社會(huì)支持理論視角下我國失獨(dú)家庭的扶助政策設(shè)計(jì)

楊小菊

(貴州師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與政治學(xué)院，貴州貴陽 550018)

社會(huì)支持理論視角下我國失獨(dú)家庭的扶助政策設(shè)計(jì)

楊小菊

(貴州師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與政治學(xué)院，貴州貴陽 550018)

我國計(jì)劃生育政策有效地控制了人口增長、提高了人口素質(zhì)，但隨之失獨(dú)家庭數(shù)量也逐年增加，他們面臨著嚴(yán)峻的生活、養(yǎng)老、醫(yī)療、心理治療等問題。然而當(dāng)前我國相應(yīng)的失獨(dú)家庭扶助政策存在著政策實(shí)施主體單一、政策標(biāo)準(zhǔn)不合理、政策扶助內(nèi)容單一等問題，無法全面有效地解決失獨(dú)家庭的現(xiàn)實(shí)困境。以社會(huì)支持理論為理論基礎(chǔ)，并對(duì)該理論應(yīng)用在扶助政策中的必要性進(jìn)行了分析，構(gòu)建了以政策客體的需求為核心、強(qiáng)調(diào)政策有效性和適應(yīng)性的社會(huì)多元參與扶助模式，最終有效解決失獨(dú)家庭扶助不全面的問題。

失獨(dú)家庭;扶助政策;政策設(shè)計(jì);社會(huì)支持理論

一、政策背景與理論基礎(chǔ)

作為人口最多的發(fā)展中國家，我國在人口數(shù)量、質(zhì)量及結(jié)構(gòu)上都面臨著非常嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展和和諧穩(wěn)定，人口問題不容忽視。從二十世紀(jì)八十年代開始，我國開始實(shí)行嚴(yán)格的獨(dú)生子女生育政策，以此控制人口快速增長，但是隨著時(shí)間的推移，這一政策帶來的負(fù)面效應(yīng)也逐漸凸顯，失獨(dú)家庭數(shù)量急劇增加，家庭風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與日俱增。

根據(jù)2013年中國社科院發(fā)布的《中國老齡事業(yè)發(fā)展報(bào)告(2013)報(bào)告》顯示，2012年我國至少有100萬個(gè)失獨(dú)家庭，且每年以7.6萬個(gè)數(shù)量不斷增加［1］。然而這個(gè)數(shù)據(jù)只是一個(gè)保守的估計(jì)，有學(xué)者預(yù)測中國在2012年之后的很短一段時(shí)間內(nèi)將有1000萬以上的家庭成為失獨(dú)家庭，且50%的家庭還未誕下第三代［2］。在研究失獨(dú)家庭這一特殊群體時(shí)，依據(jù)家庭生育結(jié)構(gòu)情況通常會(huì)將其劃分為三類:第一類是失去獨(dú)生子女的父母雙方都還具有生育能力，在失去獨(dú)生子女后又再生育了一個(gè);第二類是獨(dú)生子女過世時(shí)已有婚姻并育有小孩，失獨(dú)家庭還可憑借孫子(女)或外孫(女)予以安慰;第三類是失去獨(dú)生子女的父母已經(jīng)喪失生育能力，且子女過世時(shí)沒有留下后代［3］，這一類失獨(dú)家庭所遭受的痛苦最為嚴(yán)峻。本文主要的研究對(duì)象是第三類的失獨(dú)家庭，與之相適應(yīng)的政策設(shè)計(jì)則是指對(duì)第三類失獨(dú)家庭的經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)和生活扶助。

