談福建省省級政府投資項目代建制實踐中的問題

董 敬 春

(廈門誠實工程咨詢有限公司，福建 福州 350003)

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談福建省省級政府投資項目代建制實踐中的問題

董 敬 春

(廈門誠實工程咨詢有限公司，福建 福州 350003)

介紹了政府投資項目代建制的背景，從法律地位、合同主體責任與權力、代建費標準、行業(yè)管理等方面，分析了福建省省級政府投資項目代建制實踐過程中存在的一些問題，并提出了具體的解決措施，以供參考。

項目管理，代建制，施工階段，風險

2004年7月16日，國務院以國發(fā)[2004]20號文發(fā)布了《國務院關于投資體制改革的決定》，提出加強政府投資項目管理，改進建設實施方式，在非經營性政府投資項目中推行“代建制”。2007年6月福建省人民政府以閩政[2007]11號文發(fā)布《福建省省級政府投資項目代建制管理辦法(試行)》(以下簡稱“辦法”)，在福建省試行代建制。雖然代建制在福建省已試行9年，但代建市場仍然屬于市場培育、探索階段，這幾年基本處于“放養(yǎng)”狀態(tài)。我司是為數不多較早進入代建市場的幾家代建單位之一，具有多年的代建管理經驗。對于現階段代建管理過程中普遍存在的問題，結合我司多年總結的代建管理經驗，提出如下觀點以拋磚引玉。

1 法律地位問題

代建單位法律地位不明確。我國目前沒有專門的工程代建管理資質，福建省代建管理辦法是本省實施代建制的主要依據?！稗k法”規(guī)定具有甲級的工程咨詢、工程監(jiān)理、工程設計、工程造價咨詢、招標代理資質之一或者施工總承包一級、房地產開發(fā)二級以上資質的均可承接代建管理業(yè)務?！督ㄖā贰督ㄔO工程質量管理條例》等法律法規(guī)都沒有與代建制有關的內容。代建單位沒有明確的法律地位，實施過程僅參照上述法律、法規(guī)代為履行建設單位部分職責，往往得不到政府行政主管部門的認可。如申請辦理建設工程規(guī)劃許可、施工許可等行政審批手續(xù)時，行政主管部門經常僅接受建設單位為項目業(yè)主的申請，代建單位不能作為建設單位，報批材料需以項目業(yè)主的名義申報、蓋章，有的甚至需要項目業(yè)主本單位在職員工才能辦理相關手續(xù)?，F行相關材料，如竣工驗收證書并沒有代建單位蓋章欄，代建單位只能與項目業(yè)主單位在“建設單位”欄上共同用章。這幾年，京、滬、津、粵、浙、閩、湘、川、陜、疆、渝等出臺了有關政府投資項目代建制管理辦法，2015年2月水利部發(fā)布了《關于水利工程建設項目代建制管理的指導意見》，2015年5月交通運輸部發(fā)布了《公路建設項目代建管理辦法》，多地方、多部門都在推行代建制。迫切需要在總結試行代建制經驗基礎上，出臺法律法規(guī)明確代建單位的地位。

2 合同主體的責、權問題

1)委托人(即組織實施部門)、使用人、代建人三方職責劃分問題。“辦法”過于強調代建人的責任以及應承擔的義務，制度設定偏向于委托人，委托人應承擔的責任太少，代建單位承擔的責任與所享有的權利不對等。政府投資項目委托代建單位一般采用公開招標方式確定，因此招標人經常會在招標文件中設置苛刻條件，將自身應承擔的風險、責任轉嫁給代建人。由于目前代建業(yè)務市場屬于委托人的買方市場，代建單位為了參加投標，只能被迫接受“霸王條款”。在代建實施階段，有的委托人不放權，甚至干預代建人工作，代建人無法真正發(fā)揮專業(yè)的“項目管理核心”作用。代建單位由于缺乏制度的保護，有“責”無“權”是典型現象，容易淪為“替罪羊”。迫切需要政府主管部門盡早制定并推行代建合同范本，合理確定責、權、利。

2)前期階段與實施階段代建單位責任劃分問題?！稗k法”規(guī)定代建項目可采用全過程代建方式，也可采用分階段代建方式，即分為前期階段代建和建設實施階段代建。前期階段代建從項目建議書批復后開始至初步設計及概算批復止；建設實施階段代建從施工圖設計開始至工程竣工驗收，辦理固定資產移交手續(xù)止。“辦法”要求代建人按照發(fā)改部門批復的概算嚴格控制項目投資，施工圖預算不能超過概算。若由于代建單位原因造成項目總決算超總概算，增加的投資由代建人負責賠償。采用分階段代建模式，可能存在前期階段代建時，因初步設計深度不夠、概算編制不準確、批復概算投資偏低等對后續(xù)實施階段代建時投資控制造成影響。由于前期階段概算投資偏低，委托人又要求按原批復的建設內容、建設標準建設，造成實施階段代建的施工圖預算超過前期批復概算，而委托人卻追究實施階段代建人“超概”責任。為了減少扯皮現象發(fā)生，最好實行全過程代建。

