論生態(tài)文明政府及其建設(shè)

梅鳳喬??

摘要

建設(shè)生態(tài)文明是一項(xiàng)具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義的國家戰(zhàn)略。政府作為國家機(jī)構(gòu)的重要組成部分和法定的環(huán)境“守護(hù)神”，理應(yīng)在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮獨(dú)特的作用。鑒于政府具有行政主體和機(jī)關(guān)法人的雙重人格，相應(yīng)地，其在生態(tài)文明建設(shè)中亦應(yīng)擔(dān)負(fù)雙重角色，即生態(tài)文明建設(shè)的推動者和生態(tài)文明建設(shè)的示范者。據(jù)此，提出以“生態(tài)文明政府”作為政府在生態(tài)文明建設(shè)中雙重角色有機(jī)統(tǒng)一體的政策理論；并將其界定為，既依法履行其作為生態(tài)文明建設(shè)推動者的責(zé)任，又切實(shí)擔(dān)負(fù)起其作為生態(tài)文明建設(shè)示范者的義務(wù)，使所轄地區(qū)達(dá)到生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的“三生”共贏狀態(tài)的政府。作為生態(tài)文明建設(shè)的推動者，政府一方面要發(fā)揮自身的優(yōu)勢，推動權(quán)力機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、法律監(jiān)督機(jī)關(guān)按照各自的職能和職責(zé)，參與生態(tài)文明法制建設(shè)；另一方面還要充分運(yùn)用各種政策手段，推動相對人投身生態(tài)文明建設(shè)。作為生態(tài)文明建設(shè)示范者，政府應(yīng)當(dāng)率先樹立生態(tài)文明理念，在擯棄與生態(tài)文明理念相抵觸的不良行為的同時(shí)，從綠色政府采購、綠色建筑、綠色辦公、綠色出行等方面踐行生態(tài)文明，對公眾起到引領(lǐng)作用，促使生態(tài)文明理念成為社會的主流價(jià)值觀。在打造生態(tài)文明建設(shè)示范者方面，美國聯(lián)邦政府開展的綠色政府行動計(jì)劃，在規(guī)范建設(shè)和實(shí)施體制等方面，具有很好的借鑒意義。根據(jù)我國的國情，建議從頂層設(shè)計(jì)入手，按照自上而下的方式，循序漸進(jìn)推動生態(tài)文明政府建設(shè)，并將實(shí)施績效向社會公布。這既是對生態(tài)文明政府建設(shè)的監(jiān)督，也是對全社會最好的生態(tài)文明宣傳教育。總之，建設(shè)生態(tài)文明政府，要以提升政府的生態(tài)文明建設(shè)能力為出發(fā)點(diǎn)，以促進(jìn)全社會形成“尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然”的生態(tài)文明理念為落腳點(diǎn)。只有建設(shè)生態(tài)文明政府，才能建成生態(tài)文明社會。

關(guān)鍵詞生態(tài)文明；生態(tài)文明建設(shè)；政府；生態(tài)文明政府；綠色政府

中圖分類號X3； D922.6文獻(xiàn)標(biāo)識碼A

文章編號1002-2104（2016）03-0001-08

doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.03.001

建設(shè)生態(tài)文明，是作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨審時(shí)度勢，向全社會提出的一項(xiàng)具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義的戰(zhàn)略任務(wù)。2007年10月召開的黨的十七大首次提出“建設(shè)生態(tài)文明”是“實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)的新要求”[1]；2012年11月召開的黨的十八大進(jìn)一步將“建設(shè)生態(tài)文明”提升到“關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠(yuǎn)大計(jì)”的高度，要求“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程”[2]。至此，建設(shè)生態(tài)文明作為國家戰(zhàn)略的地位得以確立。

既然建設(shè)生態(tài)文明是國家戰(zhàn)略，因此政府對生態(tài)文明建設(shè)負(fù)有重要的責(zé)任。但政府在生態(tài)文明建設(shè)中到底應(yīng)當(dāng)扮演何種角色、承擔(dān)何種責(zé)任，仍是一個(gè)值得深入探究的問題。已有的研究主要基于政府的行政主體身份，探討了其在生態(tài)文明建設(shè)中的作用、責(zé)任、職能等[3-5]，卻忽視了政府的另一個(gè)身份——機(jī)關(guān)法人——及其在生態(tài)文明建設(shè)中的義務(wù)。有鑒于此，本文試圖從政府的雙重人格及其在生態(tài)文明建設(shè)中的角色定位入手，構(gòu)建以生態(tài)文明政府作為其雙重人格有機(jī)統(tǒng)一體的政策理論；進(jìn)而在借鑒美國綠色政府建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情，提出推進(jìn)我國生態(tài)文明政府建設(shè)的對策建議。

