建立與新型城鎮(zhèn)化相匹配的流動人口管理制度

王　拓， 袁小棠， 梁曉燕， 劉　蕾， 張建華

(1. 青島北洋建筑設(shè)計有限公司，山東青島 266001;

2. 青島市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會政務(wù)辦理服務(wù)中心， 山東青島 266001)

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建立與新型城鎮(zhèn)化相匹配的流動人口管理制度

王拓1， 袁小棠1， 梁曉燕1， 劉蕾2， 張建華1

(1. 青島北洋建筑設(shè)計有限公司，山東青島 266001;

2. 青島市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會政務(wù)辦理服務(wù)中心， 山東青島 266001)

【摘要】日前，到戶籍科開具“任性”、“另類”證明的事情屢屢出現(xiàn)，比如證明你媽是你媽，證明你現(xiàn)在還活著等。有務(wù)工者為了取7 000元錢，奔波4 000 km辦戶籍證明，這也從另一個層面折射出現(xiàn)行流動人口管理制度存在很大的弊病。文中分析了改善現(xiàn)行流動人口管理制度的必要性，提出需要建立健全適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化下的流動人口管理制度。

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化;流動人口;預(yù)防;服務(wù)

1新型城鎮(zhèn)化與流動人口管理的關(guān)系

流動人口像一把雙刃劍，為城市的發(fā)展和壯大做出突出貢獻的同時，也給城市管理帶來了巨大挑戰(zhàn)。如今流動人口問題的性質(zhì)規(guī)模已經(jīng)遠不同于以往，如何確立科學(xué)合理的流動人口管理模式，事關(guān)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展、社會的穩(wěn)定和諧，事關(guān)包括流動人口在內(nèi)的廣大人民群眾的根本利益和長遠利益。

與大量的流動人口和市場化的經(jīng)濟秩序相比，我國的流動人口管理體制依然沿襲著計劃經(jīng)濟體制下的思路，以公安部門為主導(dǎo)、以條為主、條塊結(jié)合、自上而下的防范型管理模式。通觀各個城市對流動人口就業(yè)、暫住、婚育等做出的詳細規(guī)定，其立足點無一不是期待“外來人口有序流動”，“希望通過管理使管理對象對管理主體或他人的危害性降低，從而實現(xiàn)管理主體和他人的平安與幸福”，這是一種典型的防范式管理。它不知不覺地把流動人口放到了對立面①。這種預(yù)防式的管理模式，從本質(zhì)意義上講就是將流動人口預(yù)設(shè)為可能危害城市社會安寧的洪水猛獸，也基本上不考慮流動人口的正當利益與需求，更無法把流動人口動員到城市的管理秩序中來，管理效果并不見佳，而且往往會激化社會矛盾。

從世界范圍來看，城市流動人口的管理對于處于城市化、工業(yè)化、現(xiàn)代化的國家都是不得不面對的復(fù)雜問題。解決得不好，會造成痛楚的社會傷痕，還會留下難以治理的后遺癥。中國未來10年每年將有千萬級別的新增城市人口，其中流動人口將占很大比例，如何建立健全流動人口管理制度，把這部分流動人口順利過渡到城市人口至關(guān)重要。

2現(xiàn)行管理制度

不得不承認這種計劃經(jīng)濟下的“預(yù)防式”管理在當時是起到一定的管理作用的，確實保證了社會的穩(wěn)定和城市的有序管理并推動了經(jīng)濟的發(fā)展。但是計劃經(jīng)濟下形成的管理模式和方法在市場經(jīng)濟高度發(fā)展的今天已經(jīng)不適用了。這種以預(yù)防為主導(dǎo)的流動人口管理模式存在的許多弊端已初露端倪。

(1)管理目的偏失，管理效率低下。最初的目的是能夠更好的管理和控制進入大城市的流動人口，使其為經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定服務(wù)。此外還在于服務(wù)于當時提出的“嚴格控制大城市，適當發(fā)展中小城市，大力發(fā)展小城鎮(zhèn)”的城市化發(fā)展戰(zhàn)略②。它實際上是傳統(tǒng)的計劃管理體制的一個變種，還不是一種適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的管理制度。然而這種管理并沒有達到完全控制外來人口的目的，反而在一定程度上侵害了外來人口的利益，損害了城市形象和社會公正。

(2)管理變“官利”，成為創(chuàng)收的渠道。許多管理制度沒有設(shè)身處地為流浪大軍著想，而且附在這一管理制度上的相關(guān)利益成分太重，以至成為讓流浪大軍的國民身份無法承受的“平等”。本來很簡單的登記管理也要附加多種收費條款，許多不合理的收費也就此搭上了便車，而一旦與收費有關(guān)，就意味著從過去的“任務(wù)”、“指標”變成了“解決經(jīng)費”的途徑。

據(jù)報道，南方某開放城市在取消暫住證收費之前，每年僅暫住證收費一項就超過7×108元。暫住證制度不僅使外來人口多交各種費用，而且人為制造了身份等級，制造了各種社會不公、緊張和矛盾，造成城市社會的分裂，阻礙了外來人口與城市社會的融合③。暫住證誕生的初衷，應(yīng)該是便于管理外來人口和限制人口大面積流動，卻被某些執(zhí)法者演繹成了“合法”敲詐流動務(wù)工人員的工具，一些外來的務(wù)工人員也被“合法”地當作流浪乞討人員加以收容、管制，直至遣送。

