動(dòng)現(xiàn)有法律對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體、所有權(quán)代表和相應(yīng)的權(quán)利、義務(wù)的明確規(guī)定，賦予并保護(hù)農(nóng)民的集體建設(shè)用地的財(cái)產(chǎn)權(quán)同時(shí)，在強(qiáng)化規(guī)劃控制的前提下，允許并鼓勵(lì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的合法流轉(zhuǎn)。作為地方政府，也應(yīng)積極研究并制定適合本地實(shí)際的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法，以使相關(guān)法律具有可操作性。

3.2要加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)的登記發(fā)證工作，這是增強(qiáng)農(nóng)民與集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地所有權(quán)行為能力的關(guān)鍵國(guó)土資源部2001《關(guān)于加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作的通知》中已明確規(guī)定“凡是土地家庭承包中未打破村民小組（原生產(chǎn)隊(duì)）界限的，不論是以村的名義還是以組的名義與農(nóng)戶(hù)簽定承包合同，土地應(yīng)確定給村民小組農(nóng)民集體所有?！蓖ㄟ^(guò)加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作，明確土地所有權(quán)的主體，從而增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的控制、流轉(zhuǎn)以及收益的行為能力，從根本上促進(jìn)農(nóng)村集體土地的“公開(kāi)、公平、公正”流轉(zhuǎn)。

3.3要強(qiáng)化農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的管理程序，以規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件、方式、期限、程序、收益分配機(jī)制以及管理措施等。

作者簡(jiǎn)介

劉司虎（1977-），男，漢族，本科，現(xiàn)任山東省鄒平縣國(guó)土資源局魏橋國(guó)土分局副局長(zhǎng)，兼任鄒平縣碼頭鎮(zhèn)國(guó)土所所長(zhǎng)。主要從事國(guó)土資源的保護(hù)和利用工作。