“土地城市化”向“人口城市化”轉變

張耀宇++陳利根++陳會廣??

摘要

本文將人口變量引入城市用地擴張的理論模型中，以級差地租收益分配為核心，剖析了人口增長與用地擴張之間的互動關系。研究發(fā)現(xiàn)，在政府主導的城市化發(fā)展中，受發(fā)展競爭驅動，地方政府將城市中決定用地規(guī)模的經(jīng)濟活動人口和享有公共物品的戶籍人口割裂開來：一方面，盡可能多的擴張城市用地面積以容納更多的經(jīng)濟活動人口、攫取地租收益；另一方面，在級差地租分配中，拒絕讓非戶籍移民以公共物品的形式分享城市增長中的級差地租收益，從而降低城市化發(fā)展的成本。地方政府在享有外來人口集聚帶來的級差地租收益的同時卻不必承擔相應的公共物品成本，這種成本收益計算中的扭曲進而導致了城市增長中的用地過度擴張、整體社會福利水平下降的問題。有鑒于此，在城市化相關改革政策中，應當引入人地統(tǒng)籌的調控思路，將級差地租收益分配與人口市民化問題相掛鉤，有助于實現(xiàn)城市增長中的人地關系協(xié)調，抑制過度“土地城市化”并合理推進“人口城市化”。

關鍵詞土地城市化；人口城市化；級差地租

中圖分類號F301文獻標識碼A文章編號1002-2104（2016）03-0127-09doi：103969/jissn1002-2104201603016

2008年國際金融危機之后，在外部需求明顯受抑制的不利條件下，中國能夠率先復蘇且有別于其他主要經(jīng)濟體而“例外”地實現(xiàn)經(jīng)濟高增長，不可忽視的是中國從工業(yè)化向城市化轉變這一重大發(fā)展背景和利好因素[1]。且隨著中國經(jīng)濟進入新常態(tài)階段，城市化對經(jīng)濟發(fā)展的內需驅動、創(chuàng)新驅動等作用就越發(fā)的顯得重要起來。但是，現(xiàn)階段中國城市化發(fā)展中存在著嚴重的問題：城市化水平偏低、與社會經(jīng)濟發(fā)展水平不相匹配[2]?！皞纬鞘谢眴栴}嚴重，根據(jù)《2014年中國農民工監(jiān)測調查報告》，多達1.6億的農村外出務工者始終處于“候鳥式”的城鄉(xiāng)間往復遷移之中，而不能在城市中安家落戶。真實的城市化發(fā)展滯后導致了巨大的經(jīng)濟成本，最終將會制約結構轉型和經(jīng)濟持續(xù)增長[3]。同時，與“人口城市化”滯后形成鮮明對比的是，城市建設用地面積始終處于過度擴張的狀態(tài)：1990-2000年及2000-2010年間城市建設用地規(guī)模分別擴大90.50%和83.41%，城市用地擴展彈性系數(shù)分別達1.71和1.85，大大高于合理閾值1.12[4]，城市增長中“土地”超前而“人口”滯后，呈現(xiàn)出“土地城市化”快于“人口城市化”這樣本末倒置的問題[5]。

土地與人口是城市增長的兩個基本維度，且城市土地市場與勞動力市場二者之間存在強烈的關聯(lián)性[6]。所以，針對現(xiàn)階段城市增長中人地失衡問題的治理，不能從單個方面著手、將其看做兩個孤立的問題。已有研究中，學者們已經(jīng)意識到了城市增長中人口與土地這兩個方面的問題需要統(tǒng)籌治理，以一個整體思路來進行分析，并在此基礎上給出系統(tǒng)、具操作性的解決方案[7]。而統(tǒng)籌治理的核心則在于城市增長中的級差地租收益分配：在快速城市化發(fā)展中，農地非農化帶來的土地增值收益急劇增長、成為全社會財富最主要載體之一[8]。土地收益分配成為了決定城市化發(fā)展形態(tài)的核心環(huán)節(jié)，以往的城市化發(fā)展中，土地收益主要用于支撐城市建設擴張，而在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，則需要將城市增長中產生的級差地租，從主要用于支撐城市建設擴張，轉變?yōu)橹饕糜谕苿尤丝谑忻窕痆9-10]，從而實現(xiàn)“土地城市化”到“人口城市化”的轉變。

