農(nóng)地征收補(bǔ)償與失地居民生計(jì)安置問(wèn)題研究

唐王維

（長(zhǎng)江大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北 荊州　434000）

農(nóng)地征收補(bǔ)償與失地居民生計(jì)安置問(wèn)題研究

唐王維

（長(zhǎng)江大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北 荊州434000）

伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，失地農(nóng)民問(wèn)題逐漸“浮出水面”，并且逐漸成為各界關(guān)注的研究對(duì)象。文章首先分析了農(nóng)地征收補(bǔ)償?shù)谋尘袄碚摳耪f(shuō)，然后探討了現(xiàn)有土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在的問(wèn)題，最后提出了建立與完善補(bǔ)償安置的社會(huì)保障制度。

農(nóng)地征收補(bǔ)償；失地居民；生計(jì)安置

農(nóng)地問(wèn)題在世界范圍內(nèi)都是一個(gè)相對(duì)敏感而重要的話題。當(dāng)前，引發(fā)我國(guó)土地征收糾紛的最主要原因是土地補(bǔ)償問(wèn)題。我國(guó)沒(méi)有專門的《土地征收補(bǔ)償法》，土地征收補(bǔ)償主要由行政法及部門規(guī)章調(diào)整。因此，明確農(nóng)地資源價(jià)值內(nèi)涵，在征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中顯化農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)值，并將之在相關(guān)利益方之間合理分配，于保護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)定發(fā)展有著重要意義。

1　農(nóng)地征收補(bǔ)償?shù)谋尘袄碚摳攀?/h2>

關(guān)于中國(guó)土地所有權(quán)的屬性，在《憲法》第10條明確規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。從該條觀之，我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的土地所有權(quán)制度，土地所有權(quán)對(duì)應(yīng)區(qū)分為國(guó)家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)，二者具有平等的法律地位。

然而，根據(jù)2004年《土地管理法》第43條第2款“依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”的規(guī)定，任何單位和個(gè)人如需使用農(nóng)民集體所有的土地必須要經(jīng)過(guò)國(guó)家征收程序，即集體所有的土地要想進(jìn)入市場(chǎng)流通，只有經(jīng)過(guò)國(guó)家征收轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，才能出讓、轉(zhuǎn)讓。國(guó)家壟斷了土地交易的一級(jí)市場(chǎng)，政府在征地市場(chǎng)上具有著排他性的專屬權(quán)力，由此可見，在我國(guó)，集體土地所有權(quán)具有效力及權(quán)能上的“不完全性”。正是由于這種集體所有權(quán)在效能上的不完全性，直接帶來(lái)了農(nóng)地征收補(bǔ)償上權(quán)利的不完整，即補(bǔ)償僅僅針對(duì)國(guó)家所承認(rèn)的集體及其成員所享有土地的部分性權(quán)益，而并非排他性的所有權(quán)的對(duì)價(jià)權(quán)益，也正是由于這種特有的土地產(chǎn)權(quán)制度，被征地農(nóng)民被排斥在分享城市化改革成果之列，形成了可悲的被拋棄群體。

中國(guó)的農(nóng)地征收問(wèn)題涉及國(guó)家與集體間土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，涉及政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、用地單位、被征地農(nóng)民等利益主體，是土地權(quán)利在不同主體間的重新整合分配，是土地產(chǎn)權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的一種特殊實(shí)現(xiàn)方式?？陀^而言，農(nóng)地征收是一個(gè)很復(fù)雜的問(wèn)題，涉及政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)等諸多學(xué)科領(lǐng)域，而征收牽涉到的問(wèn)題也是方方面面，需要我們正視，也亟待給以相應(yīng)有效的解決方案。

2　現(xiàn)有土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在的問(wèn)題

（1）在理論層面上，土地收益的計(jì)算依據(jù)選擇不當(dāng)?，F(xiàn)行的征地補(bǔ)償是以土地原有用途即農(nóng)業(yè)收益為基礎(chǔ)的，完全沒(méi)有考慮土地轉(zhuǎn)用后遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)用途的巨額收益。據(jù)統(tǒng)計(jì)，基于土地用途差異的土地收益差距是非常巨大的，工業(yè)用地收益可達(dá)農(nóng)業(yè)用地的數(shù)百倍，而第三產(chǎn)業(yè)用地的收益則高達(dá)農(nóng)業(yè)用地的數(shù)千倍?？梢?，目前實(shí)際的土地征收補(bǔ)償費(fèi)僅占高額土地出讓價(jià)的極微小的一部分。

（2）在實(shí)踐層面，就低不就高的補(bǔ)償思想導(dǎo)致補(bǔ)償水平偏低。在實(shí)踐中，絕大多數(shù)地區(qū)實(shí)際執(zhí)行的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都接近于最低標(biāo)準(zhǔn)。2007年，各地平均實(shí)際補(bǔ)償水平在被征收土地前3年平均產(chǎn)值的20倍左右。據(jù)統(tǒng)計(jì)，按照土地?fù)Q保障的思路，即使將全部土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)都用于支付被征地農(nóng)民社會(huì)保障所需費(fèi)用，都還會(huì)存在巨大資金缺口。另有調(diào)查表明，耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的10～30倍的補(bǔ)償僅相當(dāng)于2～7年的全國(guó)農(nóng)民人均純收入和約1.2年的城鎮(zhèn)職工人均收入。可見，現(xiàn)有土地補(bǔ)償連該群體原有農(nóng)村的生活水平都是很難保障的。

