宅基地前路何在，流轉(zhuǎn)還是退出？

張倩

已經(jīng)醞釀多年的農(nóng)村宅基地改革，“向前”邁出了一步。

3月4日，安徽省國(guó)土資源廳、財(cái)政廳、住建廳聯(lián)合發(fā)布通知，要求建立退出宅基地激勵(lì)機(jī)制，市、縣政府要設(shè)立退出宅基地獎(jiǎng)勵(lì)資金，鼓勵(lì)村民自愿退出宅基地。根據(jù)安徽的政策，自愿退出宅基地并還耕、還林的農(nóng)民，在進(jìn)城購(gòu)買(mǎi)商品房時(shí)，當(dāng)?shù)卣砂雌渫顺龊戏ㄕ孛娣e，給予一次性購(gòu)房獎(jiǎng)勵(lì)，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由各地確定。

在安徽之前，江蘇、四川、江西等多地已在嘗試宅基地有償退出的方案。

2016年初，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)工作時(shí)即提出，探索進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民對(duì)土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)的“依法自愿有償退出機(jī)制”。應(yīng)該說(shuō)，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制，將會(huì)促使農(nóng)村宅基地分配或使用制度發(fā)生變化，但究竟變化到什么程度，取決于地方的嘗試能走得多遠(yuǎn)。

多位研究土地制度的學(xué)者表示，放開(kāi)限制、自由流轉(zhuǎn)是宅基地改革的最終方向，有償退出只是千里之行的第一步。

宅基地缺乏價(jià)格信號(hào)

目前中國(guó)農(nóng)村宅基地有10%-20%是閑置的，部分地區(qū)閑置率高達(dá)30%。與此相對(duì)的是，農(nóng)村新增人口對(duì)宅基地的需求依然強(qiáng)烈，在存量難以盤(pán)活的情況下，農(nóng)村宅基地供應(yīng)仍在增長(zhǎng)。在這種背景下，有償退出成為宅基地集約利用的突破口。

國(guó)家行政學(xué)院教授劉銳表示，宅基地的正常出口應(yīng)該是進(jìn)入市場(chǎng)自由流轉(zhuǎn)，但中國(guó)的土地政策嚴(yán)格限制其自由流轉(zhuǎn)，因此有償退出成為決策層的一項(xiàng)共識(shí)。

按照現(xiàn)行法律，農(nóng)村宅基地的使用者限于集體經(jīng)濟(jì)組織成員，用途限于建造住房及附屬設(shè)施，同時(shí)，一戶(hù)只能擁有一處宅基地，需要向集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)獲得。

之所以對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)嚴(yán)格控制，是出于“一旦放開(kāi)限制，農(nóng)民會(huì)因失去宅基地而流離失所”的擔(dān)心。基于同樣的擔(dān)憂(yōu)，1998年土地管理法修訂時(shí)，規(guī)定集體建設(shè)用地不能直接進(jìn)入市場(chǎng)，農(nóng)民集體所有的土地不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；1999年國(guó)務(wù)院辦公廳還專(zhuān)門(mén)出臺(tái)嚴(yán)禁炒賣(mài)土地的通知，規(guī)定農(nóng)民住宅僅限于在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓?zhuān)坏棉D(zhuǎn)讓出售給城市居民，有關(guān)部門(mén)不得批準(zhǔn)城市居民占用集體土地建設(shè)住宅，對(duì)于違法建造和購(gòu)買(mǎi)的住宅，不得發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。這些規(guī)定延續(xù)至今。

隨著城市建設(shè)用地日益緊張，建立在農(nóng)村集體土地上的小產(chǎn)權(quán)房越發(fā)炙手可熱。針對(duì)這種現(xiàn)象，國(guó)家多次發(fā)文禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村宅基地，并對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)加強(qiáng)了監(jiān)督管理。但在中國(guó)土地協(xié)會(huì)原秘書(shū)長(zhǎng)黃小虎看來(lái)，保護(hù)農(nóng)村集體土地權(quán)屬的出發(fā)點(diǎn)雖好，限制宅基地以防范農(nóng)民流離失所的說(shuō)法卻值得商榷，持類(lèi)似觀點(diǎn)的還有國(guó)土資源部土地勘測(cè)規(guī)劃院副總工程師鄒曉云，“目前沒(méi)有任何調(diào)查報(bào)告及評(píng)估結(jié)果顯示農(nóng)民退出宅基地會(huì)居無(wú)定所?！?/p>

基于政策和法律的延續(xù)性，目前的宅基地有償自愿退出是一個(gè)穩(wěn)妥的選擇，也一定程度上體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民的用益物權(quán)、土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的尊重。