有鑒于此，在已有研究的基礎上，本文從經(jīng)濟學的研究視角出發(fā)，以城市增長中的級差地租分配為核心，構建一個系統(tǒng)的分析框架來對城市化發(fā)展中“人”和“地”這兩個方面進行統(tǒng)籌分析，解釋城市化發(fā)展中為什么會出現(xiàn)“土地超前、人口滯后”的扭曲，并探究問題的深層次成因是什么。從而為相關的土地制度改革和創(chuàng)新提供可資借鑒的理論分析框架，并給出有價值的政策建議以推動“土地城市化”向“人口城市化”轉變，從而實現(xiàn)“新型城鎮(zhèn)化”、“以人為本”的國家戰(zhàn)略目標。

1城市發(fā)展中的土地擴張、人口增長及二者間關系：一個基本描述

假定存在一個均質線性的單中心城市，城市用地的地租線為r（x），x代表某一位置到城市中心的距離，有r/x<0，即隨著到城市中心的距離增加，地租水平將會下降。城市邊界之外的農業(yè)用地地租為常數(shù)ra。在農地轉為城市用地的過程中，土地取得與開發(fā)成本為常數(shù)D。此時城市邊界由地租曲線r（x）和（D+ra）的交點決定，如圖1所示。

圖1地租水平與城市邊界

Fig.1Land rent and urban boundary

在丁成日[11]的城市增長邊界調控模型的基礎上，將人口變量引入模型分析，對城市增長中的人地兩方面進行統(tǒng)籌分析。首先，假設城市人口為n，且每個人都只消費1單位土地，則此時人口規(guī)模n等于城市土地的開發(fā)數(shù)目X。通過這樣的簡化設定使得圖形能夠同時反映城市中人口與土地的增長。其次，地方政府需要為城市人口提供公共物品，假定每個人都消費相同數(shù)目的公共物品，地方政府提供公共物品的邊際成本函數(shù)為MC=F（I0，n），其中I0代表存量的城市基礎設施。在固定數(shù)目城市基礎設施的情況下，MC隨人口增長呈現(xiàn)U型變化：隨著人口增加，政府新增公共物品供給的邊際成本首先是下降的，超過基礎設施載荷的閾值后轉而上升。再次，政府可以采取離散型投資的方式來增加存量基礎設施，將成本曲線右移。最后，考慮到在現(xiàn)實之中，地方政府無法即時準確的度量出每一單位新增公共物品的邊際價格，因此采取以平均成本定價的方式，平均成本曲線同樣呈現(xiàn)U型變化。對于政府而言，存量基礎設施既定的情況下，城市土地開發(fā)的收益取決于地租收益、公共物品成本、土地取得與開發(fā)成本。為了簡化分析，進一步假設農業(yè)地租ra和開發(fā)取得成本D均為零。此外，由于地租線與MC、AC會交于不同的點，使得平均成本決定的人口規(guī)模與邊際成本決定的人口規(guī)模之間存在偏差，可能會出現(xiàn)偏多（r3、r4）或偏少（r1）的情況，因此政府有必要采取城市增長調控政策來避免可能的效率損失[11]。由于本文的關注重心不在于此，因此不進行相關的討論。

如圖2所示，MC為邊際成本曲線，AC為平均成本曲線，在r2的情況下，AC、MC、地租線三者交于（X0，P0）點，為最優(yōu)均衡點。同時，由于經(jīng)濟發(fā)展、居民收入水平提升，地租曲線會向右平移，如在r4的情況下，高地租收益與高成本同時存在，政府可以通過投資對城市的基礎設施進行擴容，使得成本曲線向右移動（AC′），得到新的最優(yōu)均衡點（X2，P0），同時由圖2可知，進行基礎設施投資決策的城市增長邊界點為（X1，P1），即當人口增長到X1的時候進行投資擴容，能夠有效降低公共物品的供給成本。