失獨(dú)者面臨著一系列的殘酷困境，在身心方面造成巨大壓力。與此同時(shí)嚴(yán)格的獨(dú)生子女生育政策在制度設(shè)計(jì)和安排之初缺乏對(duì)失獨(dú)群體的合理救濟(jì)考慮，在社會(huì)保障方面存在較大缺失，致使失獨(dú)夫妻雙方面臨著養(yǎng)老的難題。在嚴(yán)格的獨(dú)生子女政策作用下，失獨(dú)家庭從“風(fēng)險(xiǎn)家庭”就跨入為“殘破家庭”和“困難家庭”，如果沒有外界的支持和幫助就很難擺脫困境［6］，失獨(dú)家庭扶助問題需要社會(huì)多方力量共同完成，社會(huì)支持理論能夠從物質(zhì)保障和精神疏導(dǎo)兩方面幫助失獨(dú)家庭擺脫所面臨的困境，使其有效地重新再融入社會(huì)。故本文結(jié)合社會(huì)支持理論，就我國失獨(dú)家庭扶助政策設(shè)計(jì)模式，期望能夠?yàn)槭И?dú)家庭問題的解決提供一定參考。

社會(huì)支持理論起源于20世紀(jì)70年代，被最早用于醫(yī)療疾病和精神康復(fù)領(lǐng)域，后被應(yīng)用于社會(huì)學(xué)、公共管理學(xué)領(lǐng)域。學(xué)術(shù)界對(duì)社會(huì)支持理論有不同的解讀，本文認(rèn)同社會(huì)支持的社會(huì)資源利用論，并以該角度的理解作為本文的理論基礎(chǔ)。

社會(huì)支持是指個(gè)人處理緊張事件的一種潛在資源，是一種通過社會(huì)關(guān)系(個(gè)人與他人或個(gè)人與群體)進(jìn)行交換的社會(huì)資源，是給予者和受予者兩個(gè)有意識(shí)的主體間進(jìn)行的資源交換［4］。從社會(huì)支持施與者的角度來看，可將社會(huì)支持劃分為正式的社會(huì)支持與非正式的社會(huì)支持，正式的社會(huì)支持主要是指來自政府和一些具有政府性質(zhì)的社會(huì)團(tuán)體(如婦聯(lián)、共青團(tuán)等)所提供的支持和服務(wù)，主要是人與正式組織的交流;非正式的社會(huì)支持主要是指來自家庭、配偶、親友、非政府性質(zhì)的志愿者組織或社會(huì)團(tuán)體等的支持，更多體現(xiàn)的是人與人之間的溝通［5］。社會(huì)支持的產(chǎn)生和強(qiáng)弱受到許多因素的影響，如性別、性格、家庭人口數(shù)量、個(gè)人經(jīng)濟(jì)狀況等都會(huì)對(duì)社會(huì)支持產(chǎn)生重要的影響，而一個(gè)人的社會(huì)支持越強(qiáng)，就越能比較容易度過危機(jī)和困境。如上所述，一個(gè)失獨(dú)家庭完整的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)體系應(yīng)來自正式支持和非正式支持兩方面，一方面由正式社會(huì)支持系統(tǒng)提供制度、法律、物質(zhì)等方面上的保障，另一方面需要非正式社會(huì)支持系統(tǒng)提供來自情感寄托、需求表達(dá)等精神層面的幫助，進(jìn)而真正解決失獨(dú)家庭的實(shí)際困難。