不過(guò)宅基地退出的實(shí)際操作并沒(méi)有那么容易。目前宅基地超標(biāo)的情況嚴(yán)重，“一戶(hù)多宅”頗為常見(jiàn)。其中一部分確實(shí)屬于違法建筑，但也存在農(nóng)民因正常需求無(wú)法得到滿(mǎn)足，而不得已違法的情況。這在很大程度上導(dǎo)致了宅基地權(quán)屬不明，確權(quán)復(fù)雜。

此外，如何為宅基地定價(jià)也是一道難題。宅基地流轉(zhuǎn)受限，缺乏市場(chǎng)價(jià)格。宅基地退還集體經(jīng)濟(jì)組織的過(guò)程中，補(bǔ)償金額是通過(guò)農(nóng)民與集體經(jīng)濟(jì)組織“談判”的方式確定。鄒曉云認(rèn)為，農(nóng)民在談判中始終處于弱勢(shì)的一方：“集體愿意給多少錢(qián)就給多少錢(qián)，老百姓可以要價(jià)稍高一點(diǎn)，但有限，因?yàn)榧w是土地的所有者，有土地的控制權(quán)?！?/p>

不知道宅基地值多少錢(qián)，對(duì)未來(lái)的價(jià)格走向也不清楚，大多數(shù)農(nóng)民不愿意把宅基地退出去。在農(nóng)民對(duì)宅基地的權(quán)屬不完全清楚的情況下鼓勵(lì)其退出宅基地，可能會(huì)對(duì)他們的權(quán)益造成傷害。

“因此，政府不應(yīng)進(jìn)行過(guò)多的干預(yù)?！编u曉云指出。事與愿違，一些地方已經(jīng)出現(xiàn)了強(qiáng)制和變相強(qiáng)制農(nóng)民放棄宅基地的情況。

地方的盤(pán)算

在黃小虎看來(lái)，地方政府鼓勵(lì)甚至強(qiáng)制農(nóng)民將宅基地退出，主要有兩個(gè)動(dòng)機(jī)：財(cái)政收入和土地指標(biāo)。

1994年分稅制改革的一個(gè)成果是財(cái)權(quán)上收。但地方事權(quán)不斷增加，使地方財(cái)政緊張，土地出讓收入成為主要的財(cái)政支撐。從2003年至2014年，全國(guó)土地出讓金收入占當(dāng)年地方財(cái)政的比重，最低為35.8%，最高為67.6%，大部分年份的占比都在50%以上。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，土地資產(chǎn)化仍在提速。

2014年土地出讓金4.3萬(wàn)億元，相較1999年的514億元，增長(zhǎng)了82.5倍。

此外，中國(guó)對(duì)土地的管理是依靠土地指標(biāo)進(jìn)行的。中央和地方政府在土地管理上的目標(biāo)不同，因土地出讓可獲得巨額的財(cái)政收入，地方政府的執(zhí)政思路以多征地多流轉(zhuǎn)土地為主；而中央為保護(hù)耕地，以下達(dá)建設(shè)用地指標(biāo)的辦法制約地方擴(kuò)張的沖動(dòng)。黃小虎認(rèn)為，中央政府用指標(biāo)即計(jì)劃管理的辦法來(lái)管制地方，地方則千方百計(jì)地獲取指標(biāo)，這一輪鼓勵(lì)宅基地有償退出，地方即有獲得指標(biāo)的考慮。

為保護(hù)耕地，國(guó)務(wù)院2006年出臺(tái)文件，鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城市建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。按此政策，宅基地退出復(fù)墾后便可以形成新的土地指標(biāo)，用于城市建設(shè)。

與此形成對(duì)比的是，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟的國(guó)家，政府財(cái)政收入依靠的并非是增量土地，而是通過(guò)存量土地解決稅收問(wèn)題。“我們的發(fā)展方式建立在粗放擴(kuò)張、粗放利用上，在此機(jī)制下，城市的發(fā)展無(wú)疑都是攤大餅，存量土地的合理利用很難談得上?！秉S小虎指出。

以土地帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政策思路，留下了嚴(yán)重后遺癥。2016年初，國(guó)家審計(jì)署副審計(jì)長(zhǎng)董大勝表示，估計(jì)目前各級(jí)政府總債務(wù)規(guī)模在15萬(wàn)億-18萬(wàn)億元；財(cái)政部原部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)則透露，地方政府負(fù)債估計(jì)超過(guò)20萬(wàn)億元。大部分地方融資平臺(tái)的抵押資產(chǎn)是土地，這意味著地方政府未來(lái)能否如期還債與當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場(chǎng)的好壞有關(guān)。如今，房地產(chǎn)市場(chǎng)下行，但地方政府仍難以擺脫傳統(tǒng)發(fā)展慣性，出現(xiàn)了一邊努力去庫(kù)存、一邊繼續(xù)大搞建設(shè)的矛盾現(xiàn)象。

