我國(guó)伴侶動(dòng)物立法保護(hù)現(xiàn)狀與對(duì)策意見

蘭州大學(xué) 仇傲靈

近年來(lái)，伴侶動(dòng)物遭受遺棄、虐待、非人道捕殺等事件頻發(fā)，伴侶動(dòng)物飼養(yǎng)不規(guī)范以及流浪伴侶動(dòng)物有效管理辦法的缺失更是引發(fā)諸多社會(huì)問(wèn)題。由于伴侶動(dòng)物保護(hù)立法的缺失，在一定程度上助長(zhǎng)了伴侶動(dòng)物的虐待率、遺棄率，更在一定程度上引發(fā)了伴侶動(dòng)物愛護(hù)者與厭惡者之間的矛盾。伴侶動(dòng)物的保護(hù)僅靠私力救濟(jì)而無(wú)公力救濟(jì)支撐，只能導(dǎo)致矛盾沖突的惡性循環(huán)。在和諧社會(huì)、生態(tài)文明的建設(shè)過(guò)程中，人類對(duì)待動(dòng)物的態(tài)度是關(guān)鍵的一環(huán)。對(duì)于伴侶動(dòng)物的保護(hù)需要保護(hù)與管理并重，才能具有更強(qiáng)的操作性。

一、伴侶動(dòng)物的概念界定

明確伴侶動(dòng)物的定義是進(jìn)行我國(guó)伴侶動(dòng)物相關(guān)研究的前提，本文采用伴侶動(dòng)物的理由有三：第一，相較于寵物、家庭動(dòng)物等日常性用語(yǔ)而言，伴侶動(dòng)物更具有語(yǔ)義的規(guī)范性；第二，伴侶動(dòng)物更突出這種動(dòng)物分類的價(jià)值性，即陪伴價(jià)值；第三，伴侶動(dòng)物具有表達(dá)的通用性，目前域外大多數(shù)國(guó)家均認(rèn)可并采用伴侶動(dòng)物的表述，對(duì)其定義方式有涵蓋型和明確性兩種；第四，伴侶動(dòng)物已在我國(guó)具備表達(dá)上的通用性，早在1993年，我國(guó)農(nóng)業(yè)部與海關(guān)總署出臺(tái)的關(guān)于境外動(dòng)物入境的相關(guān)規(guī)定中就已使用“伴侶犬、貓”一詞，《中國(guó)動(dòng)物保護(hù)法（專家建議稿）》第六十三條與《中國(guó)動(dòng)物福利法（專家建議稿）》第二條都采用了伴侶動(dòng)物這一概念。

結(jié)合域外立法與國(guó)內(nèi)學(xué)者的相關(guān)研究成果，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將伴侶動(dòng)物定義為以陪伴為目的而被人類擁有、與人類共同生活且不被法律所禁止飼養(yǎng)的動(dòng)物。其相較于其他動(dòng)物主要有以下三點(diǎn)區(qū)別：首先，以陪伴為目的。這是伴侶動(dòng)物與其他種類動(dòng)物的根本性區(qū)別，因?yàn)榕惆榈那楦型度?，而使得其有與人類更為緊密的關(guān)系，在家庭、社會(huì)中具有其他動(dòng)物所不具有的情感地位。其二，被人類擁有且與人類生活，這就表明陪伴動(dòng)物在日常生活中與人類處于相同的生活場(chǎng)景，在一定程度上享受、分享著相同的社會(huì)資源，這就將其與單純飼養(yǎng)的牛、羊等動(dòng)物區(qū)分開來(lái)。其三，非法律所禁止。國(guó)家法律法規(guī)、各省市的地方性法規(guī)都有著明確的動(dòng)物飼養(yǎng)的禁止性條文，因此伴侶動(dòng)物不能與這些法律、法規(guī)相沖突，也更有利于使動(dòng)物保護(hù)法體系化。

