《歐盟新拆船法案》與《香港公約》防治拆船污染的沖突

大連海事大學法學院　高云奇

《歐盟新拆船法案》與《香港公約》防治拆船污染的沖突

大連海事大學法學院高云奇

為了有效防治拆船造成的污染，國際上相繼推行了《香港公約》以及《歐盟新拆船法案》。旨在消除由拆船造成不利影響的《香港公約》至今尚未生效，而晚出臺的《歐盟新拆船法案》已于2013年底生效，在防治拆船污染規(guī)定方面的細致以及嚴格程度明顯超過《香港公約》。二者在調(diào)整范圍、對污染物質(zhì)的規(guī)定、拆船要求與方式以及拆船激勵上均存在法律沖突。應加大力度推進實施《歐盟新拆船法案》標準，提升拆船廠履約能力，建立并完善拆船基金機制。

《歐盟新拆船法案》；《香港公約》；防治拆船污染

受到歐債危機等持續(xù)影響，航運業(yè)遭受巨大沖擊，航運業(yè)的持續(xù)動蕩使大量老舊船舶不得不逐漸退出航運市場。從老舊船舶和單殼油輪相繼報廢的狀況來看，航運企業(yè)淘汰船舶的力度有所增強。大量船舶被淘汰必定會引發(fā)大量的船舶拆解問題，而由拆船造成的環(huán)境污染、人體健康損害以及其他不利影響時時刻刻在給整個拆船行業(yè)敲著警鐘?！?009年香港國際安全與環(huán)境無害化拆船公約》（簡稱《香港公約》）旨在消除由拆船造成的不利影響，但是該公約至今尚未生效，且從目前的情況來看，公約生效之日尚難預期。2013年12月10日，《歐盟新拆船法案》出臺，該法案同樣旨在解決拆船業(yè)困境，致力于減少船舶拆解時造成的負面影響并改善船舶作業(yè)環(huán)境。作為在實施目的上極為類似的兩大法案，《歐盟新拆船法案》與《香港公約》存在一定的法律沖突，拆船業(yè)界普遍擔心《歐盟新拆船法案》的生效會對《香港公約》造成較大沖擊并產(chǎn)生負面影響。因此，研究二者關于防治拆船污染的法律沖突對整個拆船業(yè)具有重要意義。

一、 兩法案防治拆船污染沖突之體現(xiàn)

（一）法案調(diào)整范圍上的沖突

1.沖突的體現(xiàn)

《歐盟新拆船法案》與《香港公約》在調(diào)整范圍方面的主要沖突在于：《歐盟新拆船法案》除了調(diào)整懸掛歐盟成員國國旗的船舶外，也適用于停靠在歐盟成員國港口或錨地、懸掛第三國國旗的船舶。而《香港公約》則僅適用于懸掛締約國國旗的船舶。即《歐盟新拆船法案》調(diào)整歐盟成員國之外的船舶，《香港公約》并不要求公約締約國之外的船舶遵守公約，僅要求締約國不應給予非締約國船舶較公約規(guī)定更為優(yōu)越的待遇。綜上，《歐盟新拆船法案》的調(diào)整范圍廣于《香港公約》。①可參見《歐盟新拆船法案》第2條規(guī)定：“除第12條外，公約應適用于懸掛成員國國旗船，第12條適用于在成員國港口或錨地，懸掛第三國國旗的船舶。”《香港公約》第3條（適用范圍）規(guī)定：“除本公約另有明文規(guī)定外，本公約應適用于：1.有權(quán)懸掛締約國國旗的船舶或在其管轄下營運的船舶；2.在締約國管轄范圍內(nèi)作業(yè)的拆船廠”“對懸掛非本公約締約國國旗的船舶，各締約國在必要時應滿足本公約的要求，以保證不給予這些船舶較為優(yōu)惠的待遇”。由此可見，《香港公約》對懸掛非締約國國旗的船舶并無實質(zhì)要求，僅要求締約國切實履行公約并保證不給非締約國船舶以優(yōu)待。

