論設(shè)區(qū)的市道路交通安全問(wèn)題的立法規(guī)制

石東洋

（山東省聊城市人民政府法制辦公室，山東 聊城 252000）

論設(shè)區(qū)的市道路交通安全問(wèn)題的立法規(guī)制

石東洋

（山東省聊城市人民政府法制辦公室，山東 聊城 252000）

維護(hù)道路交通秩序，保障道路交通安全，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。隨著車輛逐年增加，交通事故絕對(duì)數(shù)量上升，超標(biāo)電動(dòng)車危害交通安全，三輪車、四輪車非法客運(yùn)，交通“出行難”、“停車難”等問(wèn)題，嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)有序健康發(fā)展。新修訂的立法法，規(guī)定設(shè)區(qū)的市可以制定地方性法規(guī)。以法規(guī)規(guī)范道路交通安全管理刻不容緩，以地方性法規(guī)的形式對(duì)道路交通安全問(wèn)題的規(guī)制作出制度性安排非常必要。

道路交通安全；地方立法；法律規(guī)制;理論探討

新修改的立法法第72條規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)[1]。道路交通安全立法應(yīng)以人的生命安全為最高關(guān)懷，以人為本[2]、安全至上應(yīng)成為立法基本方向，注重保護(hù)公民、法人和其他組織的人身和財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)道路交通秩序。

一、當(dāng)前設(shè)區(qū)市存在的道路交通安全問(wèn)題

（一）道路交通事故逐年增多

近年來(lái)，某市機(jī)動(dòng)車保有量增長(zhǎng)速度加快，截至2016年6月已突破100余萬(wàn)輛，駕駛員突破124萬(wàn)人，車輛和駕駛?cè)说脑黾訉?dǎo)致事故絕對(duì)數(shù)量上升。渣土車等工程運(yùn)輸車輛造成的人身傷亡交通事故、危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸車輛造成的危險(xiǎn)事故、超標(biāo)電動(dòng)車引發(fā)的傷亡事故，三輪車、四輪車非法營(yíng)運(yùn)現(xiàn)象嚴(yán)重，超標(biāo)電動(dòng)車泛濫等一系列問(wèn)題，對(duì)廣大群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全造成很大威脅，交通安全形勢(shì)比較嚴(yán)峻，越來(lái)越受到社會(huì)的廣泛關(guān)注，加強(qiáng)安全管理和非法營(yíng)運(yùn)治理的呼聲非常強(qiáng)烈。

（二）車多路少矛盾日益突出

當(dāng)下中國(guó)城市道路交通領(lǐng)域矛盾突出，尤其是道路交通擁堵問(wèn)題，不僅嚴(yán)重影響了市民日常生活，而且還造成環(huán)境污染、交通事故頻發(fā)等問(wèn)題，導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)和人身?yè)p失[3]。近年來(lái)，各類交通工具的占比發(fā)生了較大變化，除了機(jī)動(dòng)車保有量快速增長(zhǎng)外，電動(dòng)自行車、電動(dòng)三輪車、燃油助力三輪車、不符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)力裝置四輪車等車輛逐年增加，機(jī)動(dòng)車數(shù)量迅猛增加，道路資源配置與機(jī)動(dòng)車的發(fā)展不協(xié)調(diào)。人、車、路之間的矛盾日益突出，帶來(lái)了交通“出行難”、“停車難”，嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)有序健康發(fā)展。

（三）交通安全管理制度體系亟需完善

《道路交通安全法》的舊有理念和思路已不符合依法治國(guó)的要求[4]。從解決城市交通擁堵的長(zhǎng)期戰(zhàn)略考慮，采取控制機(jī)動(dòng)車保有量和控制機(jī)動(dòng)車上道路行駛單雙號(hào)限行等措施非常必要，但沒(méi)有法律依據(jù)。三輪車、四輪車等非法客運(yùn)現(xiàn)象嚴(yán)重，不僅嚴(yán)重?cái)_亂了客運(yùn)市場(chǎng)秩序，而且經(jīng)常違反交通法規(guī)，嚴(yán)重?cái)_亂了交通秩序，極易引發(fā)交通事故，給交通安全帶來(lái)極大隱患，對(duì)廣大群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全造成很大威脅，查處汽車之外的機(jī)動(dòng)車和非機(jī)動(dòng)車亦是于法無(wú)據(jù)，交通安全管理制度需要完善。