此時，可以對圖1進行重新表達，加入公共物品成本C。城市擴張的邊界由（C+D+ra）與地租曲線r決定?？梢?，城市化發(fā)展的地租收益分配中，不僅僅要考慮對失地農民群體對地租收益分享（D），考慮土地補償?shù)墓焦?，同時，在地租收益的分配中也應考慮到城市新增人口的公共物品支出。

2土地城市化、人口城市化的制度安排及其結果

現(xiàn)實中的城市發(fā)展路徑，并不會自發(fā)的依據(jù)濟學原理所描摹的標準路徑筆直前進，而是取決于具體制度安排所給出現(xiàn)實約束條件與激勵機制。所以，對城市增長中的土地、人口及二者關系進行了初步探究之后，進一步的，本文將分析在怎樣的制度安排之下，導致城市增長中出現(xiàn)了“土地超前、人口滯后”的扭曲發(fā)展問題。

2.1城鄉(xiāng)二元體制與政府主導型城市化

形成于計劃經(jīng)濟時期的城鄉(xiāng)二元體制，是中國當下城市化發(fā)展中最主要的制度基礎。土地制度方面，憲法將土地分為國家所有和集體所有兩種產權形式。同時在《土地管理法》中規(guī)定，除少數(shù)情況，只允許國有土地用于非農建設，且農村集體土地只能通過征地轉變所有權形式，才能進行非農開發(fā)，握有征地權利的地方政府成為了城市建設用地的壟斷供給者。人口制度方面，1958年《中華人民共和國戶口登記條例》出臺，標志著我國城鄉(xiāng)二元體制的全面建立，戶籍制度嚴格限制了人口流動特別是城鄉(xiāng)間人口自由流動。改革開放之后，人口遷移的管制有所放松，但是附著于戶籍層面的福利分配制度依然存在，地方政府能夠利用戶籍制度來決定公共物品供給的覆蓋范圍，即真正意義上的人口城市化水平。

總結而言，在我國城市化發(fā)展中，市場機制缺失、政府主導作用顯著是一個基本的特征[12-13]。在這樣的制度環(huán)境下，土地與人口之間的不再具有市場經(jīng)濟環(huán)境中的那種緊密聯(lián)系，政府有能力分別決定城市化發(fā)展中的土地供給與人口準入。

2.2征地制度、政府壟斷供給與土地城市化

合法的土地征收行為具備三個要件：公共目的（Public Use）、程序適當（Due Process of Law）、公正補償（Just Compensation）[14]。因此相關的政府征地行為分析也應該從這三個方面展開討論。

2.2.1服務于經(jīng)濟建設的廣義“公共利益”

對于征地的“公共利益”，中國的法律中一直沒有給出一個明確概念。在建國后“落后就要挨打”以及改革開放后“發(fā)展就是硬道理”的主流意識形態(tài)下，經(jīng)濟建設就等同于公共利益。1953年《國家建設征用土地辦法》中將“保證國家建設所必需的土地”作為征地的基本原則。1982年的《國家建設征用土地條例》將征地定義為服務于經(jīng)濟、文化、國防等多方面的建設。1997年土地管理法修訂過程中，曾提出嚴格限定公共利益的內容，但是遭到了產業(yè)部門的反對，最終沒有寫入修訂草案[15]?？梢姡覈恢辈扇〉氖菑V義的“公共利益”概念，但是，公共目的或公共利益限定不足為政府濫用土地征用權創(chuàng)造了條件[16]。

2.2.2補償標準不當與程序失范

在土地征收中，如果不給土地所有者任何補償，政府就會無節(jié)制的擴大征地范圍，直到官員對公共物品的邊際主觀價值為零[17]。所以，在“公共利益”界定模糊的情況下，合理的補償成為地方政府征地行為的主要約束。根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，我國征地補償標準為“按照被征收土地的原用途給予補償”，“總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍”。但是，以要素產出來定價的思路，在產品和要素市場化水平都很高的情況下才具有合理性，在我國并不具備這一條件[18]，所以這一補償標準顯然不是一種“公正”的補償，補償中沒有考慮市場的因素，純粹是一種政策性的補貼，仍帶有計劃經(jīng)濟時代的痕跡[19]。