2.沖突的產(chǎn)生緣由

有學者將《歐盟新拆船法案》的出臺視為在拆船業(yè)“另起爐灶”［1］，《歐盟新拆船法案》的調(diào)整范圍更廣，究其緣由，主要體現(xiàn)在兩方面：第一，印度、孟加拉國、巴基斯坦以及中國都是世界上數(shù)一數(shù)二的拆船大國，這四個國家年均拆船噸位總量之和占世界拆船噸位總量的85%。毒物監(jiān)督聯(lián)盟統(tǒng)計的數(shù)據(jù)顯示，從1983年到2012年間，已經(jīng)有532艘有毒船舶在巴基斯坦邊境南部、印度海岸進行船舶拆解。興旺的拆船行業(yè)需要完備的拆船法案加以規(guī)范，《香港公約》僅調(diào)整締約國國內(nèi)的拆船行業(yè)，對于南亞各國拆船方面的關注，其并未涉及，這不利于非締約國的綠色船舶拆解活動?！稓W盟新拆船法案》致力于減少因拆船行為導致的，尤其是發(fā)生在南亞地區(qū)的消極影響，避免產(chǎn)生不必要的經(jīng)濟負擔。因此，為了減少印度、孟加拉國以及巴基斯坦等國因拆船造成的不利影響，《歐盟新拆船法案》拓寬了其調(diào)整范圍。第二，由于《香港公約》自2009年出臺至今尚未生效，目前簽署國（如挪威、剛果、法國等）的數(shù)量以及其他方面還不足以滿足《香港公約》生效的全部條件。①香港公約的生效條件有三：加入公約的成員國達到15個，占世界商船總噸位的40%，且這些國家在過去十年的拆船量總和不小于全球商船總噸位的3%。達到生效條件之日后的24個月，公約即生效。據(jù)《2015年拆船現(xiàn)狀研究及發(fā)展趨勢報告》，僅在2012年，全球新造船訂單為4 550萬載重噸，而全球老齡船舶的拆解規(guī)模是5 750萬載重噸，同比上升34.6%，超過當年新船訂單量的21%。拆船業(yè)的迅速壯大會吸引越來越多的國家加入到綠色、高效的拆船行業(yè)中來，畢竟從長遠的角度考量，提高拆船標準才是大勢所趨，歐盟成員國也不例外。歐盟需要制定新法案以使更多國家加入到綠色、安全及無害化的拆船大軍中來。

（二）對污染物質(zhì)規(guī)定上的沖突

1.沖突的體現(xiàn)

《歐盟新拆船法案》對污染物的要求比《香港公約》更嚴格。具體體現(xiàn)在前者于附則中對有害物質(zhì)“消耗臭氧物質(zhì)”的概念界定范圍廣于后者，并在后者的基礎上又增加了“HCFC-22”“二氟一氯甲烷”“溴化阻燃劑（HBCDD）”“全氟辛烷磺酸”等有害物質(zhì)?！断愀酃s》在2020年1月1日前仍允許在船舶上配備含有“氫化氯氟烴”的裝置。

2.沖突產(chǎn)生的緣由

《歐盟新拆船法案》第1條規(guī)定：“本法案旨在在合理的限度內(nèi)防止、降低以及盡可能消除拆船對人體健康和環(huán)境造成的事故、傷害及其他不利影響，同時在整個船舶生命周期內(nèi)促進安全、保護人體健康和歐盟的海洋環(huán)境，尤其確保對拆船過程中產(chǎn)生的有害廢物進行環(huán)境無害化管理。”《香港公約》旨在船舶服役期結(jié)束后船舶拆解時，不會對人體健康、安全及環(huán)境造成不可接受的損害。即《香港公約》僅禁止不可接受的環(huán)境和人體健康方面的損害，及確保拆船的環(huán)境、安全標準符合公約的要求，這與《歐盟新拆船法案》旨在保護、促進健康與安全略有不同。目的上的嚴格自然使《歐盟新拆船法案》對污染物質(zhì)的規(guī)定也更加嚴格。

（三）拆船方式與要求上的沖突

1.沖突的體現(xiàn)

在傳統(tǒng)的拆船作業(yè)中，大部分拆船廠采用沖灘的方式進行船舶拆解，這在給拆船作業(yè)帶來無盡便利的同時，也會因沖灘式拆船安全性和環(huán)保性差的特點，對沿岸環(huán)境造成破壞。［2］從2012年3月起，由27個歐盟成員國組成的歐盟理事會和歐盟議會陸續(xù)討論與《歐盟新拆船法案》有關的提案并提出修正案。歐盟議會提出的修正案表明，歐盟欲全面禁止懸掛歐盟成員國國旗的船舶以沖灘的形式拆船。而在《香港公約》中，沖灘拆船行為并沒有被禁止。