二、道路交通安全管理制度設(shè)計(jì)的理論基礎(chǔ)

為了更好地維護(hù)道路交通秩序，預(yù)防和減少道路交通事故，保護(hù)公民、法人和其他組織的人身和財(cái)產(chǎn)安全，提高通行效率，在道路交通安全管理領(lǐng)域立法非常必要。

（一）立法制度設(shè)計(jì)的必要性

2015年新修訂的立法法，規(guī)定設(shè)區(qū)的市可以制定地方性法規(guī)，結(jié)合實(shí)際，制定地方《道路交通安全條例》非常必要。一是維護(hù)道路交通安全，預(yù)防和減少道路交通事故的需要。切實(shí)維護(hù)道路交通秩序，保障道路交通安全，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。近年來(lái)，某市機(jī)動(dòng)車數(shù)量迅猛增加，截至今年6月已突破100余萬(wàn)輛，駕駛員突破124萬(wàn)人，車輛和駕駛?cè)说脑黾訉?dǎo)致事故絕對(duì)數(shù)量上升。渣土車、超標(biāo)電動(dòng)車不斷引發(fā)傷亡事故，三輪車、四輪車非法客運(yùn)等，對(duì)廣大群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全造成很大威脅。二是提高通行效率，保障道路安全有序暢通的需要。隨著車輛逐年增加，車輛發(fā)展與道路資源配置不協(xié)調(diào)，人、車、路之間的矛盾日益突出，交通“出行難”、“停車難”等問(wèn)題，嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)社會(huì)有序健康發(fā)展。三是采取道路交通管理措施于法有據(jù)的需要。為解決車多路少矛盾，交通管理方面需要實(shí)行立體交通和智能交通、機(jī)動(dòng)車調(diào)控、交通安全技術(shù)監(jiān)控、停車管理等措施，目前法律法規(guī)尚未作出明確規(guī)定，需要由地方性法規(guī)作出規(guī)定。因此，制定符合實(shí)際的道路交通安全地方性法規(guī)十分必要。

（二）立法制度設(shè)計(jì)堅(jiān)持的原則

在立法草案的起草、審查過(guò)程中，堅(jiān)持以法律、法規(guī)為依據(jù)，學(xué)習(xí)、借鑒、參考外地先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，充分考慮實(shí)際情況，嚴(yán)格遵守以下原則。一是堅(jiān)持“不抵觸”原則，體現(xiàn)合法性。嚴(yán)格依據(jù)上位法的規(guī)定，明確規(guī)定政府和相關(guān)管理部門、單位以及道路交通活動(dòng)參與人的權(quán)利和義務(wù)。二是結(jié)合實(shí)際，體現(xiàn)可操作性。細(xì)化上位法中的一些原則性規(guī)定，根據(jù)實(shí)際，規(guī)定具體的可操作事項(xiàng)，以解決實(shí)際問(wèn)題。三是堅(jiān)持有特色，體現(xiàn)地方事務(wù)性。不求“大而全”，根據(jù)“缺什么、補(bǔ)什么”的原則，明確和重點(diǎn)解決上位法沒(méi)有規(guī)定、而在市道路交通安全管理中比較突出的問(wèn)題。比如，針對(duì)電動(dòng)三輪車非法客運(yùn)問(wèn)題，加強(qiáng)政府主管部門的監(jiān)管職責(zé)，明確執(zhí)法主體，擴(kuò)大非法客運(yùn)經(jīng)營(yíng)行為處罰對(duì)象的范圍，將汽車以外的電動(dòng)三輪車非法客運(yùn)經(jīng)營(yíng)行為納入處罰范圍。