國家層面上雖然針對征地補償問題不斷進行調控，補償標準實質上已經(jīng)突破了原有的產值倍數(shù)法界定的上限，但是并沒有給出一個明確的、被社會各界廣泛認同的新補償標準。而從國際經(jīng)驗上來看，世界各國曾嘗試過多種補償標準，但最后合理的補償標準都收斂于“公平的市場價格”，以市場價格為補償標準[18]。因此，在缺乏市場機制作為參照系的情況下，政府作為補償價格的制定者而非接受者，就有能力通過制定較低的補償標準來增加自身所能獲取的級差地租收益。程序上的失范則進一步為政府這種行為開了綠燈：1998年修改后的土地管理法刪除了評議和協(xié)商的條款，征地面積、補償安置方案等均由政府單方面確定，不再需要與被征地單位商定，也不再與農民簽協(xié)議[20]，且明確規(guī)定征地補償安置爭議不影響征地方案實施，使得征地制度發(fā)生了不利于被征地者的轉變[15]。

由此可見，在我國征地過程中，由于公共利益的泛化導致了政府征地權利沒有得到直接的約束，而補償標準不當與程序失范則導致政府能夠以較低的補償標準來實現(xiàn)征地，從而擴大政府在地租收益中的分享份額，地方政府實際支出的土地取得與開發(fā)成本D′將低于合理水平D。

2.3戶籍壁壘、公共物品供給與人口城市化

建國之初的戶籍制度創(chuàng)設有著我國當時在計劃經(jīng)濟路徑下、推進國家工業(yè)化發(fā)展的歷史背景[12]，彼時的戶籍制度就已經(jīng)存有不讓農村人進城分享城市中各種補貼的目的[21]。當時城市化需求調控的核心思路是：嚴格限制無福利、低福利向有福利、高福利人口的自由轉換，從而將享受城市化利益的人口控制在最小范圍內[22-23]。改革開放之后，對于農村勞動力遷移的約束逐步解除，且不斷提出保障進城務工農民的權益，但是，長期以來以戶籍為門檻的社會福利分配的制度仍然存在，并沒有得到根本的轉變：社會福利支出責任主要由省級及以下政府承擔，而且長期以來省以下政府支出占大頭[24]。這種高度分權化、地方承擔的籌資體系，顯然會產生一種自我封閉的特征。例如三大養(yǎng)老保險轉換條件之一是“繳費是否滿15年為界線”、“轉移額度只轉個人賬戶不轉統(tǒng)籌基金”。與之對應的是現(xiàn)行的養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基本上都局限在縣、市、區(qū)級之內封閉運營，一旦處于流動性的農民工轉移社會保險關系或要求退保，只能轉移個人賬戶的部分，統(tǒng)籌基金卻不包括在內[25]。

從宏觀的城市化發(fā)展階段特征來看，在城市化迅速發(fā)展階段，占主導地位的是集聚。到了城市化的終極階段，才開始出現(xiàn)擴散[26]。所以，我國現(xiàn)階段正處于集聚為主要特征的城市化發(fā)展階段，農民向城市集中是一個主要特征。從微觀上的城市化個體來看，我國城市移入的人口絕大部分來源于農村，因此對于流動的人口（進入城市的人口）而言，具有外生的足夠低的保留效用[27]。因此即使受到城市中歧視性的公共服務政策對待，農民也會始終向城市中涌入尋找就業(yè)機會，整體上城市化的需求大于供給。在這樣的情況下，在中國城市化發(fā)展的過程中，地方政府有能力決定投入多少土地用作非農開發(fā)來吸納經(jīng)濟活動人口，同時也能決定多少人口享有城市公共物品，以戶籍為門檻，減少福利方面的支出。典型的情況就是：農民工為主體的新遷入人口僅被當作經(jīng)濟活動者，而沒有把他們當作具有市民身份的主體，從體制上沒有賦予其他基本的權益，也就無法同等地享受城市提供的多種公共產品[28-29]。直到2014年《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》出臺，國家才正式開始致力于全面破解由于戶籍制度導致的這種城市化發(fā)展障礙。但這一存在了幾十年的制度已經(jīng)對我國的人口城市化產生了不可忽視的深遠影響，導致了城市化發(fā)展中的“人地分離”。