《歐盟新拆船法案》第13、15條分別規(guī)定了列入歐盟清單的拆船廠所要滿足的條件、第三國欲拆船需向委員會提交申請，而《香港公約》卻沒有對此方面做出具體規(guī)定。根據(jù)《歐盟新拆船法案》第9條，主管機關或授權(quán)的組織簽發(fā)拆船證書，簽發(fā)證書的有效期限由主管機關或被授權(quán)的機關規(guī)定。而《香港公約》規(guī)定簽發(fā)拆船證書的主體可以包括經(jīng)授權(quán)的任何個人，簽發(fā)證書有效期限的規(guī)定權(quán)掌握在主管機關手上。《歐盟新拆船法案》第21條規(guī)定，每個成員國都應該向歐盟委員會提交報告，即以一種“公對公”的報告機制一改《香港公約》“私對公”的單向通知和報告機制。①可參見《香港公約》第24條規(guī)定：“船東應在適當?shù)臅r間以書面形式將其拆船意圖通知主管機關，以使主管機關能著手準備本公約所要求的檢驗和發(fā)證?！?/p>

2.沖突的產(chǎn)生緣由

歷史上，歐洲船舶大多由亞洲不符合標準的拆船廠在海灘上沖灘拆解，這些拆船廠大多缺乏安全防范意識且沒有采取有效的環(huán)保措施，由此導致的事故、健康損害和環(huán)境污染情況屢見不鮮。［3］沖灘行為目前已被世界上多個國家所禁止，挪威船東協(xié)會（NSA）及其CEO Sturla Henriksen于2015年8月18日發(fā)表聲明，稱將反對沖灘拆船的行為。禁止沖灘在很大程度上能消除拆船造成的不利影響，為改善海洋環(huán)境提供便利條件。

《香港公約》雖然對拆船廠、拆船證書等均作出了較為明確的規(guī)定，但是，對拆船設施的監(jiān)管問題一直都是公約制定過程中利益相關方爭論的焦點?！稓W盟新拆船法案》更為嚴格的要求能夠保證在沒有建立起外部審核機制的情況下，歐盟可以通過法案的約束力實現(xiàn)對拆船設施的監(jiān)管目的。

《香港公約》所采取的“私對公”的報告機制，會使拆船國主管機關無法了解全部的拆船信息，無法作出最正確的判斷與決定。在通常情況下，船舶所有人和拆船企業(yè)會在廢舊船舶抵達拆船國所管轄水域后再向主管機關報告，但此時即使拆船主管機關發(fā)現(xiàn)問題，也為時已晚。拆船主管機關的態(tài)度不能完全左右拆船活動的進行，這對拆船秩序的維持尤為不利。

（四）拆船激勵上的沖突

1.沖突的體現(xiàn)

《歐盟新拆船法案》第19條規(guī)定：“為了保護人體健康和環(huán)境，本法案應遵循‘污染者付費原則’，委員會應評定所有?？坑跉W盟成員國港口或錨地船舶建立金融機制的可行性?！薄断愀酃s》對此沒有相關規(guī)定?！稓W盟新拆船法案》第29條規(guī)定：“委員會應在2016年12月31日前向歐洲議會和歐盟理事會提交一份以某種金融工具推動安全和環(huán)境無害化拆船的可行性報告，如果可行，一并提供立法提案?！狈ò敢笤谏掌鹑陜?nèi)，由歐盟委員會負責研究給予依法案拆船企業(yè)財政激勵的相關問題?！断愀酃s》中沒有“金融激勵”相關的規(guī)定，但是，《香港公約》第13條（技術援助和合作）規(guī)定：“各締約國承諾直接或通過本組織和其他國際機構(gòu)視情況在安全和環(huán)境無害化拆船方面對那些請求技術援助的締約國提供支持”“各締約國承諾在其國家法律、規(guī)則和政策允許的情況下，就安全和環(huán)境無害化拆船有關管理系統(tǒng)和技術轉(zhuǎn)讓方面進行積極合作?！?/p>