這已經(jīng)成為一個(gè)循環(huán)模式：政府通過(guò)征地、鼓勵(lì)農(nóng)民有償退出宅基地的方式，拿到更多的建設(shè)用地指標(biāo)，然后利用建設(shè)用地去銀行進(jìn)行貸款、融資。

“其實(shí)，政府現(xiàn)在賣(mài)地已經(jīng)掙不了多少錢(qián)，在這個(gè)金融循環(huán)的整個(gè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，所有的資本都在運(yùn)作，帶動(dòng)了城市經(jīng)濟(jì)的運(yùn)轉(zhuǎn)?！编u曉云指出，地方政府出臺(tái)文件鼓勵(lì)農(nóng)民退出宅基地并發(fā)放購(gòu)房補(bǔ)貼，主要目的是希望農(nóng)民去消費(fèi)房地產(chǎn)，從而使得更多的資金流入城市，以維持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。

退出不如流轉(zhuǎn)

宅基地流轉(zhuǎn)雖然受到嚴(yán)格限制，現(xiàn)實(shí)需求的存在卻催生了頗具特色的郊區(qū)發(fā)展模式：在城鄉(xiāng)結(jié)合地帶，農(nóng)民在宅基地上用自建的住房容納了大量外來(lái)人口。以北京為例，將近三分之一的外來(lái)人口居住在城鄉(xiāng)結(jié)合地帶。在外來(lái)務(wù)工者推動(dòng)下，宅基地在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的價(jià)格也水漲船高。對(duì)于這種現(xiàn)象，黃小虎估算在北京城郊結(jié)合部的農(nóng)村，有30%的宅基地實(shí)際已進(jìn)入市場(chǎng)。

“中國(guó)的大城市周邊很多是這個(gè)樣子?！编u曉云說(shuō)，“這樣的市場(chǎng)交易行為是人們自發(fā)的，也很難被禁止?！?/p>

在城鄉(xiāng)結(jié)合地帶，農(nóng)民蓬勃的出租、轉(zhuǎn)讓、加高樓層，以期在宅基地上最大程度尋求利潤(rùn)的群體行為，被統(tǒng)稱(chēng)為“瓦片經(jīng)濟(jì)”，這一說(shuō)法最早始于廣東東莞。東莞2500平方公里的土地共承載了840萬(wàn)人口，其中650萬(wàn)為外來(lái)人口，而這些土地中70%的權(quán)屬為集體?！叭藗?cè)谡厣仙w房出租，推動(dòng)宅基地進(jìn)入市場(chǎng)，解決了流動(dòng)人口的居住問(wèn)題，農(nóng)民總收入的60%以上為出租房屋所得。”黃小虎說(shuō)。

改革開(kāi)放以來(lái)，在工業(yè)的帶動(dòng)下，生產(chǎn)服務(wù)業(yè)得到迅速發(fā)展，以東莞為代表的珠三角地區(qū)，土地市場(chǎng)化程度遠(yuǎn)高于內(nèi)陸地區(qū)。廣東省為減少基層政府與企業(yè)面臨的政策牽絆，于2005年出臺(tái)了《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，規(guī)定廣東省農(nóng)民集體建設(shè)用地可入市交易，自由出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押。

這是中國(guó)第一個(gè)允許集體建設(shè)用地直接入市交易的省級(jí)地方性法規(guī)，也是中國(guó)農(nóng)民集體土地第一次贏得合法入市的權(quán)利。

反觀北京的城鄉(xiāng)結(jié)合地帶，各類(lèi)早餐攤私占街道叫賣(mài)、大小租房招牌和電線交錯(cuò)、摩托車(chē)私家車(chē)?guó)Q笛亂穿、建筑材料和建筑垃圾隨意堆放，無(wú)序已經(jīng)成為常態(tài)。黃小虎認(rèn)為，這種無(wú)序也多是由政策造成的。發(fā)展到這一步，很多東西還無(wú)法取締，否則大量外來(lái)務(wù)工人員的居住權(quán)和工作權(quán)會(huì)被剝奪。

對(duì)于這些實(shí)際進(jìn)入市場(chǎng)的宅基地該如何管理，鄒曉云認(rèn)為，政府不應(yīng)該簡(jiǎn)單否定這種用地方式，而應(yīng)該去規(guī)范去引導(dǎo)。在實(shí)際中，地方政府對(duì)于這些宅基地經(jīng)常通過(guò)拆遷、建樓房的方式進(jìn)行“一刀切”式的管理，同時(shí)將這些區(qū)域也帶入了“征地”“賣(mài)地”“去庫(kù)存”的循環(huán)中。

黃小虎建議，對(duì)于宅基地需求旺盛的區(qū)域，比如城鄉(xiāng)結(jié)合地帶可以先嘗試允許宅基地自由流轉(zhuǎn)，純粹的農(nóng)區(qū)則緩行，以減輕現(xiàn)實(shí)的改革壓力。