集體林權配套改革措施探索

張雅萍

(寶雞市陳倉區(qū)林業(yè)站，陜西 寶雞 721300)

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集體林權配套改革措施探索

張雅萍

(寶雞市陳倉區(qū)林業(yè)站，陜西 寶雞 721300)

摘要：積極實施林權配套改革，促進區(qū)域林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是集體林權制度改革當前乃至近期擺在各級林業(yè)行政主管部門面前的一項重要工作。本文針對寶雞市陳倉區(qū)的林權工作現(xiàn)狀及本區(qū)林權配套改革舉措，分析了在實施林權配套改革過程中存在的主要問題，提出了一些切實可行的工作建議。

關鍵詞：集體林權；制度；改革措施

集體林地是國家重要的土地資源，是發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)的重要生產(chǎn)要素，是廣大農(nóng)民群眾重要的生活保障。集體林權制度改革工作是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后在農(nóng)村實施的一項重大變革，是農(nóng)村生產(chǎn)關系的一次重大調(diào)整，是建設生態(tài)文明、實現(xiàn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展及促進山區(qū)農(nóng)民增收的一項戰(zhàn)略任務[1-2]。早在1981年,中共中央、國務院就頒布了《關于保護森林發(fā)展林業(yè)的若干問題的決定》(中發(fā)[1981]21號),實施以“穩(wěn)定山權林權、劃定自留山和落實林業(yè)生產(chǎn)責任制”為主要內(nèi)容的“林業(yè)三定”改革,陳倉區(qū)(原寶雞縣)林業(yè)主管部門積極響應上級號召，積極貫徹落實林業(yè)三定政策，1981年至1983年期間，全縣1.9萬戶農(nóng)戶承包到4 500 hm2集體山林，17 000 hm2荒山承包到農(nóng)戶手中，其中赤沙鎮(zhèn)放馬溝村7戶農(nóng)民當年造林130 hm2，極大地激發(fā)了群眾植樹造林發(fā)展產(chǎn)業(yè)的積極性?！傲謽I(yè)三定”政策使廣大林農(nóng)分到了自留山,使一部分集體山林落實了經(jīng)營主體，推動了林業(yè)發(fā)展。但隨著歷史發(fā)展，集體林經(jīng)營仍然存在山林產(chǎn)權不明晰、經(jīng)營主體不明確、經(jīng)營機制不靈活、利益分配不合理等問題，嚴重制約著林業(yè)發(fā)展。

2008年,隨著《中共中央、國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》(中發(fā)[2008]20號)文件的頒布實施,標志著全國范圍內(nèi)新一輪的集體林權制度改革工作(下簡稱林改)正式啟動實施。同年,福建省作為國家林業(yè)局確定的試點省份率先實施林改，2004年,江西省7個試點縣市開始實施林改，2007年9月開始，陜西省在寶雞市的太白縣等10個縣區(qū)試點林改，2009年，寶雞市集體林權制度工作全面展開，陳倉區(qū)集體林權制度改革工作跨入一個新的歷史階段。

集體林權制度改革主要從明晰山林產(chǎn)權這一根本問題入手,基本確立了林農(nóng)經(jīng)營山林的主體地位,真正實現(xiàn)了“明晰所有權,放活經(jīng)營權,落實處置權,確保收益權”,給予了林農(nóng)真正意義上的物權,從根本上消除了制約集體林業(yè)發(fā)展的體制性障礙[3-5]。通過實施組建林業(yè)產(chǎn)權管理信息服務中心、構建基層林權流轉交易平臺及產(chǎn)業(yè)發(fā)展技術服務網(wǎng)絡體系等一系列林權配套改革措施，為區(qū)內(nèi)林業(yè)產(chǎn)業(yè)又好又快發(fā)展奠定了良好基礎。

1寶雞市陳倉區(qū)集體林權制度改革現(xiàn)狀

1.1主體改革工作完成情況

陳倉區(qū)現(xiàn)有集體林地面積7.95萬hm2，占全區(qū)林地總面積一半以上，林改主要涉及渭河南及西部山區(qū)的12鎮(zhèn)，186個村，1 013個村民小組，48 333戶農(nóng)戶，19.74萬人。

截止2010年10月，全區(qū)已將所有集體林地全部確權到戶。共簽訂完善林地承包合同1.7萬份，簽訂林權登記申請表4.7萬份，確權戶數(shù)2.5萬戶，累計調(diào)處各類林權爭議糾紛24起，涉及面積0.3萬hm2。全區(qū)林改累計發(fā)放林權證5.1萬本(注：含退耕還林發(fā)證本數(shù))，發(fā)證戶數(shù)3.3萬戶，發(fā)證宗地5.8萬宗，發(fā)證面積7.93萬hm2，發(fā)證率99%。