（三）加強(qiáng)審查立法論證

按照全程參與，分段領(lǐng)跑的總體部署，在立法草案的起草、審查過(guò)程中，堅(jiān)持“分工不分家”，相互配合，保障立法質(zhì)量。起草階段以部門為主，成立專門的起草小組，組織人員深入到基層執(zhí)法一線，并走訪其他相關(guān)部門，就道路交通安全存在問(wèn)題、解決對(duì)策等情況進(jìn)行調(diào)研，起草完成初稿。征求專家意見,召開人大代表、政協(xié)委員、交運(yùn)企業(yè)、基層一線執(zhí)法單位及社會(huì)各界等參加的座談會(huì)，有關(guān)法律專家召開立法座談會(huì)。在審查階段，堅(jiān)持開門立法，征求市中級(jí)人民法院、各縣（市、區(qū)）人民政府的意見，并在政府法制網(wǎng)上公開征求社會(huì)各方面的意見，保障公眾參與。在征求意見的過(guò)程中，受到重要媒體及社會(huì)的廣泛關(guān)注，在社會(huì)上引起熱議，社會(huì)公眾等通過(guò)各種平臺(tái)積極提出意見建議。召集法律顧問(wèn)進(jìn)行立法論證。對(duì)涉及非法客運(yùn)問(wèn)題的爭(zhēng)議條款，委托高校進(jìn)行立法評(píng)估論證。

三、道路交通安全問(wèn)題的立法規(guī)制

立法引領(lǐng)城市交通發(fā)展方向。通行安全和通行效率是與生俱來(lái)的矛盾，道路交通立法一方面要保證通行安全，保護(hù)公民的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利；另一方面又要追求通行的有效性、流暢性[5]。設(shè)區(qū)的市發(fā)展立體交通、智能交通，優(yōu)先發(fā)展公共交通，符合城市交通發(fā)展的規(guī)律和交通管理發(fā)展的方向。

（一）健全道路交通安全管理制度體系

根據(jù)《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》、《中華人民共和國(guó)道路交通安全法實(shí)施條例》、《山東省實(shí)施＜中華人民共和國(guó)道路交通安全法＞辦法》等法律、法規(guī)制定設(shè)區(qū)市條例?？倓t，規(guī)定立法目的、適用范圍、遵循原則等內(nèi)容。車輛和駕駛?cè)?，?guī)定機(jī)動(dòng)車調(diào)控、車輛成品及配件生產(chǎn)銷售、重點(diǎn)車輛管理、渣土車管理、駕駛?cè)斯芾淼葍?nèi)容。道路通行條件，規(guī)定路網(wǎng)規(guī)劃、鼓勵(lì)建設(shè)“開放性”小區(qū)、交通設(shè)施電源保障、交通影響評(píng)價(jià)、交通安全設(shè)施設(shè)置、停車管理、交通管制等內(nèi)容。道路通行規(guī)定，規(guī)定機(jī)動(dòng)車、非機(jī)動(dòng)車如何行駛和停放、機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)恕⑿腥撕统塑嚾肆x務(wù)、非機(jī)動(dòng)讓行、對(duì)三輪車、四輪車等車輛限行、禁行等內(nèi)容。交通事故處理，規(guī)定事故快速處理、賠償、清障收費(fèi)公開、建立多元化交通事故損害賠償調(diào)解機(jī)制等內(nèi)容。交通安全社會(huì)治理，規(guī)定推進(jìn)交通安全誠(chéng)信體系建設(shè)、相關(guān)部門交通安全職責(zé)、未成年人交通安全教育、重點(diǎn)車輛動(dòng)態(tài)監(jiān)管、鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通管理、輔警管理、交通安全違法行為有獎(jiǎng)舉報(bào)等內(nèi)容。法律責(zé)任，規(guī)定執(zhí)法主體、處罰對(duì)象、種類和幅度、輕微違法免予處罰、道路交通安全管理責(zé)任追究等內(nèi)容。附則，明確“渣土車”、“輕微道路交通事故”、“接駁運(yùn)輸”的含義，規(guī)定了施行日期。