2.沖突的產(chǎn)生緣由

《香港公約》中沒有要求造成污染的一方支付損害賠償費用的規(guī)定，有觀點認為，如果“污染者付費原則”不加以適用，對污染的賠付責任就將轉(zhuǎn)嫁到船舶所有人身上，船舶所有人需要在交付待拆解船舶之前，對船舶進行預清理和預除污。實際上，對船舶的一系列處理、清污活動會降低待拆解船舶的適航性，對船舶本身以及航行安全均不利。

二、沖突造成的影響

（一）締約國對兩法案選擇之困

ICS秘書長Peter Hinchliffe表示：“歐盟委員會的提案如果生效，將會嚴重減損《香港公約》的效力，提案也不會完全達到預期的效果?！薄稓W盟新拆船法案》的調(diào)整范圍廣于《香港公約》，這表明有些國家只能適用《歐盟新拆船法案》?！断愀酃s》的部分簽署國本就是歐盟成員國，②歐盟成員國，包括法國、德國、英國在內(nèi)一共有28個，其中，法國、荷蘭等是《香港公約》的簽署國。遵守歐盟法案是其作為成員國應盡的義務，此時，《香港公約》的生效略顯無意義?！稓W盟新拆船法案》對很多方面的要求高于《香港公約》，這很可能會導致歐盟成員國船東減少懸掛歐盟船旗。

有觀點認為，一旦歐盟和挪威根據(jù)《歐盟新拆船法案》的規(guī)定，為減輕在南亞的拆船危害而禁止在南亞拆船，印度、孟加拉圖、巴基斯坦這三大南亞拆船國家極有可能失去批準《香港公約》的興趣，而沒有這三個拆船大國，《香港公約》的生效條件就不能被滿足。即使《香港公約》日后生效，簽署《香港公約》的歐盟成員國就等于加入了兩個存在法律沖突的法案，這會給法院在法律選擇上拋出難題。

（二）對嚴格拆船標準的規(guī)避

禁止沖灘式拆船的規(guī)定會吸引很多秉承環(huán)保主義理念的船公司和拆船廠，畢竟，沖灘作為一種傳統(tǒng)的拆船方式已不能順應時代的潮流。但是，禁止沖灘的規(guī)定也并非無懈可擊。沖灘拆船的確節(jié)約了一定的拆船成本，如果被禁止，拆船廠還需要時間適應新方式，新舊方式的更替會使面臨財務瓶頸期的船舶所有人出于經(jīng)濟考量將船舶送到法案所不能及的國家。而《香港公約》會吸引一部分想要規(guī)避沖灘禁止的船公司和拆船廠。多年保持的沖灘拆船方式從經(jīng)濟以及時間的節(jié)約上均占據(jù)很大優(yōu)勢，《歐盟新拆船法案》對拆船廠以及船舶所有人等作出的較高要求，與目前拆船業(yè)的實際情況不能完全匹配。高標準必然會對成本、效率以及拆船能力等方面提出更高的要求。德國船級社表示，新法案將會對整個拆船行業(yè)造成始料未及的沖擊，因為此后歐洲將沒有幾家拆船廠可以正常營運，法案生效后歐盟的拆船工作開展于何處將會是一個很大的難題。歐洲港口當局也表示，新法案會把船舶趕到歐洲以外的港口，并促使貨主從選擇海運轉(zhuǎn)向公路和鐵路運輸。對于推崇綠色拆船的拆船廠而言，高標準的要求意味著其致力于以最高環(huán)保及安全標準、幫助船舶所有人淘汰船舶的努力面臨挑戰(zhàn)，國際上大量大型船舶仍會被置于難以達到綠色拆解要求的拆解廠進行拆解。