在工作過程中，通過實施分類指導、分區(qū)施策、依法依規(guī)、規(guī)范操作、強化指導等措施，進一步明晰了集體林產(chǎn)權，提高了林地生產(chǎn)力，逐步實現(xiàn)了“資源增長、林業(yè)增效、林農(nóng)增收”的目標?；緦崿F(xiàn)了“山定權、樹定根、人定心”的改革預期目的，主體改革初顯成效。

1.2實施林權配套改革的主要舉措

林改主體改革進一步解放了林地生產(chǎn)力，破解了林農(nóng)發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)的制約瓶頸，進一步拓展了發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)的空間,是對以林地為核心的森林資產(chǎn)權益關系的重大調(diào)整，但林權配套改革面臨的問題也不容忽視,林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的深層次矛盾和弊端也日益顯現(xiàn),加快林權配套改革，特別是基層林業(yè)技術信息服務體系建設、林木采伐制度改革、完善林業(yè)投融資機構、林業(yè)社會化服務管理以及科技創(chuàng)新等方面配套改革更是重中之重,全面推進配套改革迫在眉捷。陳倉區(qū)在探索林權配套改革促進林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中嘗試性地做了以下幾個方面的工作。

1.2.1構建區(qū)鎮(zhèn)兩級林權流轉交易及林業(yè)技術信息服務網(wǎng)絡體系集體林權流轉是推進適度林業(yè)產(chǎn)業(yè)適度規(guī)?；?jīng)營、優(yōu)化林業(yè)生產(chǎn)要素配置的重要途徑。集體林地明晰產(chǎn)權、承包到戶后，農(nóng)民真正擁有了林地使用權，林木所有權，群眾發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)的積極性空前高漲，但受經(jīng)濟條件的限制，缺乏必要的資金投入。通過開展林權流轉登記、林權抵押貸款工作，農(nóng)民可以用自己的林權作為抵押，獲得發(fā)展產(chǎn)業(yè)的必要資金，從而達到增收的目的。為此，區(qū)林業(yè)局按照上級有關規(guī)定及要求，及時成立了林權流轉服務機構，落實專門辦公地點及辦公人員，積極開展工作，同時不斷規(guī)范林權流轉管理程序，竭力為農(nóng)民增收服務。

1.2.2積極探索和改革林木采伐管理機制農(nóng)戶取得林地經(jīng)營權后，林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有所提高，但受以往林木采伐審批管理程序等影響[6-7]，群眾植樹造林的積極性受阻，為了使造林營林者得到應有回報，形成森林保護與利用良性循環(huán)，改革林木采伐管理機制，簡化林木采伐審批程序已經(jīng)迫在眉捷。在遵循采伐限額管理的前提條件下，進一步簡化審批程序，簡化采伐調(diào)查設計，為農(nóng)民提供便捷高效的服務是實施林木采伐制度改革的重要任務。陳倉區(qū)立足區(qū)內(nèi)實際，按照天然林從緊，人工林從松；公益林從緊，商品林從松；國有林從緊，集體林從松的基本原則，對于人工商品林及各類社會主體營造的速生豐產(chǎn)林、農(nóng)田林網(wǎng)等優(yōu)先在年度內(nèi)安排采伐計劃，充分調(diào)動了農(nóng)民及社會各界人士發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)的積極性。

1.2.3推進林權抵押貸款工作，拓寬林地經(jīng)營者發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)的融資渠道集體林地明晰產(chǎn)權、承包到戶后，農(nóng)民真正擁有了林地使用權，林木所有權，發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)的熱情空前高漲，但受自身條件的限制，資金問題成了發(fā)展瓶頸。開展林權抵押貸款農(nóng)民可以用自己的林權作為抵押，獲得發(fā)展產(chǎn)業(yè)的必要資金，從而達到增收的目的。今年以來，省林業(yè)廳聯(lián)合省農(nóng)村信用聯(lián)社，出臺了關于開展林權抵押貸款的一系列政策措施。近期，中國人民銀行、財政部、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、國家林業(yè)局聯(lián)合發(fā)文，對加大林業(yè)信貸投放、開發(fā)林業(yè)信貸產(chǎn)品、拓寬林業(yè)融資渠道、完善財政貼息政策、健全林權抵押貸款制度、建立政策性森林保險制度等做出了明確規(guī)定。為了及時解決群眾發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)的資金問題，陳倉區(qū)林業(yè)局依據(jù)上級有關文件精神，積極協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)相關金融機構，開發(fā)林權抵押貸款等適合林業(yè)特點的信貸產(chǎn)品，著力推進林業(yè)小額貸款，拓寬林地經(jīng)營者發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)的融資渠道。按照政府引導、政策支持、市場運作、農(nóng)民自愿、穩(wěn)步推進的原則，開展政策性森林保險試點，逐步擴大保險品種和范圍，提高經(jīng)營者抵御自然災害的能力。