3)代建單位與監(jiān)理單位管理職責問題?！稗k法”規(guī)定“需要變更核定的項目總概算的，由代建單位提出，經項目監(jiān)理單位同意后報使用單位”，代建單位與監(jiān)理單位之間管理職責存在問題。制度設定時考慮的是監(jiān)理單位與代建單位相互制約，賦予監(jiān)理單位監(jiān)督代建單位的職責，主管部門對代建單位的管理工作存有疑慮，希望通過監(jiān)理單位制衡代建單位。該規(guī)定在實際工作中不利于代建工作開展，并與《建設工程監(jiān)理規(guī)范》規(guī)定的監(jiān)理職責相沖突。監(jiān)理規(guī)范規(guī)定監(jiān)理單位對工程造價進行控制，但該“造價”是指建設工程的“建安造價”，而非代建單位管理的項目總投資。項目總投資包括建安工程造價及建設工程其他費用。監(jiān)理單位管理的工程造價，僅是代建單位管理的項目投資內容的一部分。“辦法”規(guī)定的概算變更由代建單位提出，監(jiān)理單位審核同意后再報使用單位，顯然不適宜，超出監(jiān)理單位職責范疇。既然代建單位代表建設單位統(tǒng)籌整個項目的管理，同時“辦法”也規(guī)定代建單位對因其自身原因造成的投資增加應進行賠償，應賦予代建單位充分的管理權限，這也體現責、權對等原則。只有給予代建單位充分的管理權力，代建單位才能對勘察、設計、監(jiān)理、施工等參建單位進行有效管理，發(fā)揮專業(yè)化管理優(yōu)勢，達到推行代建制的目的。

3 代建費標準問題

2015年9月1日福建省發(fā)改委、省財政廳、省住建廳、省水利廳聯(lián)合發(fā)文(閩發(fā)改法規(guī)[2015]613號)對“辦法”中規(guī)定的代建費標準進行調整，雖然目前取費標準比原標準略有提高，但仍低于監(jiān)理費標準，難以吸引優(yōu)秀人才。以實施階段代建與施工階段監(jiān)理為例，實施階段代建從施工圖設計開始至工程竣工驗收，辦理固定資產移交手續(xù)止，施工階段監(jiān)理從工程施工開始至竣工驗收結束。施工圖設計開始代建單位就已經介入，開展施工圖設計、施工圖審查、組織預算編制、招投標等代建工作。根據工程規(guī)模大小，一般實施階段代建單位至少比施工階段監(jiān)理單位提早6個月開展工作；竣工驗收后監(jiān)理單位就已經結束監(jiān)理工作，但代建單位還得負責竣工結算、環(huán)保驗收、規(guī)劃驗收、檔案移交、產權證辦理、固定資產移交、財務決算等后期工作。因此，實施階段代建單位比施工監(jiān)理單位至少多工作1年以上。據測算，新的實施階段代建費標準仍然比施工階段監(jiān)理費低13%左右。整體而言，代建費標準偏低，代建收入與代建單位所承擔的責任和風險不對等。

4 代建履約擔保費用問題

“辦法”規(guī)定代建單位提交的履約擔保不低于代建費的100%。但之后國務院發(fā)布并實施了《招標投標法實施條例》，“條例”規(guī)定“履約保證金不得超過中標合同金額10%”，目前“辦法”尚未進行修訂，雖然違反“招標投標法實施條例”規(guī)定，但很多項目招標時招標人仍要求代建單位出具代建費總額100%的履約擔保。

由于整個項目代建時間一般需要3年以上，履約擔保費用是一筆沉重的負擔。委托人要求代建單位提供代建費100%金額的履約擔保，主要是考慮實行代建制的項目一般建設規(guī)模都比較大，委托人擔心建設資金安全。但“辦法”已要求代建單位單獨建賬核算，定期向組織實施部門和省財政廳報送相關材料，保證建設資金的安全使用。實際實施過程中一般是代建單位設立由與委托人共管的代建項目專用賬戶，雙方共同預留銀行印鑒，保證資金使用安全。代建人支付的每一筆款項都要經過委托人審批同意，共同加蓋銀行預留印鑒后方可支付，建設資金管理是安全的，其實沒有必要要求代建單位提供代建費100%金額的履約擔保，希望有關部門能夠依據《招標投標法實施條例》，盡早修訂“辦法”，或督促招標人執(zhí)行國家的有關規(guī)定。