二、社會(huì)支持理論應(yīng)用的必要性分析

(一)扶助政策價(jià)值取向的要求

作為正式社會(huì)支持體系的代表，政府的角色和責(zé)任無疑是最重要的，必須參與到扶助政策體系中來。公共政策的基本價(jià)值取向要求政府承擔(dān)主要的扶助責(zé)任。羅爾斯提出的公平正義理論認(rèn)為，在進(jìn)行利益分配的時(shí)候，如果不得不產(chǎn)生某種不平等，這種不平等應(yīng)該有利于境遇最差的人的最大利益［7］，以此減少因自然偶然因素對(duì)人生前景的影響。同時(shí)，正義論認(rèn)為因偶然因素而處于社會(huì)不利條件的人們有要求實(shí)現(xiàn)收入和財(cái)富的平等分配的權(quán)利，而且對(duì)由于制度運(yùn)行帶來的后果，國家應(yīng)當(dāng)予以救助。失獨(dú)家庭出現(xiàn)的主要原因是我國計(jì)劃生育政策的實(shí)施，同時(shí)也由于計(jì)劃生育制度在設(shè)計(jì)和安排上缺乏對(duì)失獨(dú)群體的救濟(jì)考慮，失獨(dú)家庭出現(xiàn)后無法得到相應(yīng)合理的安置?；诠秸x理論的價(jià)值取向，失獨(dú)家庭作為政策利益的犧牲者，在面臨極為艱難的社會(huì)生活處境時(shí)，有權(quán)要求改變不平等的生活狀況，而政府應(yīng)該承擔(dān)主要的扶助責(zé)任，在整個(gè)扶助體系中挑起大梁，成為正式支持體系中的主要力量。

(二)社會(huì)管理方式發(fā)展趨勢的要求

政府與多元的非正式社會(huì)支持體系主體共同參與扶助，是當(dāng)前的政府管理實(shí)現(xiàn)管理創(chuàng)新的重要嘗試，有利于完善社會(huì)保障結(jié)構(gòu)和功能、提升社會(huì)福利水平、減輕財(cái)政壓力等［8］。通過共建扶助體系，使非正式支持體系中的多元力量真正成為政府管理過程中的積極伙伴和有力助手。

社會(huì)組織以其民間性、志愿性和公益性等特點(diǎn)，能夠更直接地去維護(hù)失獨(dú)家庭的利益，找準(zhǔn)失獨(dú)家庭的內(nèi)在需求為其提供服務(wù)與救助，同時(shí)社會(huì)組織對(duì)失獨(dú)家庭的扶助也擴(kuò)大了社會(huì)保障的覆蓋面、擴(kuò)大了社會(huì)參與，在一定程度上有助于完善失獨(dú)家庭的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，有助于我國社會(huì)管理多元化參與的建設(shè)，減輕政府和企業(yè)的負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)社會(huì)穩(wěn)定性和公平性，也為社會(huì)組織自身的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。

三、我國現(xiàn)有的失獨(dú)家庭扶助政策存在的問題

由失獨(dú)群體引發(fā)的社會(huì)問題越來越引起社會(huì)各界的普遍關(guān)注，我國政府從2002年開始先后制定了多部相關(guān)扶助政策，但是這些政策在設(shè)計(jì)和執(zhí)行中產(chǎn)生了一些問題，使得政策不能有效地解決第三類失獨(dú)家庭的切實(shí)生活困境。

(一)政策實(shí)施主體單一:多以政府為唯一扶助主體

當(dāng)前我國多地出臺(tái)的失獨(dú)家庭扶助政策多以政府為主導(dǎo)，體現(xiàn)的是國家和政府行為。在以政府為主體的救助對(duì)策中，多是宏觀的行政政策而缺少務(wù)實(shí)的具體方法，也缺少對(duì)不同多元主體參與的框架設(shè)計(jì)和責(zé)任設(shè)定。

例如，2001年12月頒布的《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育條例》第27條之規(guī)定“獨(dú)生子女發(fā)生意外傷殘或死亡，其父母不再生育收養(yǎng)子女的，地方人民政府應(yīng)當(dāng)給予必要的幫助”，從制度上將失獨(dú)家庭扶助的責(zé)任劃定給了地方人民政府。在這一條例的指導(dǎo)下，各省市出臺(tái)的扶助政策也多以政府責(zé)任為主要內(nèi)容，如表1所示，政府是扶助政策的唯一主體而不見其他主體的參與，且從內(nèi)容上看，多數(shù)政策都把關(guān)注點(diǎn)放在了扶助金的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、對(duì)象確定和發(fā)放流程上，少有關(guān)注失獨(dú)家庭的其他層面的需求。