1.2.4探索新的林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，促進農(nóng)民增收隨著市場經(jīng)濟體制的逐步完善,以家庭承包經(jīng)營為基礎的分散小規(guī)模的林業(yè)生產(chǎn)單位與大市場之間的供需矛盾也越來越突出,要解決這一矛盾就必須重構與市場機制相銜接的林業(yè)合作經(jīng)濟組織。林業(yè)合作經(jīng)濟組織是林業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和林業(yè)社會化服務體系的重要組成部分,是實現(xiàn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和林業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程的關鍵環(huán)節(jié)，是林農(nóng)進行自我服務、自我發(fā)展、自我保護的一種行之有效的組織形式和經(jīng)營模式[8]。區(qū)林業(yè)主管部門引導農(nóng)民在自愿的前提下，以資金、技術等生產(chǎn)要素為紐帶，合理引導農(nóng)戶組建專業(yè)合作社、專業(yè)協(xié)會等形式的經(jīng)濟組織和經(jīng)營實體，提高林業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的組織化程度。同時鼓勵龍頭企業(yè)與農(nóng)戶建立“公司+基地+農(nóng)戶”等產(chǎn)供銷一條龍、貿(mào)工林一體化的林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，實現(xiàn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?、標準化、集約化經(jīng)營，提高林業(yè)產(chǎn)值和經(jīng)濟效益。在發(fā)展產(chǎn)業(yè)的同時，及時掌握產(chǎn)業(yè)發(fā)展信息，不斷改良優(yōu)化品種結構，加大良種引進、試驗、推廣力度，努力提高果實品質(zhì)，增加林產(chǎn)品市場附加值，實現(xiàn)農(nóng)民產(chǎn)業(yè)增收。目前，全區(qū)已成立了花椒、核桃種植等各類林農(nóng)專業(yè)合作社、協(xié)會13個，有效地帶動了全區(qū)尤其是西部山區(qū)以花椒、核桃、板栗為主的干雜果及中藥材種植等林業(yè)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

2林權配套改革中存在的主要問題及建議

2.1配套改革規(guī)劃實施緩慢

集體林權配套改革的核心任務是放活林地經(jīng)營權，只有推動林權流轉，方便林農(nóng)采伐，才能讓更多的資本順利流入林業(yè)，從而激活廣闊的農(nóng)村市場，為發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造良好的環(huán)境。建立健全林業(yè)產(chǎn)權交易市場是目前實施林權配套改革的一項重要工作，《寶雞市陳倉區(qū)林業(yè)產(chǎn)權管理信息服務中心項目建設規(guī)劃》(項目規(guī)劃總投資1006.1萬元。其中，中央、省財政補助投資805.0萬元，市、縣地方財政配套201.1萬元)雖已通過相關專家評審通過，但到目前項目建設資金上級尚未下達，以致項目規(guī)劃建設工作陷入困境。

實施陳倉區(qū)林業(yè)產(chǎn)權管理信息服務中心項目規(guī)劃建設是搞好本區(qū)林權配套改革的基礎，是加快林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提和條件，建議上級主管部門盡早落實項目建設資金，盡快建設林業(yè)產(chǎn)權管理信息服務中心，以滿足林改配套改革工作實際需要。

2.2森林資源資產(chǎn)評估資質(zhì)人才缺乏

森林資源資產(chǎn)評估是實現(xiàn)林權流轉和林權抵押貸款工作中的一個重要環(huán)節(jié)，按照《陜西省森林資源資產(chǎn)評估管理實施細則》有關規(guī)定，“非國有森林資源資產(chǎn)評估項目，凡在100萬元以上(含100萬元)的金融機構抵押貸款項目，應委托財政部門頒發(fā)的資產(chǎn)評估資格的機構進行評估，并有2名(含2名)森林資源資產(chǎn)評估專家參加；評估咨詢服務機構出具的森林資源資產(chǎn)評估咨詢報告，須經(jīng)2名參加國家林業(yè)局與中國資產(chǎn)評估協(xié)會共同組織的培訓后取得相應資質(zhì)的森林資源資產(chǎn)評估技術人員共同簽字方能有效”，目前，陳倉區(qū)具有森林資產(chǎn)評估資質(zhì)人員僅有1人，一旦林權抵押貸款業(yè)務全面展開，很難適應林權流轉中森林資源資產(chǎn)評估工作的實際需要。