(3)管理思路落后，只管理“手腳”，不管理“頭腦”。只有當流動人口“動手動腳”違法犯罪時才進行干預(yù)，而平時對他們的思想動態(tài)、情操培養(yǎng)和文化學(xué)習等“頭腦”問題不聞不問，在這樣的管理理念支配下，絕大多數(shù)流動人口只能處在一種與城市社會相對隔離的亞文化環(huán)境之中。

(4)重視行政管理，忽視群眾參與?，F(xiàn)在，上自中央領(lǐng)導(dǎo)，下至基層干部，都在提倡民本思想。所謂民本思想，就是要求任何決策都以對民生的關(guān)懷為依據(jù)?！皺?quán)為民所用，利為民所謀，情為民所系”，應(yīng)該成為檢驗每項政策或制度是否合理的重要依據(jù)。也許只有流動人口自己才能知道他們到底需要的是什么，可是有多少制度在制訂的時候聽取過他們的意見呢？

這種從計劃經(jīng)濟體系下發(fā)展起來的流動人口管理模式弊端重重，在高度自主靈活的市場經(jīng)濟面前，它的“權(quán)威”也正逐漸消失殆盡。市場經(jīng)濟條件下的流動人口管理制度，應(yīng)該是一種與市場機制適應(yīng)的現(xiàn)代化管理制度，它的運行，不應(yīng)只依靠行政強制力，而應(yīng)該是一種以市場為主導(dǎo)的利益引導(dǎo)機制，同時注入人文關(guān)懷，政府只能起協(xié)調(diào)、監(jiān)督等順水推舟式的作用。因此，以服務(wù)式的管理制度取代預(yù)防式的管理制度，才是流動人口管理方式發(fā)展的必然方向。

3探索

世人攻擊的其實并不是管理制度本身，而是很多被搭載在管理制度上的相關(guān)制度，比如戶籍制度跟糧油關(guān)系和教育問題等。原來的戶籍制度，其實更多的是一種管理，一種登記制度，并沒有太多的經(jīng)濟利益的內(nèi)容。

我們可喜地看到，流動人口的管理正在向好的方向轉(zhuǎn)變，隨著簡政放權(quán)力度的不斷加大，服務(wù)型管理制度將滲透到社會各個方面。在市場經(jīng)濟的今天，我們?nèi)绾喂芾砗昧鲃哟筌?，使其更好的為?jīng)濟的發(fā)展、社會的進步服務(wù)呢，這值得我們好好的思索。

(1)在觀念上要有所轉(zhuǎn)變，尊重和保護公民的合法權(quán)益要放在流動人口管理的首位，也就是將執(zhí)法為民作為管理工作的出發(fā)點和歸宿點。要在思想感情上尊重流動人口，在管理工作中要善待和保護流動人口，要堅決杜絕歧視流動人口，特別是進城務(wù)工的人員管理制度。

(2)要確立創(chuàng)新機制、加強管理、優(yōu)化服務(wù)、促進發(fā)展。在管理流動人口方面，要不斷改進工作方法，提高管理水平和管理效率，在管理中滲透服務(wù)，在服務(wù)中實現(xiàn)管理，為流動人口的創(chuàng)業(yè)和生活創(chuàng)造一個良好的社會環(huán)境。

(3)改變工作思路，把流動大軍融入城市。城市管理不應(yīng)只為城市居民的利益著想，把外來人看成是另類，時刻防范他們，而應(yīng)為外來人口的利益著想。從他們的生活到工作，從信念到思想都要時時刻刻服務(wù)、引導(dǎo)、管理和教育，在管理中為他們服務(wù)，在服務(wù)中實現(xiàn)有效管理。

(4)要建立黨委政府主導(dǎo)，多部門參與，保障有力、綜合治理的工作格局，統(tǒng)一構(gòu)建從管理到服務(wù)的管理模式，將流動人口的管理部門進行整合，將流動人口、出租屋管理、社會保障和勞動就業(yè)部門組織成一支隊伍，為流動人口一條龍服務(wù)。

4結(jié)束語

做好流動人口的管理工作是我國新型城鎮(zhèn)化的重要著力點。人口不只是負擔，人口還是資源。流動著的人口就是流動著的資源，對流動人口的有效管理，就是對流動著的社會資源的管理與經(jīng)營。其效益將不僅僅是經(jīng)濟的，還有社會的、精神的、文化的和文明的。

“十三五規(guī)劃”建議提出：推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。深化戶籍制度改革，促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進城落戶，并與城鎮(zhèn)居民有同等權(quán)利和義務(wù)。實施居住證制度，努力實現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。

參考文獻

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[9]戶籍制度成為解決三農(nóng)問題大障礙[N]. 中國經(jīng)濟時報,2005-03-18.

【文獻標志碼】A

【中圖分類號】D912.14

[作者簡介]王拓(1978～)，男，本科，高級工程師，注冊規(guī)劃師，國家一級注冊建筑師；袁小棠(1985～),女，碩士研究生，工程師；梁曉燕(1983～)，女，碩士研究生，工程師；劉蕾(1979～)，女，本科，工程師；張建華(1979～)，男，本科,工程師。

[定稿日期]2015-11-09

注釋：①《燕趙都市報》彭興庭2005-05-26

②《取消暫住證，由誰說了算》王春光(社科院研究員)《新京報》2004-9-7

③《競報》2005.5.25 第三版