如圖3所示，在地租線r1與成本曲線AC1的情況下，均衡點為B，由經(jīng)濟活動人口決定的土地開發(fā)數(shù)為X1。但是，地方政府可以選擇僅向X0的戶籍人口提供公共物品，從而將單位公共物品成本降低為P0。此時人口城市化與土地城市化之間出現(xiàn)脫節(jié)，政府通過有選擇的公共物品供給，獲得額外的地租收益ABX1X0，其中包括政府節(jié)約下來的、至少為BCX0X1的公共物品支出，也是“半市民化”人群的福利損失。進一步的，考慮在地租線為r2與成本曲線為AC1的情況下，高地租收益與高成本同時存在。此時地方政府應投資I1，使基礎設施增加為（I0+I1），成本曲線右移為AC2，均衡點的城市人口為X3。但是，出于自身利益最大化的考慮，政府可以一方面選擇開發(fā)X3的土地作為城市用地，以供經(jīng)濟活動人口從事生產活動，但同時僅僅向X2的人口提供公共物品，則政府除了獲取額外級差地租、節(jié)約公共物品支出，還節(jié)約了城市基礎設施投資I1的支出。但此時城市基礎設施過載，將會導致公共物品供給的價格偏高與擁擠問題。

此外，還有兩種情況需要討論，在地租線為r1和成本曲線為AC1的情況下，政府決定開發(fā)土地X2，而能夠吸納的經(jīng)濟活動人口僅為X1，這種過度開發(fā)土地則會導致土地浪費甚至“鬼城”這種極端的情況。另一種情況下，在地租線為r1與成本曲線AC1的情況下，政府開發(fā)了X2的土地，并吸納到了經(jīng)濟活動人口X2，此時政府僅向X1的人口提供公共物品，額外獲取了級差地租BDX2X1收益，但是此時實質上政府減少了至少為BEX2X1的公共物品支出，也即用地成本被低估了，造成了整體上的社會福利損失為BDE。

圖3常住人口、戶籍人口分離與城市擴張

Fig.3Permanent population，registered

population and urban growth

進一步的，由于政府在土地城市化和人口城市環(huán)節(jié)壓低D和C的支出，因此其實際的D′

3進一步討論：地方政府為什么會“重地輕人”？

通過上文的分析可知，在已有的制度安排下，地方政府能夠有選擇推動城市化發(fā)展。那么，地方政府為什么不斷的攫取地租收益，排斥對外來人口的市民化吸納？地方政府形成“重地輕人”的行為偏好，其背后的原因是什么呢？

3.1地方政府間的反向標尺競爭：重建設、輕服務

財政分權后的地方政府間發(fā)展競爭行為，是解釋中國經(jīng)濟發(fā)展奇跡不可忽視的原因[30]。但是，政府間發(fā)展競爭的負面影響也是明顯的。在中國式“反向標尺競爭”的影響下，官員的行為更多的傾向于向上級展現(xiàn)政績而不是使轄區(qū)內百姓的滿意度最大[31-32]，所以地方政府在提供基礎設施上展現(xiàn)出了驚人的效率，但是同時由于科教文衛(wèi)投資的短期經(jīng)濟增長效應不明顯[33]，所以在這些方面政府存在著激勵不足的問題。造成了地方政府公共支出結構重基本建設、輕人力資本投資和公共服務的明顯扭曲[31]。