1政府雙重人格及其在生態(tài)文明建設(shè)中的角色定位

1.1政府雙重人格：行政主體與機(jī)關(guān)法人

行政主體是一個(gè)法學(xué)概念，通常是指“享有公共行政權(quán)力，通過其所屬機(jī)關(guān)實(shí)施公共行政，并能獨(dú)立地承擔(dān)因此而產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織”[6]。依《憲法》第八十五、八十九、一百零五、一百零七條的規(guī)定，政府作為“國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)”，亦即通常所說的行政機(jī)關(guān)，享有在全國或本行政區(qū)域內(nèi)執(zhí)行法律、對各項(xiàng)行政工作實(shí)施管理的權(quán)力；同時(shí)，依《行政訴訟法》，行政機(jī)關(guān)及其工作人員因具體行政行為造成公民、法人或其他組織合法權(quán)益受到侵犯的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。所以，政府無可爭議地享有行政主體的資格。

但政府不可能也不應(yīng)當(dāng)總是以行政主體的身份出現(xiàn)。為了行使公共行政權(quán)力，維持政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，政府會經(jīng)常性地以平等主體身份與其他民事主體締結(jié)民事法律關(guān)系。比如，政府使用財(cái)政性資金采購納入集中采購目錄以內(nèi)的或限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照《政府采購法》第三條確立的“公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實(shí)信用原則”，與符合條件的供應(yīng)商簽訂政府采購合同。這類合同，依《政府采購法》第四十三條之規(guī)定，“適用合同法”。此時(shí)，政府屬于《民法通則》第五十條第一款規(guī)定的機(jī)關(guān)法人。

綜上所述，政府具有行政主體和機(jī)關(guān)法人雙重人格。通俗地講，行政主體和機(jī)關(guān)法人之于政府，就像一枚硬幣的兩面，在不同情形下展現(xiàn)出來。當(dāng)政府行使法定的職能職責(zé)時(shí)，所呈現(xiàn)的就是行政主體的一面；當(dāng)政府以平等主體身份參與民事活動時(shí)，所呈現(xiàn)的就是機(jī)關(guān)法人的一面。這兩個(gè)方面應(yīng)具有協(xié)調(diào)一致性。也就是說，機(jī)關(guān)法人從事民事活動，應(yīng)當(dāng)以其履行法定的職能職責(zé)之需為限，不得從事營利性活動。在加快政府職能轉(zhuǎn)變、強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能的現(xiàn)實(shí)背景下，政府將越來越多地以機(jī)關(guān)法人的身份出現(xiàn)在公眾視野中。

1.2作為行政主體的政府在生態(tài)文明建設(shè)中的角色定位

作為行政主體的政府在生態(tài)文明建設(shè)中的作用可以概括為，依法運(yùn)用其享有的公共行政權(quán)力和公共資源，充分發(fā)揮其自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢，推動其他各類主體參與生態(tài)文明建設(shè)。簡言之，政府在生態(tài)文明建設(shè)中的角色定位是：生態(tài)文明建設(shè)推動者。

首先，在全面推進(jìn)依法治國、“努力實(shí)現(xiàn)國家各項(xiàng)工作法治化”[7]的時(shí)代背景下，生態(tài)文明建設(shè)必須納入法制化軌道。為此，政府在充分運(yùn)用行政立法權(quán)的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)積極推動權(quán)力機(jī)關(guān)加強(qiáng)生態(tài)文明立法。這是因?yàn)?，政府與權(quán)力機(jī)關(guān)等其他國家機(jī)構(gòu)不同，“它與相對人有著更經(jīng)常、更廣泛、更直接的聯(lián)系”[8]，因而對生態(tài)文明立法需求有著更為具體而深刻的認(rèn)識。事實(shí)上，2013年12月26日通過的《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》就是在珠海市政府的大力推動下開展起來的。目前，除珠海外，已有貴陽（2009年、2013年）、廈門（2014年）兩市和貴州（2014年）、青海（2015年）兩省先后頒布了專門的地方性法規(guī)，為本地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)奠定了法律基石。

其次，政府還應(yīng)當(dāng)積極推動相對人履行有關(guān)的法律義務(wù)。從已有的生態(tài)文明建設(shè)立法來看，相對人在生態(tài)文明建設(shè)方面的法定義務(wù)既有強(qiáng)制性的，也有非強(qiáng)制性的，且以后者居多。對于非強(qiáng)制性的“軟法”義務(wù)，政府除了加強(qiáng)生態(tài)文明宣傳教育、提高相對人的生態(tài)文明意識、促使相對人自覺采取生態(tài)文明行動外，還應(yīng)當(dāng)通過“健全價(jià)格、財(cái)稅、金融等政策，激勵(lì)、引導(dǎo)各類主體積極投身生態(tài)文明建設(shè)”[9]。如在倡導(dǎo)綠色消費(fèi)方面，可以根據(jù)不同消費(fèi)領(lǐng)域的特點(diǎn)，選擇運(yùn)用財(cái)政、稅收、價(jià)格、基金等經(jīng)濟(jì)手段以及認(rèn)證、自愿協(xié)議等非經(jīng)濟(jì)手段[10]，促使消費(fèi)者做出有利于生態(tài)文明建設(shè)的選擇。唯有如此，才能逐步在全社會樹立“尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然”的生態(tài)文明理念，形成生態(tài)文明建設(shè)長效機(jī)制。