表1 部分省(市)出臺(tái)的失獨(dú)家庭扶助政策在執(zhí)行主體和內(nèi)容一覽表

(二)政策標(biāo)準(zhǔn)不合理:補(bǔ)助較少難以解決現(xiàn)實(shí)需求

當(dāng)前全國的失獨(dú)家庭扶助金普遍都較低，主要為經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助類的補(bǔ)償性行為，而對(duì)于精神慰藉和社會(huì)再適應(yīng)問題所需的扶助資金則甚少提及，例如2007年出臺(tái)的《全國獨(dú)生子女傷殘死亡家庭扶助制度》規(guī)定，對(duì)失獨(dú)家庭夫妻女方年滿49周歲后發(fā)放扶助金，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)每人每年1200元［9］;另有某些省市的扶助金額稍多一些，失獨(dú)者的特別扶助金城鎮(zhèn)每人每月340元，農(nóng)村每人每月170元［10］;甘肅省不斷加大對(duì)失獨(dú)家庭的扶助力度，規(guī)定從2016年開始失獨(dú)家庭每人每天100元住院護(hù)理補(bǔ)助，但補(bǔ)助力量仍然有限，全年累計(jì)補(bǔ)助天數(shù)不超過30天［11］。雖然各省市都在不斷地修訂完善扶助政策、提高補(bǔ)助金額，但是這些扶助標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容在當(dāng)今通貨膨脹的中國是杯水車薪，根本不能滿足失獨(dú)家庭的日常開支，這樣的家庭將會(huì)陷入雪上加霜的境地。在基礎(chǔ)物質(zhì)都無法解決的現(xiàn)實(shí)下，失獨(dú)家庭的老人更難有多余財(cái)力進(jìn)行心理層面的輔導(dǎo)治療或者個(gè)人的更高層次發(fā)展。

(三)政策扶助內(nèi)容單一:扶助形式簡單難以滿足更高層次需求

相對(duì)于養(yǎng)老和經(jīng)濟(jì)問題，更難以應(yīng)對(duì)的是失獨(dú)者的心理創(chuàng)傷和精神慰藉的匱乏，失去獨(dú)生子女的父母內(nèi)心的傷痛難以言表。但就目前我國中央層面和地方層面的失獨(dú)家庭扶助政策來看，政策內(nèi)容多停留于補(bǔ)助金發(fā)放、醫(yī)療救助階段，還未過多涉及心理需求的內(nèi)在扶助。而且當(dāng)前已經(jīng)出現(xiàn)了一種“排斥領(lǐng)取扶助金”的現(xiàn)象，根據(jù)陜西省數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年全身登記并領(lǐng)取失獨(dú)家庭補(bǔ)助金的家庭僅有8643戶［12］，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于當(dāng)年年齡段人口疾病死亡率所計(jì)算的數(shù)量，其中的重要一個(gè)原因就是失獨(dú)的父母認(rèn)為扶助金是“孩子用命換來的錢”，心理上不愿意接受，甚至對(duì)扶助金的發(fā)放行為帶有排斥心理，可見僅以資金扶助根本無法解決他們真正的問題和困境。

四、社會(huì)支持理論視角下失獨(dú)家庭扶助政策設(shè)計(jì)框架

從當(dāng)前我國失獨(dú)家庭扶助政策存在的問題出發(fā)，本文運(yùn)用社會(huì)支持理論對(duì)失獨(dú)家庭扶助政策進(jìn)行設(shè)計(jì)，既要發(fā)揮正式社會(huì)支持的優(yōu)勢，建立相互信任的交流合作機(jī)制，形成通暢的信息資源交換渠道，又要善于利用非正式社會(huì)支持的感情作用，滿足失獨(dú)家庭的心理需求。基于以上分析，本文構(gòu)建了一個(gè)社會(huì)支持型的失獨(dú)家庭扶助政策模式，如圖1所示。