5 行業(yè)管理問題

管理體制方面，目前福建省沒有專門的機構對代建行業(yè)進行管理。代建行業(yè)存在多頭管理問題，也容易造成管理脫節(jié)，客觀上也對行業(yè)發(fā)展造成不利影響。“辦法”規(guī)定，省級政府投資項目推行代建制由省發(fā)改委負責指導和協(xié)調，代建項目投資由省發(fā)改委負責監(jiān)督、管理，財務管理由財政廳負責監(jiān)督，住建、審計、監(jiān)察行政管理部門在代建實施過程中根據各自職責進行監(jiān)督?！稗k法”雖然要求代建招標時，招標人需將招標文件向省發(fā)改委、住建廳、財政廳報備，接受行政監(jiān)督，但實際實施過程中有關部門并沒有形成有效的管理。如招標文件經常存在的履約擔保金額不符合國務院《招標投標法實施條例》規(guī)定，也沒有哪個部門要求招標人進行整改。對代建招標時項目是否具備招標條件也沒有進行審查，如有的工程征地、拆遷尚未全部完成，不具備建設條件就開始實施階段招標，要求代建單位進場，但對于非代建單位原因造成的工期拖延又不給予費用補償，給代建單位造成重大損失。對招標文件存在的有違公平交易原則的“霸王條款”任由招標人濫用市場支配地位，如有的招標人在明知工期會拖延情況下，招標文件故意不明確具體的代建工期，又規(guī)定代建費包干，要求投標人必須予以響應。2007年我省省級政府投資項目試行代建制以來，存在延期完工的項目很多都與征地拆遷問題有關，但委托人又不給予費用補償，大部分代建單位虧損嚴重。只有代建單位獲得合理的利潤，代建行業(yè)才能得到良好的發(fā)展。希望政府有關部門能夠加強對代建招標文件內容的審查，同時也要對項目是否具備招標條件進行審查，在項目完成征地、拆遷工作，實現“凈地”后，才允許實施建設。特別是征地、拆遷越來越困難，更要注意是否具備代建實施條件。也希望有關部門能夠積極響應行業(yè)呼聲，盡快征求并制定代建合同范本，維護各方主體的正當權益，創(chuàng)造公平交易的市場條件。

6 代建管理人才問題

代建管理人才是項目管理的基礎，項目負責人是管理的核心。因此，代建項目負責人需要復合型的人才，既要懂技術，又要懂管理，其組織協(xié)調能力是關鍵。由于目前代建管理費標準比較低，很多優(yōu)秀的管理人才流向待遇較高的房地產行業(yè)，代建企業(yè)很難與房地產企業(yè)競爭人才。雖然福建省試行代建制已經多年，但了解政府投資項目代建制的管理人員還是比較缺乏。人才匱乏是制約福建省代建行業(yè)管理水平提高的主要原因之一。本人認為可以通過兩個方面加以調整：1)政府引導。當前房地產市場前景不明，前幾年被房地產吸收的優(yōu)秀管理人員已部分回流，目前代建費標準也有所提高，若政府部門能夠進一步推進代建制，將有利于吸引優(yōu)秀人才加入代建行業(yè)。2)成立代建行業(yè)協(xié)會，加強代建人員培訓，提高代建人員水平；積極開展與省外同行的交流，引進先進省份的優(yōu)秀代建人才和管理經驗。

7 結語

雖然當前經濟下行壓力增大，同時受政府在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式(PPP)方式影響，政府在推行代建制方面力度有所減緩，但在非經營性政府投資項目中推行代建制是項目管理發(fā)展的必然趨勢。盡管我省代建制在實施過程存在一些問題，但只要通過不斷總結、規(guī)范和引導，政府投資項目實行“代建制”必將成為主要管理模式，在政府投資領域發(fā)揮更大的作用，也將提高我國的工程管理水平，并逐步實現與國際接軌。

[1] 紹興市發(fā)展和改革委員會.關于紹興市政府投資項目代建制實施情況的調研報告[R].2006.

[2] 尹貽林,閻孝硯.政府投資項目代建制理論與實務[M].天津:天津大學出版社,2006.

[3] 董 可.對政府投資項目實行代建制的思考[J].建筑管理現代化，2005(4):57-59.

[4] 閩政[2007]11號，福建省人民政府關于印發(fā)福建省省級政府投資項目代建制管理辦法(試行)的通知[Z].

Discussion on the problems in agent construction system practice of Fujian provincial government investment project

Dong Jingchun

(XiamenChengshiEngineeringConsultingLimitedCompany,Fuzhou350003,China)

Introduced the background of agent construction system of government investment project, from the legal status, contract main responsibility and authority, agent construction fee standards, industry management and other aspects, analyzed the existing problems during the practice in agent construction system practice of Fujian provincial government investment project, and put forward specific measures, for reference.

project management, agent construction system, construction stage, risk

1009-6825(2016)22-0239-02

2016-05-23

董敬春(1974- )，男，工程師

TU712

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