1.3作為機(jī)關(guān)法人的政府在生態(tài)文明建設(shè)中的角色定位

政府在推動其他主體參與生態(tài)文明建設(shè)的同時(shí)，決不能忽視自身的生態(tài)文明建設(shè)。誠如先哲圣人孔子所言：“茍正其身矣，于從政乎何有？不能正其身，如正人何？”[11] 這就要求政府在生態(tài)文明建設(shè)方面必須以身作則、身體力行，努力將自己打造成能夠引領(lǐng)全社會的生態(tài)文明建設(shè)示范者。正如習(xí)近平總書記一再強(qiáng)調(diào)的，“打鐵還須自身硬”。

政府要想成為生態(tài)文明建設(shè)示范者，就需要從規(guī)范自身的消費(fèi)行為入手。實(shí)際上，作為現(xiàn)代社會“最大的單一消費(fèi)者”[12]，政府消費(fèi)在全社會最終消費(fèi)中占有很大比重。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的資料，2013年，全國31個(gè)省份（不包括香港、澳門特別行政區(qū)和臺灣地區(qū)）政府消費(fèi)支出在最終消費(fèi)支出中所占比例平均達(dá)27.6%；個(gè)別省份，如北京市，高達(dá)41.6%[13]。以往，由于相關(guān)制度不健全、監(jiān)督管理不到位等原因，政府消費(fèi)、特別是公務(wù)消費(fèi)長期存在各種問題。比如，老百姓普遍關(guān)注的因公出國（境）費(fèi)、公務(wù)車購置及運(yùn)行費(fèi)以及公務(wù)招待費(fèi)，即俗稱的“三公”消費(fèi)，就存在假公濟(jì)私、鋪張浪費(fèi)、套取資金等嚴(yán)重問題，成為滋生腐敗的溫床。這不僅造成極大的浪費(fèi)，與節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的基本國策背道而馳，而且嚴(yán)重?cái)狞h風(fēng)、政風(fēng)和民風(fēng)。可以說，與政府消費(fèi)聯(lián)系在一起的腐敗是最大的社會“污染”。

幸而執(zhí)政黨最高層已深刻認(rèn)識到，“黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭”“關(guān)系黨和國家生死存亡”，因而“必須下最大氣力解決好消極腐敗問題”[14]。為此，中央先后出臺了關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的“八項(xiàng)規(guī)定”和“六項(xiàng)禁令”，旗幟鮮明地開展“反四風(fēng)”活動，收到了明顯效果。據(jù)新華網(wǎng)2014年底開展的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查，接近70%的網(wǎng)民認(rèn)為，黨風(fēng)政風(fēng)已有了積極變化，尤其是“三公”消費(fèi)明顯減少[15]。另據(jù)廣州社情民意調(diào)查中心開展的調(diào)查，83%的人認(rèn)為，黨風(fēng)政風(fēng)建設(shè)能夠帶動民風(fēng)改善；79%的人認(rèn)為，鋪張浪費(fèi)、揮霍奢侈的民風(fēng)已有改善[16]。這從另一個(gè)側(cè)面說明，政府成為生態(tài)文明建設(shè)示范者對推動整個(gè)社會的生態(tài)文明建設(shè)具有正向激勵(lì)作用。因此，各級政府應(yīng)當(dāng)像李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)的那樣，拿出“壯士斷腕的決心”，全方位開啟“政府的自我革命”[17]。

2生態(tài)文明政府：作為政府雙重人格的有機(jī)統(tǒng)一體

生態(tài)文明政府是指，既依法履行其作為生態(tài)文明建設(shè)推動者的責(zé)任，又切實(shí)擔(dān)負(fù)起其作為生態(tài)文明建設(shè)示范者的義務(wù)，使所轄地區(qū)逐步達(dá)到生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的“三生”共贏狀態(tài)的政府。

2.1政府作為生態(tài)文明建設(shè)推動者的責(zé)任

如前所述，政府有責(zé)任推動權(quán)力機(jī)關(guān)加強(qiáng)生態(tài)文明立法?；谕瑯拥睦碛?，政府還應(yīng)當(dāng)積極推動審判機(jī)關(guān)、法律監(jiān)督機(jī)關(guān)等其他國家機(jī)關(guān)，在各自的職能職責(zé)范圍內(nèi)參與生態(tài)文明建設(shè)，使各級各類國家機(jī)關(guān)之間能夠相互協(xié)調(diào)配合，形成推動生態(tài)文明建設(shè)的強(qiáng)大合力。為此，政府需要促成行政機(jī)關(guān)內(nèi)部以及行政機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、法律監(jiān)督機(jī)關(guān)之間建立銜接互動機(jī)制，健全“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享、案情通報(bào)、案件移送制度”[7]，以保障各級各類國家機(jī)關(guān)能夠協(xié)同推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