圖1 社會(huì)支持理論指導(dǎo)下的失獨(dú)家庭扶助政策框架圖

(一)以多元主體參與為支撐，打破實(shí)施主體單一局面

制度在解決物質(zhì)支持方面是比較有效的，但在給予精神撫慰方面則較為乏力，面對(duì)失獨(dú)家庭普遍存在的多樣化需求，僅靠政府部門的單一力量是難以解決的，必須依靠社會(huì)多元主體的力量，發(fā)揮各主體優(yōu)勢，形成多形式、多渠道、合力聯(lián)動(dòng)的綜合社會(huì)救助體系。因此我們應(yīng)該在現(xiàn)有主體的基礎(chǔ)上，從正式社會(huì)支持和非正式社會(huì)支持兩方面出發(fā)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)多元化主體共同參與，使非正式社會(huì)支持體系中的志愿者、親友、非政府性質(zhì)的社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)中介組織等廣泛參與到綜合社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)中來，解決扶助政策實(shí)施主體單一的困境。

在實(shí)踐中各種非正式社會(huì)支持的力量都積極地投入到了扶助活動(dòng)中，并探索出了各種行之有效的實(shí)踐方式，其中失獨(dú)者通過自主參與的公益活動(dòng)進(jìn)行自我釋放和治療就是比較常見的幫扶方式，而這種形式和成效正在逐漸擴(kuò)散，例如北京的“愛從這里出發(fā)”和“螢火蟲公社”、四川的“媽媽之家”等公益組織。

(二)以多制度互聯(lián)為保障，解決政策標(biāo)準(zhǔn)不合理缺陷

失獨(dú)家庭扶助問題涉及到社會(huì)生活的多個(gè)領(lǐng)域，并且會(huì)因政策客體的不同需求而在形式和內(nèi)容上有所不同。因此我們需要在社會(huì)支持理論的基礎(chǔ)上，依據(jù)失獨(dú)家庭的共性需求，進(jìn)行相關(guān)制度的建設(shè)，包括養(yǎng)老制度、領(lǐng)養(yǎng)制度、醫(yī)療保障制度、補(bǔ)助金制度、法律咨詢制度等等。

扶助政策的最終目標(biāo)在于滿足失獨(dú)者的物質(zhì)需求和精神需求，使其恢復(fù)正常的社會(huì)生活軌道，而這些需求的滿足涉及到社會(huì)管理的多個(gè)層面制度設(shè)計(jì)與改革:首先，針對(duì)目前我國失獨(dú)家庭存在的困境，應(yīng)健全和完善我國的社會(huì)養(yǎng)老保障體系，尤其是針對(duì)失獨(dú)群體的養(yǎng)老保障制度，在養(yǎng)老制度調(diào)整中就要注意對(duì)失獨(dú)家庭特殊情況的考慮，如養(yǎng)老金額的調(diào)整、養(yǎng)老方式的改革、養(yǎng)老法定監(jiān)護(hù)人的確定等;其次，針對(duì)失獨(dú)家庭無子(女)的現(xiàn)狀，需要對(duì)生育制度和領(lǐng)養(yǎng)制度進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，依據(jù)現(xiàn)實(shí)具體條件對(duì)可生育和不可生育的失獨(dú)者在生育權(quán)限和領(lǐng)養(yǎng)權(quán)限上給予一定的放寬;第三，針對(duì)失獨(dú)者較迫切的醫(yī)療服務(wù)需求問題，我國醫(yī)療服務(wù)保障制度也應(yīng)隨之做出調(diào)整，并在政策、資金、人員、場所方面都給予幫助。相應(yīng)的制度建設(shè)和改革還有許多，需要我們在制度設(shè)計(jì)過程中借助正式的、非正式的社會(huì)支持系統(tǒng)深刻了解失獨(dú)者的需求，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)多制度的共同保障。