3　建立與完善補(bǔ)償安置的社會(huì)保障制度

（1）失地農(nóng)民安置方式。由于中國(guó)地域十分遼闊，社會(huì)經(jīng)濟(jì)差異十分明顯，農(nóng)民的生活習(xí)慣、文化素質(zhì)、物質(zhì)生活條件等也存在不同程度的差異，對(duì)征地問(wèn)題也存在不同的理解和認(rèn)識(shí)。為適應(yīng)失地農(nóng)民不同的需求，為他們提供更多的選擇機(jī)會(huì)，妥善解決其長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題，各地在實(shí)際工作中積極探索多形式安置失地農(nóng)民。目前，貨幣安置是各地普遍采用的做法。貨幣安置，是將安置補(bǔ)助費(fèi)（有時(shí)包括土地補(bǔ)償費(fèi)）一次性發(fā)放給征地農(nóng)民，讓其自謀出路。但是，貨幣安置過(guò)程中政府出錢進(jìn)行一次性買斷的“強(qiáng)制購(gòu)買”把農(nóng)民“一腳踢開”造成農(nóng)民極大的不滿，所以常常要采取配套措施保障農(nóng)民的生計(jì)。有人在實(shí)踐中就提出了“開發(fā)性安置”的思路，是將農(nóng)民置換土地使用權(quán)獲得的安置費(fèi)通過(guò)開發(fā)性項(xiàng)目的投資轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)性的物質(zhì)資本，既可以通過(guò)生產(chǎn)性投資組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，也可以將生產(chǎn)性物質(zhì)資本入股或轉(zhuǎn)租，獲得分紅或租金收入。還有人建議推行“留地安置”的做法。同時(shí)也有學(xué)者指出這一做法的弊端，表現(xiàn)在：一是適用范圍小，僅限于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部；二是安置留用地的用途與規(guī)劃的協(xié)調(diào)難度大，不利于城市土地的合理利用；三是權(quán)屬交叉、交易頻繁、管理難度大。同時(shí)，各級(jí)政府在實(shí)際工作中還創(chuàng)造性的提出了保險(xiǎn)安置、調(diào)地安置等做法。針對(duì)目前征地安置方式單一的情況，有的學(xué)者對(duì)各地的失地農(nóng)民安置方式給予歸納，并指出，應(yīng)及時(shí)調(diào)整“要地不要人”的補(bǔ)償安置模式，將貨幣安置、招工安置、入股安置、劃地安置、住房安置、社會(huì)保險(xiǎn)安置結(jié)合起來(lái)，以劃地安置、住房安置、社會(huì)保障安置為主，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，增加收入，切實(shí)解除失地農(nóng)民的后顧之憂。

（2）征地補(bǔ)償安置隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程對(duì)土地需求量的增大，受限于土地資源有限性，已不可能成為土地征收補(bǔ)償?shù)陌仓梅绞剑蠹w或國(guó)有企業(yè)強(qiáng)制安置失地剩余勞動(dòng)力已不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律。但失地農(nóng)民剩余勞動(dòng)的安置又是征地補(bǔ)償中不可回避的問(wèn)題。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，這一問(wèn)題的解決應(yīng)遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)則，拓寬思維，以多種方式解決失地農(nóng)民安置問(wèn)題。應(yīng)將國(guó)土資源部發(fā)布的《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》規(guī)定的安置途徑上升到法律層面，有效調(diào)整征收補(bǔ)償?shù)陌仓眯袨椤Ｒ詣趧?dòng)能力的強(qiáng)弱及其意愿來(lái)區(qū)別適用不同的安置方式，而不應(yīng)“一刀切”適用貨幣補(bǔ)償方式。對(duì)被征地農(nóng)民視不同情況，分別實(shí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、重新?lián)駱I(yè)安置、入股分紅安置、異地移民安置。對(duì)于青壯年勞動(dòng)力可以考慮適用一次性貨幣補(bǔ)償方式，并對(duì)其進(jìn)行必要充分的就業(yè)技能培訓(xùn)或適用留地安置方式，即在被征地村（組）范圍內(nèi)，留出一定面積的安置用地，辦理有關(guān)手續(xù)后，作為村集體固定資產(chǎn)，用于發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，安置失地農(nóng)民。而對(duì)于老年人等半勞動(dòng)力和無(wú)勞動(dòng)力人員，可以土地?fù)Q社保，盡快把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對(duì)接。建立失地農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)、教育培訓(xùn)和再就業(yè)創(chuàng)新機(jī)制等社會(huì)保障制度。

4　結(jié)語(yǔ)

綜上所述，征地后，多數(shù)家庭雖然解決了住房問(wèn)題，卻沒(méi)有解決基本生活和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題，面臨從“安置富戶”到“坐吃山空”的風(fēng)險(xiǎn)。因此，要加大對(duì)農(nóng)地征收補(bǔ)償與失地居民生計(jì)安置問(wèn)題的研究。

Research on Agricultural Land Compensation and Living Settlement of Land-lost Residents

TANG Wang-wei

（School of Economics，Yangtze University，Jingzhou 434000，China）

With economic and social development，the problem of land-lost farmers is gradually obvious，and gradually become the research object from all walks of life.This paper firstly analyzes the background theory of agricultural land compensation，then discusses the existing problems of land compensation standard，finally puts forward social security system to establish and perfect the compensation and resettlement.

agricultural land compensation；land-lost residents；living placement

F301

A

2095-980X（2016）09-0084-01

2016-08-07

唐王維（1989-），男，湖北荊州人，碩士研究生。