與此同時(shí)，政府還應(yīng)當(dāng)以全面深化改革為契機(jī)，通過大力推進(jìn)依法治國方略、加快落實(shí)政府職能轉(zhuǎn)變等，努力提高自身的綜合治理、包括環(huán)境管理能力，切實(shí)履行法定的環(huán)境“守護(hù)神”的職責(zé)。后者在1989年頒布的《環(huán)境保護(hù)法》就有明確規(guī)定。其中第十六條載明，地方政府“應(yīng)當(dāng)對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”。當(dāng)前面臨的各種環(huán)境問題，歸根結(jié)底，是政府未能切實(shí)履行其法定職能和職責(zé)的結(jié)果。所以，強(qiáng)化政府的環(huán)境管理職能，提升政府的環(huán)境管理能力，是生態(tài)文明建設(shè)的客觀要求。任何政府職能改革措施，若與此相抵觸，就應(yīng)當(dāng)予以充分論證，必要時(shí)應(yīng)輔以切實(shí)有效的補(bǔ)救措施；反之，若與上述要求一致，可作為優(yōu)先領(lǐng)域加以推進(jìn)。比如，行政程序的規(guī)范化和精簡、透明，既有利于提高行政效能和效率、保障公民權(quán)利、遏制和消除腐敗[18]，又可以減少政府和相對人的負(fù)擔(dān)，降低制度運(yùn)行的資源和環(huán)境成本，釋放無效的“生態(tài)足跡”，對生態(tài)文明建設(shè)有著積極的影響，可作為政府職能改革的重點(diǎn)和突破口。

至于推動相對人參與生態(tài)文明建設(shè)，需要從兩方面入手：一是嚴(yán)格執(zhí)法，堅(jiān)決制止各種環(huán)境違法行為，守住生態(tài)文明建設(shè)的“底線”；二是依法落實(shí)各項(xiàng)政策措施，調(diào)動市場主體的積極性和能動性。畢竟，資源與環(huán)境問題是在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中產(chǎn)生的，也應(yīng)當(dāng)在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中加以解決。為此，要善于運(yùn)用市場機(jī)制和手段，激發(fā)、調(diào)動市場主體的生態(tài)文明建設(shè)活力。對已有的相關(guān)法律規(guī)定，要采取積極行動，加以落實(shí)。比如，2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第二十二條就明確規(guī)定，“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，在污染物排放符合法定要求的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步減少污染物排放的，人民政府應(yīng)當(dāng)依法采取財(cái)政、稅收、價(jià)格、政府采購等方面的政策和措施予以鼓勵(lì)和支持”。各地政府應(yīng)當(dāng)據(jù)此制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，使其付諸實(shí)施。否則，“沉睡的”法條是無法發(fā)揮其對生態(tài)文明建設(shè)的促進(jìn)作用的。

2.2政府作為生態(tài)文明建設(shè)示范者的義務(wù)

作為生態(tài)文明建設(shè)示范者，政府機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)當(dāng)率先樹立牢固的生態(tài)文明理念，并以其為準(zhǔn)則，來規(guī)范和調(diào)整自己的思想和行為，包括擯棄不符合生態(tài)文明理念的不良習(xí)氣、采取符合生態(tài)文明理念的行為模式，為全社會踐行生態(tài)文明提供榜樣。唯有如此，才能帶動全社會形成“尊重自然，順應(yīng)自然，保護(hù)自然”的生態(tài)文明風(fēng)尚。這從前面提到的黨風(fēng)廉政建設(shè)促進(jìn)民風(fēng)改善的事例中可以得到佐證。

樹立生態(tài)文明理念，本質(zhì)的要求就是要以“尊重自然，順應(yīng)自然，保護(hù)自然”為價(jià)值取向，來處理人與自然之間的關(guān)系。其中，尊重自然是最高境界，它要求人們從內(nèi)心深處承認(rèn)“人是自然之子”，因而對自然應(yīng)懷有“敬畏之心、感恩之情、報(bào)恩之意”；順應(yīng)自然，就是要“科學(xué)合理地開發(fā)利用自然”，確保“人類的活動符合而不是違背自然界的客觀規(guī)律”；保護(hù)自然，就是要“把人類活動控制在自然能夠承載的限度之內(nèi)”，“實(shí)現(xiàn)人類對自然獲取和給予的平衡”[19]。按照這樣的理念，鋪張浪費(fèi)就是對自然的褻瀆，類似的行為應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決擯棄。為此，中共中央、國務(wù)院于2013年底出臺了《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》；與此同時(shí)，政府機(jī)關(guān)及其工作人員還應(yīng)當(dāng)積極采取符合生態(tài)文明理念的行為模式，包括但不限于綠色政府采購、綠色建筑、綠色辦公、綠色出行等。

綠色政府采購是指在政府采購中優(yōu)先購買環(huán)境友好型產(chǎn)品和服務(wù)。我國自2004年以來一直在推行綠色政府采購。至2013年，我國綠色政府采購規(guī)模已達(dá)3 274億元，占當(dāng)年政府采購的比重接近20%[20]。但與先進(jìn)國家相比，仍存在明顯差距。比如，丹麥和瑞典的綠色采購在公共采購中占比分別達(dá)40%和50%[21]。所以，綠色政府采購在我國仍有很大的發(fā)展空間。

綠色建筑是指“在全壽命周期內(nèi)，最大限度地節(jié)約資源（節(jié)能、節(jié)地、節(jié)水、節(jié)材）、保護(hù)環(huán)境、減少污染，為人們提供健康、適用和高效的使用空間，與自然和諧共生的建筑”[22]。在我國，綠色建筑還只是剛剛起步。2012年，我國綠色建筑在新建建筑中的比例僅在2%左右[23]。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部曾于2013年提出，政府投資的建筑、直轄市和重點(diǎn)城市的保障性住房、大型公共建筑必須執(zhí)行綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)[24]。但實(shí)際情況遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到要求。因此，必須采取有效措施，切實(shí)推進(jìn)綠色建筑的發(fā)展。