(三)以需求為出發(fā)點(diǎn)，克服政策扶助內(nèi)容單一困境

政策的結(jié)果要實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)并真正解決政策客體的困境，則需要政策內(nèi)容符合政策受益者的真實(shí)需求。構(gòu)建互動(dòng)性關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，應(yīng)該明確每個(gè)失獨(dú)家庭的真實(shí)需求，畢竟外界的觀察只是表面的，只有失獨(dú)家庭自身才了解自己內(nèi)心真正所想。因此，在這個(gè)政策框架中需要失獨(dú)家庭發(fā)揮主觀能動(dòng)性，聽取失獨(dú)者自身的利益訴求，并由他們做出最適合自己的需求選擇。

具體來說可操作為:第一，以需求為出發(fā)點(diǎn)實(shí)現(xiàn)多元政策扶持，逐步建立完善綜合關(guān)愛失獨(dú)家庭的政策體系;第二，以需求為出發(fā)點(diǎn)建立多重民生保障，可借鑒比較成熟的智慧城市建設(shè)內(nèi)容建設(shè)與之相應(yīng)的“家政服務(wù)、購物上門、陪醫(yī)助浴、健康體檢、搭建聯(lián)誼平臺(tái)”等環(huán)形的民生項(xiàng)目［13］;第三，從需求出發(fā)建立專業(yè)的服務(wù)隊(duì)伍，通過非正式社會(huì)支持系統(tǒng)中的資源，選取一批具有豐富經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)知識(shí)背景的志愿者為失獨(dú)老人提供專業(yè)的服務(wù)，滿足失獨(dú)老人的物質(zhì)和精神需求。

總體而言，該設(shè)計(jì)方案的初衷在于建構(gòu)一個(gè)自下而上的救助政策，從失獨(dú)者的自身需求與意愿出發(fā)，發(fā)揮他們的自救能力，拓展社會(huì)支持資源，同時(shí)在政策上重視他們自身的需求，將外在的具體措施鎖定在每個(gè)具有能動(dòng)性的個(gè)體上，個(gè)體在自下而上政策的配合下走出困境。

失獨(dú)家庭問題日漸成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)，許多社會(huì)主體都志愿參與扶助活動(dòng)之中，在當(dāng)前社會(huì)管理方式從單一主體向多元主體轉(zhuǎn)變、從控制型向引導(dǎo)型轉(zhuǎn)變的背景下，失獨(dú)家庭扶助政策也應(yīng)建立起多元化主體參與體系，在識(shí)別失獨(dú)者的真實(shí)需求基礎(chǔ)上，通過正式和非正式社會(huì)支持的網(wǎng)絡(luò)尋求幫助解決現(xiàn)實(shí)困境，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的創(chuàng)新。

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［3］周偉，米紅.中國失獨(dú)家庭規(guī)模估計(jì)及扶助標(biāo)準(zhǔn)探討［J］.中國人口科學(xué)，2013(5):2-9.

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［13］劉亞娜.中國失獨(dú)者貧困狀況及救助體系建構(gòu)［J］.社會(huì)科學(xué)輯刊，2013(5).

［責(zé)任編輯:劉大泯］

The Public Policy Design for Bereaved Families Affected by One-Child Policy From the Perspective of Social Support Theory

YANG Xiao-ju
(School of Economy and Politics，Guizhou Education University，Guiyang，Guizhou，550018)

With the increase of the number of bereaved families affected by one-child policy which effectively controlled population growth and improved the quality of the population in China，there are a series of problems such as life，pension，medical treatment and psychological treatment.However，there are some problems such as the single main body of policy implementation，unreasonable policy standards，single content of policy support and so on，which can not solve the real dilemma of the bereaved families effectively.Based on the theory of social support，this paper analyzes the necessity of applying this theory in supporting policies and constructs a policy support system that emphasizes policy effectiveness and adaptation social pluralistic participation in the support model，and ultimately effectively solve the problem of incomplete assistance to families with disabilities.

Bereaved Families Affected by One-Child Policy;Support Policy;Policy Design;Theory of Social Supports

C913.7

:A

:1674-7798(2016)10-0036-05

2016-08-18

楊小菊(1988-)，女，貴州黃平人，貴州師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與政治學(xué)院助教，研究方向:公共政策、公共管理。