二、伴侶動(dòng)物立法保護(hù)的必要性與可行性

對(duì)于伴侶動(dòng)物立法保護(hù)的問(wèn)題，學(xué)界存在兩種對(duì)立觀點(diǎn)，一種是“以弱人類中心主義”與“非人類中心主義”為理論基礎(chǔ)的立法必要說(shuō)，認(rèn)為在人類發(fā)展的同時(shí)強(qiáng)調(diào)兼顧其他生物的利益，人類并非萬(wàn)物的中心和主導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)理性地對(duì)待其他生物以及自然界。另一種則是立法反對(duì)說(shuō)，支持觀點(diǎn)主要有三種，第一種認(rèn)為在當(dāng)前的社會(huì)發(fā)展階段，人類的權(quán)利都尚未得到充分的保障，同時(shí)由于立法的長(zhǎng)期性會(huì)耗費(fèi)一定的人力、物力，中國(guó)目前法治發(fā)展仍有很多社會(huì)問(wèn)題急需解決，此時(shí)進(jìn)行動(dòng)物保護(hù)會(huì)分散有限的立法資源，浪費(fèi)立法資源。第二種從實(shí)施效果的角度出發(fā)，部分學(xué)者認(rèn)為即便對(duì)于伴侶動(dòng)物進(jìn)行立法保護(hù)，也會(huì)因?yàn)槿罕姺梢庾R(shí)不到位、法律資源配置不均衡、無(wú)配套保護(hù)機(jī)制等難以保證良好的實(shí)施效果。第三是我國(guó)部分地區(qū)有食用狗肉的風(fēng)俗習(xí)慣，這會(huì)在一定程度上弱化立法保護(hù)的效果，形成法律與道德風(fēng)俗之間的沖突。

相比這兩種觀點(diǎn)，筆者支持立法必要說(shuō)的觀點(diǎn)，理由如下：一是與國(guó)家發(fā)展相適應(yīng)。目前，我們國(guó)家正走在建設(shè)生態(tài)文明強(qiáng)國(guó)的道路上，保障動(dòng)物權(quán)益與自然和諧相處是生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)之一，伴侶動(dòng)物作為與人類接觸最多、關(guān)系最緊密的動(dòng)物，對(duì)其進(jìn)行立法保護(hù)會(huì)產(chǎn)生較好的實(shí)施效果。我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)建設(shè)成績(jī)斐然，人民對(duì)美好生活的需求不斷增強(qiáng)，動(dòng)物保護(hù)、動(dòng)物福利立法在一定程度上體現(xiàn)著國(guó)家整體實(shí)力與社會(huì)的發(fā)展水平，制定與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)相適應(yīng)的伴侶動(dòng)物保護(hù)法律也是我國(guó)國(guó)際交往中的國(guó)家名片之一。其二，我國(guó)現(xiàn)階段伴侶動(dòng)物專項(xiàng)立法空白，在有限的伴侶動(dòng)物相關(guān)的法律文件中，也存在著法律適用范圍狹窄、法律責(zé)任有限與管理部門混亂等問(wèn)題，造成伴侶動(dòng)物規(guī)制混亂的局面。其三，因?yàn)榘閭H動(dòng)物管制混亂、保護(hù)缺乏也對(duì)社會(huì)造成了一定危害，流浪伴侶動(dòng)物成為公共衛(wèi)生與安全的巨大隱患，造成一定的環(huán)境污染和疾病傳播，增加了社會(huì)管理成本，虐待、遺棄事件的頻繁發(fā)生與快速傳播利于整個(gè)人類社會(huì)身心的健康發(fā)展與和諧社會(huì)的構(gòu)建。

關(guān)于伴侶動(dòng)物保護(hù)立法的可行性問(wèn)題。首先，我國(guó)自古以來(lái)就提倡人與自然和諧相處以及傳統(tǒng)文化中傳承而來(lái)的善良風(fēng)俗，提供了推行伴侶動(dòng)物立法的先決條件。其次，隨著人民物質(zhì)生活水平的不斷提高，公眾伴侶動(dòng)物保護(hù)意識(shí)不斷增強(qiáng)，是進(jìn)行相關(guān)立法的基礎(chǔ)保障。另外，目前我國(guó)雖未出臺(tái)伴侶動(dòng)物保護(hù)的相關(guān)規(guī)范性法律文件，但是各省市基本都出臺(tái)了相應(yīng)的養(yǎng)犬條例，規(guī)定了犬只的登記、飼養(yǎng)、管理等，并對(duì)其中內(nèi)容作了相對(duì)細(xì)致的規(guī)定，我國(guó)學(xué)者也就動(dòng)物保護(hù)擬制出動(dòng)物保護(hù)法與動(dòng)物福利法的專家建議稿，這是我國(guó)動(dòng)物保護(hù)立法的法律文本基礎(chǔ)。同時(shí)，域外很多國(guó)家和地區(qū)都具有相對(duì)成熟的、專門的伴侶動(dòng)物保護(hù)法、動(dòng)物福利法，這使我國(guó)進(jìn)行伴侶動(dòng)物保護(hù)立法具有一定的可借鑒性與可操作性。最后，國(guó)內(nèi)規(guī)模性的救助組織的存在，可對(duì)立法工作提供有力支撐。