綠色辦公是指在滿足辦公目的和需要的前提下，最大限度地采取節(jié)約資源、降低消耗、減少排放的行動，形成與環(huán)境友好的辦公氛圍和文化。推行綠色辦公，要從一點(diǎn)一滴做起。比如，節(jié)約每一滴水、每一度電、每一張紙。所以，“勿以善小而不為，勿以惡小而為之”是推行綠色辦公的行為準(zhǔn)則。

綠色出行是指，在出行方式的選擇上，優(yōu)先采用對資源和環(huán)境負(fù)面影響相對較小的方式。比如，在自駕車、乘坐公共交通、騎自行車等選項(xiàng)中，騎自行車是對資源和環(huán)境影響最小的綠色出行方式。推行綠色出行，既需要政府履行相關(guān)的組織、管理、引導(dǎo)職能，也需要政府機(jī)關(guān)及其工作人員做出表率。

總之，言行一致，身體力行，是生態(tài)文明建設(shè)示范者應(yīng)有的品格。

2.3生態(tài)文明政府的目標(biāo)追求：“三生”共贏

假如政府能夠切實(shí)履行其在生態(tài)文明建設(shè)中的各項(xiàng)責(zé)任和義務(wù)，可以預(yù)見，轄區(qū)內(nèi)人與自然之間的關(guān)系將會得到明顯改善，直至實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共生。

理論上講，人與自然的和諧共生是指，區(qū)域內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)（人類從生態(tài)系統(tǒng)獲得的好處，包括供給服務(wù)、調(diào)節(jié)服務(wù)、支持服務(wù)和文化服務(wù)[25]）完全滿足人們的需要。但這僅適用于相對封閉的自給自足的自然經(jīng)濟(jì)。在現(xiàn)代社會，地區(qū)與地區(qū)之間存在物質(zhì)、能量、信息等方面的交換。一個(gè)地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)欠缺，比如糧食不足，可以通過地區(qū)間的貿(mào)易進(jìn)行彌補(bǔ)。但有些生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，如空氣凈化，無法通過貿(mào)易或其它方式來人為地改變。若這些關(guān)鍵性生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能夠滿足人們的需要，可以認(rèn)為，該地區(qū)生態(tài)良好。

但生態(tài)良好只是衡量人與自然關(guān)系和諧與否的一個(gè)側(cè)面。另一側(cè)面則是看，人們的需要，包括物質(zhì)和精神兩方面的需要，在多大程度上得到滿足。只有人們在物質(zhì)生活和精神生活這兩方面的需要都得到滿足，甚至達(dá)到富裕程度，生態(tài)良好才有意義。所以，人與自然和諧的充分必要條件是，生活富裕與生態(tài)良好同時(shí)實(shí)現(xiàn)。

但以“高投入、高消耗、高污染、低效益”為主要特征的傳統(tǒng)生產(chǎn)方式無法使生活富裕與生態(tài)良好同時(shí)實(shí)現(xiàn)，因此，建設(shè)生態(tài)文明必須“加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型”，努力“構(gòu)建科技含量高、資源消耗低、環(huán)境污染少的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快推動生產(chǎn)方式綠色化，大幅提高經(jīng)濟(jì)綠色化程度，有效降低發(fā)展的資源環(huán)境代價(jià)”[26]。這是從根本上緩解人與自然之間的矛盾沖突，使整個(gè)社會走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的“三生”共贏的文明發(fā)展道路的必然要求。

由此可見，生態(tài)文明建設(shè)的要義在于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，即統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生產(chǎn)、生活和生態(tài)這三個(gè)相互關(guān)聯(lián)的方面；當(dāng)前的著力點(diǎn)在于推動生產(chǎn)方式的根本轉(zhuǎn)變。建設(shè)生態(tài)文明政府，就是要提高政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)意識和能力。這應(yīng)當(dāng)作為地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的總體指導(dǎo)原則之一。

3美國有關(guān)生態(tài)文明政府建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)

政府的雙重人格決定了其在生態(tài)文明建設(shè)中應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)雙重角色：一是生態(tài)文明建設(shè)的推動者，二是生態(tài)文明建設(shè)的示范者。對于后者，至少在當(dāng)前還沒有引起足夠重視。如何將政府打造成生態(tài)文明建設(shè)示范者，美國聯(lián)邦政府開展的“綠色政府”行動，值得借鑒。這一行動始于克林頓（Bill Clinton）執(zhí)政時(shí)期。1993年4月21日，入主白宮僅三個(gè)多月的克林頓總統(tǒng)在發(fā)表“世界地球日”致辭時(shí)公開承諾，在要求美國企業(yè)、社區(qū)和家庭應(yīng)對資源、環(huán)境挑戰(zhàn)之前，將為包括白宮在內(nèi)的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)設(shè)定同樣的標(biāo)準(zhǔn)，為美國和世界樹立典范[27]。由此開啟了美國聯(lián)邦政府的“綠色政府”行動。