針對這個問題，建議上級加大對縣區(qū)森林資源資產(chǎn)評估人員的培訓力度，盡最大可能擴大培訓范圍，多出合格人才，為實施林改配套改革提供可靠的人力資源保障。

2.3林權流轉管理亟待規(guī)范

林權流轉包括林地承包經(jīng)營權人的林地承包經(jīng)營權、林木所有權流轉和集體經(jīng)濟組織的林地經(jīng)營權、林木所有權的流轉。林權流轉的方式包括轉包、出租、轉讓、互換、入股、抵押等[4]。實施集體林權制度改革后，林地分山到戶，進一步放活了林地林木的經(jīng)營流轉，林權流轉更加活躍。中共中央、國務院《關于全面推進集體林權制度改革的意見》提出“…在依法、自愿、有償?shù)那疤嵯?，林地承包?jīng)營權人可依法采取多種方式，流轉林地經(jīng)營權和林木所有權。流轉期限不得超過承包期的剩余期限，流轉后不得改變林地用途。”土地是農(nóng)民賴以生存和安身立命的基本生產(chǎn)資料，規(guī)范林權流轉管理，引導農(nóng)民合理流轉林權，不改變林地原始承包關系，防止農(nóng)民失山失地，促進區(qū)域社會和諧發(fā)展仍是一項長期而艱巨的工作任務。

從區(qū)域林業(yè)發(fā)展實際狀況出發(fā)，及時出臺林權流轉管理辦法是實現(xiàn)林權合理規(guī)范流轉的重要保證。建議省市盡快出臺規(guī)范性文件，以便指導全區(qū)林地規(guī)范有序地流轉。

2.4林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展任重道遠

產(chǎn)業(yè)發(fā)展既要遵循市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，又要擔負起引導市場合理消費的重任，更離不開龍頭企業(yè)的支持和帶動。由于受種植業(yè)生產(chǎn)周期較長等自身條件影響， 林業(yè)產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展需要一個漫長的過程。集體林地分山到戶后，農(nóng)戶雖然掌握了林地的經(jīng)營權，發(fā)展產(chǎn)業(yè)的積極性和熱情高漲，林業(yè)產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出迅猛發(fā)展的良好態(tài)勢。由于受市場經(jīng)濟活動規(guī)律影響，個體經(jīng)濟抵御市場經(jīng)濟風險的能力相對較低。全區(qū)雖然已成立了一些專業(yè)協(xié)會、合作社，但由于受自身融資規(guī)模等條件影響，加之區(qū)內(nèi)林產(chǎn)品深加工企業(yè)嚴重缺乏，很難提高林產(chǎn)品的市場附加值，某些程度上挫傷了部分林農(nóng)發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)的積極性，林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展任重道遠。

通過加強市場供需信息聯(lián)絡，招商引資培育林產(chǎn)品深加工龍頭企業(yè)，是發(fā)展壯大區(qū)域林業(yè)產(chǎn)業(yè)的有效途徑。建議遵循市場經(jīng)濟運行規(guī)律，抓住國家發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)的歷史機遇，貫徹落實產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)惠政策，合理引導林農(nóng)組建專業(yè)協(xié)會、專業(yè)合作社，全力推進基地建設，促進區(qū)域林業(yè)產(chǎn)業(yè)跨越式發(fā)展。

參 考 文 獻:

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收稿日期：2016-05-22

作者簡介：張雅萍(1972-)，女，林業(yè)工程師，主要從事林業(yè)規(guī)劃設計、林業(yè)行政執(zhí)法等工作。 郵箱：879928766@qq.com。

中圖分類號:F326.22

文獻標識碼:A

文章編號:1001-2117(2016)03-0102-04

Measures in Counterpart with Collective Forest Tenureship Reform

ZHANG Ya-ping

(ForestManagementStationofChencang,Baoji,Shaanxi721300)

Abstract:Proactive implementation of counterpart reform parallel with collective forest reform is an important work in forestry administration. In light the current work of counterpart reform in Chencang of Baoji, problems existed were analyzed and suggestions for improvement were put forward.

Key words:Collective forest right; institution; reform; measures