農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地現(xiàn)狀及入市問(wèn)題研究*
——基于東北三省部分地區(qū)調(diào)查

董秀茹,薄 樂(lè),姚 迪

(1.沈陽(yáng)農(nóng)業(yè)大學(xué)土地與環(huán)境學(xué)院，遼寧沈陽(yáng) 110866; 2.遼寧省國(guó)土資源調(diào)查規(guī)劃局，沈陽(yáng) 110032)

·問(wèn)題研究·

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地現(xiàn)狀及入市問(wèn)題研究*
——基于東北三省部分地區(qū)調(diào)查

董秀茹1,薄 樂(lè)1,姚 迪2

(1.沈陽(yáng)農(nóng)業(yè)大學(xué)土地與環(huán)境學(xué)院，遼寧沈陽(yáng) 110866; 2.遼寧省國(guó)土資源調(diào)查規(guī)劃局，沈陽(yáng) 110032)

黨的十八屆三中全會(huì)提出允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，與國(guó)有土地同權(quán)同價(jià)，為集體土地流轉(zhuǎn)指明了新的方向。為了了解農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的現(xiàn)狀，入市存在的問(wèn)題，該研究通過(guò)全面調(diào)查和典型調(diào)查相結(jié)合以及訪談的方式對(duì)東北三省的沈陽(yáng)市、東港市、哈爾濱市、長(zhǎng)春市進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，其中包括8縣(區(qū))、15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、164個(gè)行政村、33家典型企業(yè)。利用數(shù)理統(tǒng)計(jì)方法，分析東北三省農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地現(xiàn)狀及存在問(wèn)題。東北三省農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地現(xiàn)狀特點(diǎn)為總量不大，單宗面積??； 分布零散，主要集中于城鄉(xiāng)結(jié)合部； 隱形流轉(zhuǎn)普遍，缺乏規(guī)范性的引導(dǎo)； 利用粗放，效益低下。研究結(jié)論：農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市存在缺少法律依據(jù)和制度保障、產(chǎn)權(quán)不清晰、城鄉(xiāng)規(guī)劃不詳細(xì)等制度方面的問(wèn)題以及農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地基數(shù)不清，流轉(zhuǎn)對(duì)象不明確、歷史遺留問(wèn)題較多、潛力有限、村集體對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市認(rèn)識(shí)不清等現(xiàn)實(shí)方面的問(wèn)題。修訂和完善相關(guān)政策法規(guī)，建立配套的法律制度、開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查和確權(quán)登記、建議在東北地區(qū)同步宅基地制度改革、按照“尊重歷史、承認(rèn)現(xiàn)實(shí)”的原則，協(xié)商解決歷史遺留問(wèn)題是有序推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的重要途徑。

農(nóng)村 經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地 現(xiàn)狀 入市問(wèn)題 東北三省

0 引言

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行出租、轉(zhuǎn)讓、抵押，與國(guó)有土地“同地同權(quán)同價(jià)”。[1]但是在土地“非農(nóng)化”能產(chǎn)生高額土地增值收益的推動(dòng)下，農(nóng)村集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍。國(guó)家對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地現(xiàn)狀不是完全了解。而且目前大量研究從法律問(wèn)題，制度構(gòu)建，收益分配等方面提供了相應(yīng)的對(duì)策建議[2-8]，然而已有的文獻(xiàn)多是對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)行宏觀研究，缺少針對(duì)性和操作性[9]。鑒于此，該研究對(duì)東北三省部分地區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，了解東北三省農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地現(xiàn)狀，分析入市存在的問(wèn)題并提出其實(shí)可行的對(duì)策建議，為入市提供前期研究基礎(chǔ)。

1 研究區(qū)與數(shù)據(jù)

1.1 調(diào)查樣本區(qū)域選擇

該研究在選擇調(diào)研區(qū)域時(shí)主要考慮以下幾點(diǎn)：一是選擇經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的，土地供需矛盾突出的區(qū)域； 二是調(diào)查區(qū)域沒(méi)有大范圍推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地具有較大的流轉(zhuǎn)潛力； 三是兼顧調(diào)查樣本的均勻性。鑒于此，該研究以大城市為中心，在城鄉(xiāng)結(jié)合部和遠(yuǎn)郊分別選取1個(gè)縣(區(qū))，再在每個(gè)縣(區(qū))的城鄉(xiāng)結(jié)合部和遠(yuǎn)郊各選取1個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。確定研究區(qū)域?yàn)楹邶埥」枮I市的松北區(qū)和賓縣、吉林省長(zhǎng)春市的寬城區(qū)和榆樹(shù)市、遼寧省沈陽(yáng)市的沈北新區(qū)和法庫(kù)縣、丹東市的振安區(qū)和東港市。該研究共涉及4市、8縣(區(qū))、15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、164個(gè)行政村、33家典型企業(yè)。