3.1以總統(tǒng)令形式推動綠色政府建設(shè)

美國聯(lián)邦政府綠色政府行動是以“總統(tǒng)令（Executive Order /EO）”形式推出的。總統(tǒng)令是作為最高行政長官的總統(tǒng)依據(jù)憲法和法律的授權(quán)制定和發(fā)布的政策指令，旨在實(shí)施憲法、聯(lián)邦法律或相關(guān)國際條約，對聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)及其工作人員具有法律約束力。

克林頓在1993年發(fā)表“世界地球日”致辭后隨即簽署了3項(xiàng)總統(tǒng)令，要求聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)通過政府采購等措施，減少購買和使用消耗臭氧層物質(zhì)（EO 12843），優(yōu)先購買和使用替代燃料汽車（EO 12844），采購符合“能源之星”標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算機(jī)及其外圍設(shè)備（EO 12845）。這些總統(tǒng)令經(jīng)克林頓及其后歷任總統(tǒng)的修訂和補(bǔ)充得到不斷豐富和加強(qiáng)。2015年3月25日，現(xiàn)任總統(tǒng)奧巴馬簽署了“關(guān)于下一個(gè)十年聯(lián)邦可持續(xù)性規(guī)劃”的第13693號總統(tǒng)令，取代了此前有關(guān)的部分總統(tǒng)令。這項(xiàng)新的總統(tǒng)令以應(yīng)對氣候變化為政策目標(biāo)和切入點(diǎn)，提出今后十年力爭使聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的直接溫室氣體排放量減少40%以上，籍此實(shí)現(xiàn)減少行政開支、改善環(huán)境績效、為全社會樹立典范等經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會效益。

為實(shí)現(xiàn)上述政策目標(biāo)，第13693號總統(tǒng)令從聯(lián)邦建筑節(jié)能節(jié)水、機(jī)動車購買和使用管理、基于環(huán)境性能和可持續(xù)性的政府采購、廢物預(yù)防和污染控制、利用現(xiàn)代電子技術(shù)改進(jìn)辦公效率等方面，提出了具體目標(biāo)和要求。如在聯(lián)邦建筑方面，要求至2025年，所有聯(lián)邦建筑能耗強(qiáng)度（單位建筑面積能耗）相對于2015年每年降低2.5%；清潔能源占比達(dá)到30%以上；耗水強(qiáng)度（單位建筑面積耗水量）相對于2007年降低36%以上；15%的面積超過5 000平方英尺（約465 m2）的現(xiàn)有聯(lián)邦建筑應(yīng)通過技術(shù)改造，使其符合“關(guān)于聯(lián)邦引領(lǐng)高性能和可持續(xù)建筑的指導(dǎo)原則”的要求；所有新建的面積超過5 000平方英尺的聯(lián)邦建筑，自2020年開始，要按照能耗凈零（netzero）即能源自給自足的要求進(jìn)行設(shè)計(jì)，若可行，還應(yīng)當(dāng)將水耗凈零（不包括飲用水）作為設(shè)計(jì)要求；對于機(jī)動車，要求運(yùn)行20輛以上機(jī)動車的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)，改進(jìn)機(jī)動車使用效率和管理，重點(diǎn)是減少不必要和非必要用途的機(jī)動車，采取有效措施，使機(jī)動車單位里程的溫室氣體排放量相對于2014年逐年減少，至2025年下降30%以上；提高溫室氣體零排放或混合動力車的比例，至2025年，使其在各機(jī)構(gòu)乘用車中占比達(dá)到50%以上。這些要求本質(zhì)上與前文提到的綠色政府采購、綠色建筑、綠色出行、綠色辦公等是一致的。

3.2建立有效實(shí)施機(jī)制確保取得成效

總統(tǒng)令不僅對聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)實(shí)施綠色政府提出了明確的目標(biāo)和任務(wù)，而且還對實(shí)施體制和機(jī)制做出了具體安排。按照第13693號總統(tǒng)令的規(guī)定，各個(gè)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)首腦應(yīng)當(dāng)在總統(tǒng)令生效之日起45天內(nèi)指定一名高級公務(wù)員作為本機(jī)構(gòu)的可持續(xù)性主管，授權(quán)其代表本機(jī)構(gòu)參加“聯(lián)邦機(jī)構(gòu)間可持續(xù)性指導(dǎo)委員會”，并將相關(guān)信息告知管理與預(yù)算辦公室主任和環(huán)境質(zhì)量委員會主席；同時(shí)，各個(gè)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)還應(yīng)當(dāng)每年制定并更新本機(jī)構(gòu)的可持續(xù)性戰(zhàn)略執(zhí)行計(jì)劃，落實(shí)相關(guān)政策措施，促進(jìn)本機(jī)構(gòu)采取切實(shí)有效的行動，實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)和任務(wù)；對于相關(guān)行動的實(shí)施績效，每年要組織開展內(nèi)部評估，并向社會公布。