（三）部分拆船廠難以在短時間內(nèi)適應嚴格的拆船要求

由于拆船企業(yè)不能像船舶一樣駛往世界各港口，港口國監(jiān)控制度對主權(quán)內(nèi)部拆船企業(yè)的監(jiān)督不能保證完全有效，且并非所有的拆船廠都能在短時間內(nèi)滿足《歐盟新拆船法案》的條件。當前沒有一套能夠溝通協(xié)調(diào)各國拆船現(xiàn)狀，且行之有效的港口國監(jiān)控制度，目前起作用的方式僅是依靠拆船國主管機關對本國內(nèi)的拆船企業(yè)進行授權(quán)和檢查。由于加入《香港公約》與《歐盟新拆船法案》的國家不統(tǒng)一，由此會導致各國對拆船設施的要求不一致。［4］要求的不一致又會導致拆船企業(yè)的拆船成本不一致，成本的不一致便會引發(fā)不公平的市場競爭，不利于拆船活動的有效開展。已經(jīng)簽署《香港公約》的國家，如果又要受《歐盟新拆船法案》調(diào)整，這雖然越來越符合安全、環(huán)保的宗旨，但會對拆船廠既有的拆船計劃造成一定的沖擊，其間所耗費的人力、物力不能忽視。此外，拆船企業(yè)對成千上萬的船舶材料進行取樣、檢測的難度相當大，一些設備一旦成為船舶不可分割的一部分，就不能再以破壞性的手段進行拆除檢測。

三、沖突的解決對策

（一）加大力度推進實施《歐盟新拆船法案》標準

歐盟議會環(huán)境委員會主席Carl Schlyter表示：“新法案使歐盟船舶在發(fā)展中國家不計后果的拆解狀況走向了盡頭?！睔W盟環(huán)境執(zhí)委Janez Potocnik表示：“新法案將會減少出現(xiàn)在拆船業(yè)的非法行為，并且使得拆船業(yè)朝著環(huán)境友好的方向發(fā)展。新法案也會促進對致力于達到更高標準的拆船廠的投資。”［5］

加大力度推進《歐盟新拆船法案》的實施，并非是對《香港公約》的否定。作為防治拆船污染的法案，二者均有存在的合理價值及意義。目前來講，作為拆船大國的發(fā)展中國家沒有足夠的資金、技術、設備以及管理的實力支撐起其龐大的拆船業(yè)。對于污染，各國在治理方面難免力不從心。歐盟對環(huán)境的要求本就較高，對于具有污染隱患的拆船業(yè)，《歐盟新拆船法案》似乎更有對污染行為嚴抓嚴打的趨勢。隨著時間的推移，基于兩公約的沖突，將來很有可能出現(xiàn)部分國家加入《香港公約》，部分國家加入《歐盟新拆船法案》的局面。

從短期來看，發(fā)展中國家很難達到歐盟的環(huán)保標準。《香港公約》能夠?qū)簳r不能滿足歐盟要求的拆船廠造成的拆船污染進行環(huán)境上的治理，其存在的必要性不言而喻。與其說是用《歐盟新拆船法案》取締《香港公約》，不如說加入《香港公約》是加入《歐盟新拆船法案》前的過渡階段。從長遠的角度看，《歐盟新拆船法案》能夠為環(huán)境和安全提供更大的保障。因此，加大力度推進《歐盟新拆船法案》的施行，能夠提高拆船效率，達到更綠色、環(huán)保的拆船效果。

（二）提升拆船廠的履約能力以適應更加嚴格的拆船要求

隨著《歐盟新拆船法案》在全球范圍內(nèi)施行，后續(xù)還會有其他暫時未被發(fā)現(xiàn)的有害物質(zhì)不斷被填充到有害物質(zhì)清單中來。這雖然越來越符合安全、環(huán)保的宗旨，但在實施層面會對拆船廠既有的拆船計劃造成一定的沖擊，拆船廠需要為適應法案不斷調(diào)整拆船計劃，所耗費的人力、物力不能忽視。實際上，更嚴格的要求是為了更好地實現(xiàn)環(huán)保目標，提升各大拆船廠的履約能力無疑是最好的選擇，各大拆船廠應積極應對挑戰(zhàn)。①European Commission， Impact Assessment for an EU strategy on better ship dismantling， EU-doc. SEC（2008） 2846， at 22.