三、伴侶動(dòng)物如今的立法現(xiàn)狀

（一）立法體系缺失

我國(guó)伴侶動(dòng)物立法體系的缺失首先體現(xiàn)在伴侶動(dòng)物專項(xiàng)立法的空白上，對(duì)伴侶動(dòng)物的保護(hù)僅僅體現(xiàn)在我國(guó)的動(dòng)物防疫檢疫法律與部分省市的養(yǎng)犬管理?xiàng)l例之中，這些效力等級(jí)較低的條文更多的只是涉及到管理制度而非保護(hù)制度，還在一定程度上體現(xiàn)著“人類中心主義”與“動(dòng)物工具論”思想。在實(shí)踐中，因?yàn)楣苤婆c保護(hù)的不平衡，使得管制因缺乏體系性與規(guī)范性而難以操作。保護(hù)性法律條款的缺失，更是造成了相關(guān)部門為無(wú)法通過(guò)強(qiáng)制力來(lái)規(guī)制如今社會(huì)頻繁出現(xiàn)的虐待、遺棄動(dòng)物的問(wèn)題，這種“管多護(hù)少”的情況加劇了社會(huì)不滿與矛盾。其次，目前的伴侶動(dòng)物管理、保護(hù)制度，基本僅涉及伴侶犬的管理與保護(hù)，而無(wú)其他伴侶動(dòng)物，涵蓋面較狹窄。個(gè)別省市雖然出臺(tái)了伴侶犬飼養(yǎng)保護(hù)制度，但是仍舊存在立法等級(jí)低的問(wèn)題，對(duì)于伴侶動(dòng)物的保護(hù)僅依靠地方性法規(guī)與規(guī)章進(jìn)行規(guī)制是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

（二）法律責(zé)任問(wèn)題

以伴侶犬為例，存在以下三個(gè)問(wèn)題：

第一，責(zé)任對(duì)象有限。以伴侶犬為例，雖然目前部分養(yǎng)犬條例明令禁止虐待、遺棄犬只，但是其規(guī)定的責(zé)任對(duì)象只有飼養(yǎng)者，對(duì)于流浪犬只、寄養(yǎng)犬只等在社會(huì)生活和過(guò)程中所接觸的其他人員的行為均未受到法律的嚴(yán)格規(guī)制。隨著如今經(jīng)濟(jì)科技的快速發(fā)展，伴侶寵物的生活、活動(dòng)范圍不斷擴(kuò)大，在這個(gè)過(guò)程中，其接觸的不僅僅只有飼主，還有寵物寄養(yǎng)、運(yùn)輸、醫(yī)療等多個(gè)方面的人，應(yīng)當(dāng)對(duì)他們的行為也進(jìn)行規(guī)制，至少應(yīng)當(dāng)遵守最低限度的不傷害原則。

第二，責(zé)任規(guī)定不統(tǒng)一。因?yàn)槿狈y(tǒng)一的法律規(guī)定，各省市制定了不同的飼養(yǎng)規(guī)定，這便造成不同省市對(duì)于同一行為的法律規(guī)制輕重不一，這對(duì)于法律的司法公信力以及法律的具體實(shí)施都產(chǎn)生了一定的不利影響。

第三，責(zé)任形式單一。綜合分析我國(guó)各省市的養(yǎng)犬條例，部分省市雖然對(duì)遺棄、虐待犬只進(jìn)行了相應(yīng)的法律規(guī)定，但卻沒(méi)有歸遺棄、虐待行為規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，其他省市雖進(jìn)行了法律責(zé)任的規(guī)定，但是對(duì)違反規(guī)定的處罰通常是警告、責(zé)令改正罰款或者吊銷養(yǎng)犬證件，這些處罰形式無(wú)法對(duì)違反者起到較強(qiáng)的威懾作用，從而使這些責(zé)任條款流于形式。

四、伴侶動(dòng)物保護(hù)立法的對(duì)策建議

（一）注重前期監(jiān)控

前期監(jiān)控是有效預(yù)防虐待、遺棄等行為的有效措施，主要可以分為三個(gè)方面：伴侶動(dòng)物繁殖管理、販賣市場(chǎng)管理、飼養(yǎng)人的資格限制。對(duì)于伴侶動(dòng)物的繁殖，應(yīng)采用許可制制度，以保證伴侶動(dòng)物繁殖的數(shù)量、質(zhì)量、流通的可控性。販賣在許可販賣的基礎(chǔ)上，負(fù)責(zé)伴侶動(dòng)物的登記，使登記與購(gòu)買同時(shí)進(jìn)行，以保證所有銷售的寵物都滿足飼養(yǎng)條件進(jìn)行登記。對(duì)于飼養(yǎng)人資格限制問(wèn)題，我國(guó)現(xiàn)在存在登記辦證有門檻、但購(gòu)買無(wú)門檻的問(wèn)題。從部分省市的養(yǎng)犬管理?xiàng)l例可以看出，在辦理犬證時(shí)要求養(yǎng)犬人具有完全民事行為能力，此外還要具有獨(dú)立的居所和一定的經(jīng)濟(jì)能力，但是在購(gòu)買時(shí)卻基本不會(huì)對(duì)購(gòu)買者進(jìn)行資格限制與審查，這使得之后的飼養(yǎng)登記等條款的實(shí)施效力大打折扣，也無(wú)法規(guī)制其飼養(yǎng)行為。要解決這一問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)對(duì)伴侶動(dòng)物購(gòu)買者進(jìn)行資格限制，同時(shí)設(shè)置嚴(yán)格的經(jīng)營(yíng)許可制度，管理部門對(duì)于伴侶動(dòng)物買賣資格進(jìn)行嚴(yán)格審查，從源頭對(duì)伴侶動(dòng)物進(jìn)行規(guī)制與保護(hù)，才能真正達(dá)到預(yù)期效果。