（二）車多路少問(wèn)題的治理

道路交通領(lǐng)域存在矛盾和沖突的根本原因是人的道路通行需求產(chǎn)生的道路通行利益之間的矛盾和沖突。通過(guò)法律規(guī)范來(lái)對(duì)道路通行利益予以確認(rèn)和分配，用法律來(lái)分配道路通行權(quán)，規(guī)范用路人的道路通行行為，從而減少道路通行權(quán)沖突就成了必要手段[6]。

1．治理城市交通擁堵，解決“出行難”問(wèn)題。針對(duì)“出行難”問(wèn)題，有必要采取控制機(jī)動(dòng)車保有量、優(yōu)化道路通行條件和控制機(jī)動(dòng)車上道路行駛限行等措施創(chuàng)新性規(guī)定，市人民政府根據(jù)城市發(fā)展規(guī)模、大氣環(huán)境質(zhì)量、道路交通發(fā)展?fàn)顩r和交通需求，可以對(duì)一定區(qū)域的機(jī)動(dòng)車實(shí)行機(jī)動(dòng)車總量調(diào)控、種類調(diào)控和限制機(jī)動(dòng)車使用頻率等措施。市人民政府決定實(shí)行前款總量調(diào)控、種類調(diào)控、限制使用頻率前，應(yīng)當(dāng)按照公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定等重大決策程序進(jìn)行。規(guī)定電動(dòng)三輪車、摩托車、拖拉機(jī)不得在限制通行或者禁止通行的區(qū)域、路段、時(shí)段內(nèi)行駛。

2．關(guān)于治理城市交通“停車難”問(wèn)題。針對(duì)市城區(qū)“停車難”問(wèn)題，規(guī)定停車場(chǎng)的規(guī)劃和建設(shè)應(yīng)當(dāng)符合道路通行條件，適度滿足車輛停放需求。鼓勵(lì)單位和個(gè)人投資建設(shè)公共停車場(chǎng)。單位、小區(qū)停車場(chǎng)可以向社會(huì)開放，并可以按規(guī)定收取費(fèi)用。停車場(chǎng)管理辦法由市人民政府制定。規(guī)定，公安機(jī)關(guān)交通管理部門可以在道路范圍內(nèi)設(shè)置道路交通標(biāo)志、標(biāo)線，施劃?rùn)C(jī)動(dòng)車、非機(jī)動(dòng)車停車泊位。其他單位和個(gè)人不得設(shè)置、占用、撤銷停車泊位，設(shè)置停車障礙。

（三）規(guī)制電動(dòng)三輪車非法客運(yùn)

電動(dòng)三輪車并不是非機(jī)動(dòng)車，其無(wú)牌無(wú)證上道路行駛，侵害了道路交通法律法規(guī)所保護(hù)的道路交通管理秩序[7]。

1．電動(dòng)三輪車屬非法車輛，無(wú)上路權(quán)。電動(dòng)三輪車、摩托車、三輪汽車、拖拉機(jī)不得在限制通行或者禁止通行的區(qū)域、路段、時(shí)段內(nèi)行駛。未列入國(guó)家機(jī)動(dòng)車產(chǎn)品主管部門許可目錄的三輪車不得上道路行駛。

附表1：非法客運(yùn)電動(dòng)三輪車處罰權(quán)行使部門（山東省外）:

2．地方性法規(guī)有權(quán)設(shè)定罰款的行政處罰。禁止電動(dòng)三輪車非法客運(yùn)，對(duì)從事非法客運(yùn)的電動(dòng)三輪車，處五百元以上二千元以下罰款。上述內(nèi)容系查處非法客運(yùn)經(jīng)營(yíng)行為的條款，設(shè)定的是行政處罰。擴(kuò)大了處罰范圍，將汽車以外的電動(dòng)三輪車非法客運(yùn)經(jīng)營(yíng)行為納入處罰范圍，屬于設(shè)定新行政處罰的行為。這些非法客運(yùn)經(jīng)營(yíng)行為嚴(yán)重?cái)_亂客運(yùn)市場(chǎng)秩序，存在較大道路交通安全風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)納入處罰范圍。根據(jù)《行政處罰法》第11條的規(guī)定，地方性法規(guī)有權(quán)設(shè)定罰款的行政處罰，條款不違反《行政處罰法》[8]。

附表2：非法客運(yùn)電動(dòng)三輪車處罰權(quán)行使部門（山東地市）:

3．電動(dòng)三輪車處罰權(quán)行使部門。電動(dòng)三輪車違法載客的檢查與處罰。關(guān)于處罰，第一種意見認(rèn)為非法客運(yùn)經(jīng)營(yíng)行為處罰對(duì)象的范圍，只包括汽車非法客運(yùn)經(jīng)營(yíng)行為，汽車以外的機(jī)動(dòng)車非法客運(yùn)經(jīng)營(yíng)行為和非機(jī)動(dòng)車非法客運(yùn)經(jīng)營(yíng)行為不納入處罰范圍；處罰權(quán)由縣級(jí)以上道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)或交通運(yùn)輸監(jiān)察機(jī)構(gòu)依法行使。第二種意見認(rèn)為對(duì)非法客運(yùn)的電動(dòng)三輪車處罰權(quán)由公安機(jī)關(guān)交通管理部門行使。第一種意見將人力三輪車、電動(dòng)三輪車、摩托車等達(dá)不到從事客運(yùn)經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)的車輛，排除在非法客運(yùn)經(jīng)營(yíng)行為處罰對(duì)象的范圍外，違背了治理非法客運(yùn)經(jīng)營(yíng)行為的立法目的。第二種意見關(guān)于處罰的對(duì)象并無(wú)不當(dāng)，地方性法規(guī)根據(jù)需要為政府主管部門增加監(jiān)管職責(zé)，理論上無(wú)障礙，法律上有依據(jù)。具體內(nèi)容規(guī)定填補(bǔ)了立法空白，為查處電動(dòng)三輪車違法載客行為提供依據(jù)。

注釋：

[1] 武增主編.中華人民共和國(guó)立法法解讀[M].中國(guó)法制出版社, 2015.2-280.

[2] 陳俊.以人為本的立法關(guān)懷：觀念變革與制度完善[J].南京師范大學(xué)學(xué)報(bào),2008,(1)：32-37.

[3] 方芳.我國(guó)“城市”道路通行權(quán)分配研究[J].山東警察學(xué)院學(xué)報(bào), 2016,(1).

[4] 趙新勇.我國(guó)道路交通安全狀況和面臨問(wèn)題的對(duì)策[EB/OL].中國(guó)交通技術(shù)網(wǎng),2016-08-24.

[5] 薛瑋,楊奕.人行橫道前機(jī)動(dòng)車禮讓義務(wù)的認(rèn)定[J].中國(guó)法律評(píng)論,2016,(3).

[6] 方芳.我國(guó)“城市”道路通行權(quán)分配研究[J].山東警察學(xué)院學(xué)報(bào), 2016,(1).

[7] 李建,崔勝東.扣留上道路行駛電動(dòng)三輪車強(qiáng)制措施的司法審查[J].上海政法學(xué)院學(xué)報(bào),2014,(5).

[8] 程曉君.關(guān)于地方性法規(guī)對(duì)行政處罰規(guī)定權(quán)的思考[J].法學(xué)雜志,1997,(3)：28-29.

D922.14

A

1671-5136(2016)04-0037-03

2016-12-19

石東洋（1983-），男，山東臨清人，山東省聊城市人民政府法制辦公室科員、法學(xué)碩士。研究方向：法治理論與政府立法研究。