3.2地方政府“以地謀發(fā)展”與土地城市化超前

憑借對城市土地市場的壟斷，地方政府形成了“以地謀發(fā)展”的經(jīng)濟發(fā)展模式：低地價推動工業(yè)化、出口導向型工業(yè)發(fā)展，土地資本化助推城市化發(fā)展[34]。同時，也有學者將地方政府這種土地開發(fā)策略歸結為廣義的土地財政：在區(qū)域競爭中通過低價、過度供給工業(yè)用地以及高價、限制性出讓商、住用地的行動，從而實現(xiàn)財政最大化[35]。在這種情況下，政府憑借行政力量支配土地資源、服務于發(fā)展競爭，進而產生出對土地城市化的強烈偏好。土地資源的過度開發(fā)使用，必然會造成嚴重的效率損失：根據(jù)譚榮、曲福田[36]的測算，1989-2003 年間，由于政府失靈，扭曲土地價格、排斥市場機制，導致的過度農地非農化占比為21.7%。但是在發(fā)展競爭導致的政府唯“GDP”的行為導向下，地方政府往往側重于規(guī)模而非效率：作為一個流量概念，GDP增長完全有可能在投資效益低下的情況下獲得，即出現(xiàn)“微觀不好，宏觀好”的情況[37]。而且，盡管中央不斷強調耕保、抑制地方政府過度圈地行為，但是在保發(fā)展的前提下，難免會投鼠忌器，每當經(jīng)濟遭遇困難，不得不放寬對地方政府的用地約束：1998年我國以構建了世界最嚴格的耕地保護制度，然后由于亞洲金融危機的爆發(fā)，國家被迫啟動積極的財政政策，促進基礎設施建設，導致1998-2002年，全國660個城市建成區(qū)面積增加了5%，而同期人口年均增長率僅為1.3%[38]。2008年全球金融危機來臨之后，“四萬億”計劃出臺，其中包含了大量的基礎設施建設計劃，征地面積隨后開始增加。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》，2008年全國征地面積為1 344.58 km2，2012年增加到2 161.48 km2。

3.3地方政府人口市民化的成本收益計算與人口城市化滯后

在發(fā)展競爭的邏輯下，地方政府追求政績最大化，同時具有“重建設、輕服務”的傾向；那么在人口市民化的政策制定中，地方政府自然也會有著成本—收益計算的內在經(jīng)濟理性?，F(xiàn)有的稅收格局中，人口流入直接帶來的稅收增長不多，地方政府偏好于招商引資而對吸引居民落戶沒有興趣[39]。進一步的，精明的地方政府傾向于選擇性地向有較高知識、技能和資本的人，即能為地方經(jīng)濟做出較大貢獻的人頒發(fā)戶口，而不愿意向知識技能相對較低的人口敞開戶籍大門[24]，那么城市新遷入人口之中，數(shù)以億計的農民工群體中的絕大部分人自然會被排斥在戶籍之外。考慮到市民化需求的主體人群就是農民工群體，那么，則可以認為地方政府形成了一種總體上排斥人口城市化的行為偏好。

3.4激勵相容與城市化發(fā)展偏好形成

從上文可知，地方政府在發(fā)展競爭的驅動下，產生了“重建設、輕服務”的基本行為邏輯?！巴恋爻鞘谢眲t與地方政府發(fā)展競爭之間存在激勵相容，通過“以地謀發(fā)展”能夠有利于地方政府的經(jīng)濟建設。根據(jù)李勇剛等[40]的研究，政府的土地財政顯著增加了經(jīng)濟性公共品的供給，卻對非經(jīng)濟性公共品的供給產生了明顯的抑制作用。而“人口城市化”與地方政府的經(jīng)濟發(fā)展目標則呈現(xiàn)激勵不相容，城市因為戶籍制度及與之匹配的社會產品供給制度存在，能夠節(jié)省的公共支出額度，從而轉化為城市凈積累的一種“盈余”現(xiàn)象[41]。在這樣的行為邏輯下，地方政府“重建設、輕服務”的偏好進一步演化為城市化發(fā)展中“重地輕人”的行為偏好，并在已有的制度框架下有選擇的推動城市化發(fā)展中的“人”與“地”。不僅如此，在“土地城市化”的利益裹挾下，“人口城市化”也會走樣：在已有的一些城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點地區(qū)中，政府對農民退出土地的希冀十分明顯，強制的土地退出也并不罕見[42]。

4已有改革政策中有待完善之處：人地統(tǒng)籌的調控思路

近年來國家不斷的推進深化改革，重要的政策文件中反復提出“縮小征地范圍”、“提高農民分享土地增值收益的比例”，在十八大、十八三中全會之后更是提出了推進農業(yè)轉移人口市民化、取消城鄉(xiāng)戶口差別、建設城鄉(xiāng)一體化的土地市場、公共服務向常住人口覆蓋等明確的改革目標，其中業(yè)已涵蓋了對土地城市化、人口城市化問題的調控內容。但是，從城市化發(fā)展人地協(xié)調、統(tǒng)籌治理的角度來看，已有的改革政策依然存在著不足之處亟待完善。