各個(gè)機(jī)構(gòu)的可持續(xù)性主管，是推動本機(jī)構(gòu)開展綠色政府行動的直接責(zé)任人。其主要責(zé)任是：確保本機(jī)構(gòu)實(shí)施的政策、戰(zhàn)略和計(jì)劃有助于實(shí)現(xiàn)總統(tǒng)令提出的目標(biāo)和任務(wù)，并將其納入到本機(jī)構(gòu)的許可和環(huán)境審核政策、大型規(guī)劃和計(jì)劃中；制定并實(shí)施本機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略規(guī)程以協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職能和大型規(guī)劃，確保其顧及和針對總統(tǒng)令提出的目標(biāo)和任務(wù)；每季度召開一次由本機(jī)構(gòu)下屬部門、分支機(jī)構(gòu)相關(guān)負(fù)責(zé)人參加的專題會議，討論有關(guān)情況；向管理與預(yù)算辦公室主任、環(huán)境質(zhì)量委員會主席、聯(lián)邦可持續(xù)性主管提供有關(guān)的計(jì)劃、報(bào)告和信息等。

聯(lián)邦可持續(xù)性主管由總統(tǒng)直接任命，負(fù)責(zé)從總體上推動各個(gè)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)開展綠色政府行動。其主要職責(zé)是：總體負(fù)責(zé)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的環(huán)境與能源可持續(xù)性事務(wù)，涵蓋36萬個(gè)聯(lián)邦建筑、65萬輛機(jī)動車和每年4 450億美元的政府采購，并與總統(tǒng)辦公室和各個(gè)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)密切合作，共同推進(jìn)相關(guān)總統(tǒng)令的實(shí)施。其具體職責(zé)是：監(jiān)督各個(gè)機(jī)構(gòu)的實(shí)施進(jìn)展，就各個(gè)機(jī)構(gòu)的任務(wù)和目標(biāo)向環(huán)境質(zhì)量委員會主席提出咨詢意見；召集并主持指導(dǎo)委員會每個(gè)季度的工作會議；與聯(lián)邦政府的能源部、環(huán)境保護(hù)局、總務(wù)署等進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)，牽頭制定有關(guān)的政策與大型規(guī)劃；就實(shí)施總統(tǒng)令向環(huán)境質(zhì)量委員會主席提出建議。

管理與預(yù)算辦公室主任，在與環(huán)境質(zhì)量委員會主席磋商后，向各個(gè)機(jī)構(gòu)首腦發(fā)出有關(guān)定期評估總統(tǒng)令實(shí)施績效的指示；對各個(gè)機(jī)構(gòu)制定的旨在實(shí)施總統(tǒng)令的可持續(xù)性戰(zhàn)略執(zhí)行計(jì)劃進(jìn)行審核和批準(zhǔn)；根據(jù)各個(gè)機(jī)構(gòu)開展的總統(tǒng)令實(shí)施績效定期評估結(jié)果，對各個(gè)機(jī)構(gòu)實(shí)施績效做出評分，并將結(jié)果在網(wǎng)站上予以公布。

環(huán)境質(zhì)量委員會主席在落實(shí)總統(tǒng)令的過程中，主要負(fù)責(zé)組建聯(lián)邦機(jī)構(gòu)間可持續(xù)性指導(dǎo)委員會；會同管理與預(yù)算辦公室主任對各個(gè)機(jī)構(gòu)提出的工作目標(biāo)和任務(wù)進(jìn)行審核和批準(zhǔn)，確定合理的尺度評估各個(gè)機(jī)構(gòu)的進(jìn)展情況；在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，向各個(gè)機(jī)構(gòu)發(fā)出有關(guān)的指導(dǎo)意見或原則；對在實(shí)施總統(tǒng)令的過程中做出突出成績的單位及個(gè)人，給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，包括授予領(lǐng)導(dǎo)力總統(tǒng)獎(jiǎng)；此外，還可以根據(jù)需要，建立專門的機(jī)構(gòu)間工作組，對有關(guān)問題進(jìn)行討論。

根據(jù)美國能源部于2015年4月向國會提交的報(bào)告[28]，聯(lián)邦政府整體上較好地落實(shí)了有關(guān)綠色政府總統(tǒng)令的要求：2013年，聯(lián)邦政府用電量中9.2%來源于可再生能源，超過7.5%的要求；耗水強(qiáng)度相對于2007年降低19.1%，高于12%的要求；溫室氣體排放量相對于2008年下降17.2%，為實(shí)現(xiàn)2020年削減28%的目標(biāo)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但在一些方面仍存在明顯差距，比如，2013年的能耗強(qiáng)度相對于2003年僅下降20.6%，未能達(dá)到24%的要求；2014年，僅有3.7%的聯(lián)邦建筑符合“關(guān)于聯(lián)邦引領(lǐng)高性能和可持續(xù)建筑的指導(dǎo)原則”提出的低于13%的目標(biāo)要求；機(jī)動車汽油消耗量下降不多，未能達(dá)到目標(biāo)要求。這說明，建筑改造和機(jī)動車管理是美國聯(lián)邦政府實(shí)施綠色政府行動面臨的兩個(gè)困難領(lǐng)域。這對我國開展生態(tài)文明政府建設(shè)，具有警示作用。