（三）建立并完善拆船基金機制

《香港公約》沒有對拆船基金做出規(guī)定，也沒有規(guī)定要對拆船進行財政上的補貼?！稓W盟新拆船法案》曾提出建立綠色拆船基金：歐盟在提案中認為，拆船廠為適應新法案而改進拆船技術所增加的成本，可以考慮通過綠色基金予以填補。通常來講，安全且環(huán)境無害化拆船會產(chǎn)生高額的費用。拆船基金的建立能夠?qū)ο嚓P利益主體起到財政上激勵的作用。②European Commission， An EU strategy for better ship dismantling， EU-doc.COM（2008）767， para.6.強化船舶所有人的安全拆船意識，以雄厚的資金作支撐才是改善海洋環(huán)境的持久推動力。船舶拆解基金被看作是縮短“不符合標準的拆船”和“綠色拆船”之間鴻溝的重要一環(huán)?；鸬慕⒛軌?qū)ο嚓P利益主體起到財政上激勵的作用。由此可見，建立拆船基金無疑是完善拆船污染防治機制的一個很好的策略。

四、結(jié)論

《歐盟新拆船法案》與《香港公約》，在法案的調(diào)整范圍上，前者廣于后者；在對污染物質(zhì)的規(guī)定方面，前者比后者要求更為嚴格；前者禁止了后者允許的沖灘式拆船方式；同時，前者把后者規(guī)定的“私對公”報告制度改為“公對公”的形式。此外，《歐盟新拆船法案》在拆船激勵上的力度也要強于《香港公約》。上述沖突如果不加以解決，締約國對兩法案會出現(xiàn)選擇上的困難，達不到法案要求的拆船廠會想方設法規(guī)避嚴格的拆船標準。

《香港公約》對防治拆船污染規(guī)定上的嚴格程度雖然不及《歐盟新拆船法案》，但是在較近的階段，其畢竟是相對符合絕大多數(shù)國家拆船現(xiàn)狀的，在對環(huán)境的保護上具有“現(xiàn)實性”。在歐盟，發(fā)達國家占絕大多數(shù)，各國在拆船方面有雄厚的資金和較高的技術標準作支撐，對環(huán)保的重視程度自然也更高。實際上，多數(shù)拆船行為不是在歐盟國家內(nèi)完成的。因此，《歐盟新拆船法案》更具有“理想性”。

改革開放以后，我國拆船業(yè)迅速發(fā)展。近幾年，我國逐漸成為世界范圍內(nèi)幾大拆船大國中的一員。作為高污染行業(yè)的拆船業(yè)在中國的迅猛發(fā)展，給中國本就脆弱的環(huán)境又蒙上了一層陰影。大氣污染問題是我國當前面臨的難題，現(xiàn)今各大行業(yè)都在緊鑼密鼓地制訂實施方案以治理和應對污染，中國對拆船造成的污染更要加以重視。中國不是《香港公約》的締約國，目前調(diào)整中國拆船行為的法律法規(guī)主要有《防治拆船污染環(huán)境管理條例》《拆船業(yè)安全生產(chǎn)與環(huán)境保護工作暫行規(guī)定》等。為了使中國的環(huán)境得到更好的保護，僅僅依靠上述國內(nèi)法案是不夠的。筆者認為，從長遠的角度看，中國的拆船業(yè)應該努力向更加環(huán)保、更加嚴格的方向邁進，逐步提高本國的拆船標準，長遠目標是符合《歐盟新拆船法案》的要求。即使難以達到該法案的要求，中國也要加強拆船業(yè)建設，至少要力爭與《香港公約》的要求相匹配。因為，無論加入何種防治污染的拆船公約，目的都是對本國環(huán)境進行最大程度的保護。

［1］ 張向輝.歐盟拆船法案沖擊波［J］.中國船檢，2013（5）:16.

［2］ 中國船舶工業(yè)集團公司第七○八研究所，中國船舶工業(yè)集團公司第十一研究所.船舶規(guī)則規(guī)范參考指南（2014）［M］.北京:國防工業(yè)出版社，2015:261.

［3］胥苗苗.歐盟拆船法案用心良苦［J］.中國船檢，2013（3）:51.［4］蔣發(fā)林.拆船公約通過后如何應對我國拆船業(yè)污染［M］//環(huán)境科技創(chuàng)新與生態(tài)環(huán)境建設研究會論文集.大連:中國船級社大連分社，2013:3.［5］EurActiv，Activists say EU’s new ship recycling regulation breaches UN agreement［EB/OL］.（2015-11-12）［2016-05-21］.http: //www.euractiv.com/general/activists-ship-recycling-regulatenews-528963.

10.16176/j.cnki.21-1284.2016.09.008

高云奇（1993—），女，碩士研究生，E-mail：137017422@qq.com