首先，雖然國家宏觀層面上不斷消除對農民工市民化的政策阻礙，但是在目前城鄉(xiāng)間收入水平、公民權利極大不平等仍然存在的格局中，農民安居落戶依然需要政府的財政扶持。根據(jù)中國社科院城市發(fā)展和環(huán)境研究所研究團隊[42]的計算結果：全國平均的市民化公共成本為13萬元，個人支出約為1.8萬/年。除此之外，農民還需要集中支付一筆住房費用，為10萬元/年。但是，當下農民家庭的資產中位數(shù)僅有十多萬[43]，可見依靠農民自身恐怕難以負擔，政府的政策扶持、轉移支付必不可少。

其次，國家不斷強化農民土地產權，在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中已經(jīng)開始切實推進農民土地權利完善，允許農民將其土地資產入市交易，土地資源稟賦不具有可交易性和置換性對農村移民遷入城市的阻礙問題已經(jīng)得到了部分克服。但是，城市化只會提升城市周邊土地的價值，對于占農業(yè)農轉移人口絕大部分的非城效的農村外出務工者，其家鄉(xiāng)土地只能以原用途價格出售，所得收入恐難以抵消其市民化的支出成本。

再次，既然通過土地產權完善，土地市場交易來抵消部分農民市民化的成本的做法，并不能解決絕大多數(shù)的外出務工者所面對的困難，那么政府的扶持政策就成為了關鍵所在，有學者[44]已經(jīng)意識到了，對農民土地資產退出的補償不能按照資源本身的價值去補償，而應該按照遷入地戶籍的福利包去補償，但是，對于政府而言，支付了福利包的成本，卻不能增加轄區(qū)內的經(jīng)濟效益，自然會缺乏實行的動力。在現(xiàn)有的“重地輕人”偏好下，地方政府寧愿在高安置補償成本的情況下市民化本地城郊農民以謀取用地空間，也不愿意支付較低的成本來市民化外來務工人員。而且，政府這種排斥外來人口市民化的偏好并不能僅僅靠財權事權匹配的方式解決：通過“四萬億”刺激計劃中建設保障性住房完成不足30%這一事實可知，出現(xiàn)大量的地方債務已經(jīng)不是因為地方政府的收入不夠，而是因為地方政府的激勵機制沒有轉變，即便中央政府承擔更多的事權也無法解決問題[45]。同樣的，在沒有構建相應的激勵機制來激勵地方政府主動去市民化外來務工人員之前，單純的改革財權事權關系，恐怕并不能取得預期中的理想效果，讓地方政府主動的去市民化外來務工人口。

最后，單純的強調提高征地補償，忽視了土地增值收益中外來務工者應享有的部分，反而有可能會阻礙農業(yè)轉移人口的市民化：與城市經(jīng)濟學中西方國家農民市民化成本收益率規(guī)模遞減規(guī)律相悖，我國市民化的成本收益率（家庭總成本/家庭總收入）隨著城市規(guī)模加大而遞增[46]，而造成這一困境的原因則在于住房成本過高[47]。所以，強調提高征地補償可能反而會導致政府將成本轉嫁到土地出讓價格上面、提高新遷入人口的住房安居成本，進而會阻礙人口城市化。

可見，已有的改革政策對于地租收益分配與城市新遷入人口市民化之間的重要聯(lián)系關注不足，在改革政策中并沒有構建“人地掛鉤”的政策調控機制，沒有將“人”與“地”兩個方面協(xié)調統(tǒng)籌，將會導致已有的改革政策對于城市化發(fā)展的調控作用尚存有不足。