4關(guān)于建設(shè)生態(tài)文明政府的建議

建設(shè)生態(tài)文明政府，最重要的目的也許不在于節(jié)能減排本身，而在于提升政府在生態(tài)文明建設(shè)方面的領(lǐng)導(dǎo)力和凝聚力。參照美國綠色政府建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國當(dāng)前的實(shí)際情況，建議采取以下對策，推進(jìn)生態(tài)文明政府建設(shè)：

4.1做好頂層設(shè)計(jì)，與相關(guān)政策協(xié)同實(shí)施

生態(tài)文明政府作為一種政策理念，可以為政府綜合改革提供理論支持。從推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的角度講，政府職能優(yōu)化與政府消費(fèi)規(guī)制應(yīng)當(dāng)齊頭并進(jìn)，生產(chǎn)、生活和生態(tài)也需要統(tǒng)籌兼顧。因此，建設(shè)生態(tài)文明政府是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。做好頂層設(shè)計(jì)，梳理現(xiàn)有的相關(guān)政策措施并對其是否滿足生態(tài)文明政府建設(shè)的需要作出評估，同時(shí)識別出生態(tài)文明政府的薄弱環(huán)節(jié)并采取補(bǔ)救性的政策措施，是推進(jìn)生態(tài)文明政府建設(shè)面臨的首要任務(wù)。尤其是，要充分利用已有的相關(guān)政策措施，達(dá)到協(xié)同增效的效果。比如，通過修訂《政府采購法》進(jìn)一步規(guī)范政府采購行為，同時(shí)，對綠色政府采購作出更加明確的規(guī)定和更加具體的要求。據(jù)此，出臺綠色政府采購實(shí)施細(xì)則，完善綠色政府采購監(jiān)督和考核機(jī)制，促進(jìn)綠色政府采購的發(fā)展。

4.2自上而下推進(jìn)，從中央國家機(jī)關(guān)做起

美國在推進(jìn)綠色政府建設(shè)時(shí)，采取的就是自上而下的做法。通過在聯(lián)邦政府層面實(shí)施綠色政府行動，帶動各州開展類似的工作。目前，至少有36個(gè)州頒布或正在制定有關(guān)綠色政府的州長令。而在我國，行政體制本身就具有層級結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，上級政府所為對下級政府具有明顯的指示性，同時(shí)，上級政府的政策把握和執(zhí)行能力普遍優(yōu)于下級政府，所以，在我國實(shí)施生態(tài)文明政府建設(shè)，更適合采取上行下效的方式。有鑒于此，建議從中央層面開始，為各個(gè)中央國家機(jī)關(guān)設(shè)定明確的生態(tài)文明政府建設(shè)目標(biāo)和任務(wù)，并在實(shí)踐中不斷總結(jié)和積累經(jīng)驗(yàn)，探索最為經(jīng)濟(jì)有效的生態(tài)文明政府建設(shè)路徑。這可以作為我國推進(jìn)生態(tài)文明政府建設(shè)的總體策略。在此過程中，國務(wù)院有關(guān)部門還可以了解到有關(guān)的制度措施在實(shí)施時(shí)面臨的主要障礙，為進(jìn)一步完善相關(guān)制度措施積累第一手資料。

4.3明確目標(biāo)責(zé)任，向社會公開實(shí)施績效

在我國，有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定大多只是原則性的，缺乏具有可操作性和可考核性的實(shí)施細(xì)則，致使相關(guān)法律規(guī)定難以落實(shí)。反觀美國綠色政府方面的總統(tǒng)令，有關(guān)的政策目標(biāo)和措施非常明確和具體，并在實(shí)施和監(jiān)督考核機(jī)制方面做出了相應(yīng)的安排。這是值得學(xué)習(xí)和借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)。另外，美國在推動綠色政府行動時(shí)，會廣泛征求政府公務(wù)員對綠色政府建設(shè)的意見和建議，并將這些意見和建議進(jìn)行歸納和整理后進(jìn)行投票，篩選出具有實(shí)踐價(jià)值的行動。這對提高公務(wù)員節(jié)能環(huán)保意識、充分調(diào)動公務(wù)員參與綠色政府建設(shè)的積極性，都大有裨益。當(dāng)然，最重要的是，要對實(shí)施績效進(jìn)行評估，并將結(jié)果公之于眾，接受社會監(jiān)督。這對政府是一種督促，對公眾是一種教育。

總之，建設(shè)生態(tài)文明政府，要以提升政府在生態(tài)文明建設(shè)方面的能力為出發(fā)點(diǎn)，以促進(jìn)全社會形成“尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然”的生態(tài)文明理念為落腳點(diǎn)。只有建設(shè)生態(tài)文明政府，才能建成生態(tài)文明社會。

（編輯：王愛萍）

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[16]廣州社情民意研究中心.民間奢侈風(fēng)全國大城市居民看法數(shù)據(jù)表[EB/OL].2014-08-20[2015-05-28]. http：//www.cpor.org/index.php？c=news&a=shujudetail&id=2687&pid=24. [Canton Public Opinion Research Center. Data on the Opinions of the Large City Residents on the Folk Customs of Extravagance [EB/OL]. 2014-08-24[2015-05-28]. http：//www.cpor.org/index.php？c=news&a=shujudetail&id=2687&pid=24.]

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