（二）強(qiáng)化飼養(yǎng)人的義務(wù)

強(qiáng)化飼養(yǎng)人業(yè)務(wù)是有效進(jìn)行伴侶動(dòng)物管理、減少伴侶動(dòng)物與社會(huì)矛盾、保護(hù)伴侶動(dòng)物最有效的措施，飼養(yǎng)人應(yīng)做到妥善照顧、文明飼養(yǎng)，妥善照顧涉及保證伴侶動(dòng)物的正常生存需求、疾病醫(yī)治、繁殖、飼養(yǎng)登記等方面，控制并減少飼養(yǎng)人對(duì)于伴侶動(dòng)物的虐待、遺棄等問(wèn)題。文明飼養(yǎng)涉及伴侶動(dòng)物溜放、吠叫等一系列影響他人生活問(wèn)題的規(guī)制，緩解由于伴侶動(dòng)物飼養(yǎng)不規(guī)范而產(chǎn)生的社會(huì)矛盾與公共衛(wèi)生問(wèn)題。

（三）規(guī)范政府行為

對(duì)于伴侶動(dòng)物的規(guī)制與保護(hù)，政府應(yīng)起到一個(gè)宏觀管控和監(jiān)管的作用，對(duì)于違反相關(guān)規(guī)定的行為，政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)相關(guān)規(guī)定及時(shí)管控，以尊重生命為前提，不采用非人道的處理方式而造成伴侶動(dòng)物的傷害，明確責(zé)任主體為人而非伴侶動(dòng)物，規(guī)制人的行為才能真正達(dá)到管理與規(guī)制的效果。對(duì)于傳播疾病的伴侶動(dòng)物的捕殺也應(yīng)當(dāng)采用人道主義手段，對(duì)于捕捉人員的資格、器材、技巧、處理程序等應(yīng)當(dāng)進(jìn)行明確規(guī)定。

（四）完善流浪伴侶動(dòng)物的收容和救助制度

我國(guó)目前對(duì)于流浪伴侶動(dòng)物收容有兩類，一種是政府主導(dǎo)的流浪伴侶動(dòng)物收容站，一種是民間組織的流浪動(dòng)物收容站。前者雖然有一定的資金支持，但是因?yàn)楣ぷ魅藛T、基本的寵物飼養(yǎng)等多方面的基本設(shè)施建設(shè)缺失，很難保證流浪動(dòng)物正常生存；同時(shí)，因?yàn)榱骼苏救狈_透明性，使得社會(huì)對(duì)于政府性流浪站的救助成效并不了解，就更談不上支持了。因此對(duì)于流浪動(dòng)物，更多的還是依靠民間的自發(fā)組織，但是因?yàn)槿狈Y金，民間的動(dòng)物保護(hù)基地很難運(yùn)行。因此筆者認(rèn)為可以建立政府與民間組織共同合作的流浪伴侶動(dòng)物救助站，政府接管民間的流浪動(dòng)物保護(hù)基地，支持他們的發(fā)展，并給予他們一定的運(yùn)行資金，負(fù)責(zé)監(jiān)管，而民間組織負(fù)責(zé)照顧流浪伴侶動(dòng)物的基本生活。在此基礎(chǔ)上建立流浪動(dòng)物的領(lǐng)養(yǎng)機(jī)制，使得領(lǐng)養(yǎng)通過(guò)合法渠道，更具有安全性。對(duì)于不傳播嚴(yán)重疾病的流浪伴侶動(dòng)物，可以小范圍借鑒TNR（trap neuter release）捕捉——絕育——釋放的方式，這樣在降低運(yùn)行成本的同時(shí)，更能夠?qū)τ诹骼税閭H動(dòng)物進(jìn)行繁育控制，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)數(shù)量控制。