5研究總結與政策建議

運用經(jīng)濟學的研究方法，本文將人口變量引入城市土地擴張的理論模型之中，并系統(tǒng)的剖析了城市化發(fā)展中“人”、“地”及二者之間的關系，并解釋了城市化發(fā)展過程中為什么會出現(xiàn)“土地超前、人口滯后”的問題。本文的主要研究結論是：在已有的城鄉(xiāng)二元體制下，城市化發(fā)展中市場機制缺失，政府行政力量實際控制了城市化發(fā)展的土地與人口兩個方面，在區(qū)域間發(fā)展競爭作用下，政府有能力也有意愿將其在發(fā)展競爭中的“重建設、輕服務”的偏好進一步演化為城市化發(fā)展中“重土地、輕人口”的偏好，割裂城市化發(fā)展中“人”與“地”之間聯(lián)系，有選擇的推進城市化發(fā)展以滿足自己的發(fā)展競爭需要，一方面不斷擴張城市用地規(guī)模，以容納盡可能多的經(jīng)濟活動人口、獲取級差地租收益，另一方面則嚴格控制享有城市公共物品的人口規(guī)模，從而導致了中國城市化發(fā)展中“土地超前、人口滯后”的扭曲格局。而要實現(xiàn)對城市化發(fā)展中土地城市化快于人口城市化問題的有效調控，有效推進人口城市化的同時合理控制土地城市化，就必須在已有改革政策中加入“人地掛鉤”的調控思路。

本文研究結論在政策上的含義是：相應的制度改革中，除了要堅持繼續(xù)推進要素配置的市場化機制完善、減少政府干預行為，還需要進一步對政府行為偏好進行調控，通過政府行為來彌補市場機制的不足。所以，要通過政策調控轉變地方政府“重地輕人”的行為偏好，使其為外來務工者合理的提供公共物品，讓外來務工者能夠以公共物品的方式來分享城市發(fā)展中的級差地租收益，從而解決城市土資源開發(fā)、地租收益分配中的“人地脫鉤”問題，恢復城市化發(fā)展中“人口”與“土地”之間的緊密聯(lián)系。具體而言，相應的調控政策構建，初步考慮可以在三個方面進行探索：

第一，建設用地指標與人口落戶之間相掛鉤。已有的建設用地指標分配制度，主要服務于地方經(jīng)濟發(fā)展的需要，而不是以實際的人口增減、外來人口市民化為綱。有鑒于此，可以考慮將農業(yè)轉移人口落戶與建設用地指標分配之間相掛鉤。這一點在當下的改革中已經(jīng)有所體現(xiàn)，如2014年出臺的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中提出了“探索實行城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納農業(yè)轉移人口落戶數(shù)量掛鉤政策”，2015年出臺的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》也提出了“建立城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模同吸納農業(yè)轉移人口落戶數(shù)量掛鉤機制”。所以，應遵循這樣的改革思路，不斷的細化完善人口與建設用地指標之間的掛鉤機制，將人口政策引入到土地調控之中。

第二，已有的建設用地指標分配在很大程度上是依據(jù)行政級別來進行分配，建設用地指標在各級政府之間層層分配。這也是導致土地資源配置中出現(xiàn)人地脫鉤問題的主要原因之一：一些行政級別低但發(fā)展較快、非農人口增長較快、外來人口集聚較多的地區(qū)用地嚴重不足，同時一些行政級別較高的地區(qū)非農人口增長緩慢卻能夠獲得相對較多的用地指標。所以，有必要嘗試著將直轄市、地級市、縣級市、縣、鎮(zhèn)放在平等的地位上，依據(jù)它們實際的非農人口增長在生產生活方面產生的用地需要，公平合理的進行區(qū)域間建設用地指標分配。

第三，地租收益分配與人口落戶掛鉤。城市地租收益分配調節(jié)不僅僅要注意保障失地農民權益，同時還要考慮到新遷入人口的公共服務保障問題。為了突破現(xiàn)行的社會福利制度地方化帶來的封閉性，可以考慮將通過建立全國性基金的方式收取各地方一定比例的土地出讓純收益，專項用于向該地區(qū)的外來務工人口提供各項公共物品，以及對其中符合要求的、并自愿申請成為市民的人提供財政扶持，幫助解決其在城市安家落戶的各項成本支出。

通過這三個方面的“人地掛鉤”政策調控，可以形成地方政府在“人口城市化”方面的激勵制度，同時在土地調控中引入人口政策，使城市用地擴張與城市化發(fā)展的真實成本建立起對應關系，矯正地方政府的城市化發(fā)展偏好；進而促進人口城市化與土地城市化之間的協(xié)調發(fā)展。

（編輯：尹建中）

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