1.2 問(wèn)卷設(shè)計(jì)與調(diào)查方法

問(wèn)卷的設(shè)計(jì)主要包括3個(gè)部分，一是農(nóng)村集體建設(shè)用地的基本情況，目的是了解農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的數(shù)量、分布及潛力狀況； 二是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的利用現(xiàn)狀和現(xiàn)實(shí)流轉(zhuǎn)情況，目的是分析其目前的使用狀況及所存在的問(wèn)題； 三是企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益情況，目的是分析目前農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的經(jīng)濟(jì)效益。

該研究采取全面調(diào)查和典型調(diào)查相結(jié)合以及訪談的方式，首先全面調(diào)查樣本區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地情況，然后再選擇典型企業(yè)了解其經(jīng)濟(jì)效益情況。同時(shí)征詢(xún)政府、集體法人、使用者對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的看法、利益訴求及建議。在調(diào)研問(wèn)卷的設(shè)計(jì)上也考慮了被調(diào)查者實(shí)際文化水平和接受程度，保證調(diào)研數(shù)據(jù)的真實(shí)性、可靠性和準(zhǔn)確性，該研究共填寫(xiě)有效調(diào)查問(wèn)卷140份。

2 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地現(xiàn)狀分析

2.1 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地總量不大，單宗面積小

該研究區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地總面積為1.045 493萬(wàn)hm2，以宅基地為主體，其面積占農(nóng)村集體建設(shè)用地總面積的81%，而農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地面積為451.06hm2，僅占其4.31%(表1)。據(jù)統(tǒng)計(jì)我國(guó)共有農(nóng)村集體建設(shè)用地面積16.5萬(wàn)hm2，其中10%是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地面積，東北地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地總量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平。

表1 研究區(qū)域農(nóng)村集體建設(shè)用地情況

研究區(qū)域宗數(shù)集體建設(shè)用地面積(hm2)宅基地公共事業(yè)和公益事業(yè)用地經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地面積(hm2)占集體建設(shè)用地總面積百分比(%)面積(hm2)占集體建設(shè)用地總面積百分比(%)面積(hm2)占集體建設(shè)用地總面積百分比(%)城鄉(xiāng)結(jié)合部哈爾濱市松北區(qū)512637.031342.7750.921009.1738.27285.0810.81長(zhǎng)春市寬城區(qū)640.7830.0073.5620.004.908.7821.54沈陽(yáng)市沈北新區(qū)26503.95481.2295.496.271.2516.453.27丹東市振安區(qū)341121.761071.9495.560049.814.44遠(yuǎn)郊哈爾濱市賓縣191862.831843.7698.980019.071.02長(zhǎng)春市榆樹(shù)市81761.831240.8470.43496.8728.224.111.37沈陽(yáng)市法庫(kù)縣71304.951293.8599.158.480.652.620.20丹東市東港市391221.771164.3295.3012.331.0145.103.69合計(jì)19010454.938468.7281.001535.1414.68451.064.31 注:數(shù)據(jù)來(lái)源于實(shí)際調(diào)查;賓縣和振安區(qū)的公共事業(yè)和公益事業(yè)的面積包含于宅基地,東港市的部分公共事業(yè)和公益事業(yè)的面積包含于宅基地內(nèi)

此外，東北地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地面積單宗面積也比較小，經(jīng)調(diào)查,190宗農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，其平均面積僅為2.37hm2，單宗面積超過(guò)10.00hm2的僅有7宗，占調(diào)查樣本總量的0.53%，而45.26%農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的面積小于0.5hm2(表2)。

表2 研究區(qū)域不同面積范圍農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地樣點(diǎn)數(shù)統(tǒng)計(jì)

研究區(qū)域不同面積范圍內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地樣點(diǎn)個(gè)數(shù)及分布比例<0.5hm20.5～1.00hm21.00～1.5hm21.50～2.00hm22.00～2.50hm22.50～3.00hm2>3.00hm2宗數(shù)比例(%)宗數(shù)比例(%)宗數(shù)比例(%)宗數(shù)比例(%)宗數(shù)比例(%)宗數(shù)比例(%)宗數(shù)比例(%)城鄉(xiāng)結(jié)合部4740.173832.4865.1375.9832.5632.561311.11遠(yuǎn)郊3953.421723.2934.1079.5911.370068.22合計(jì)8645.265528.9594.74147.3742.1131.281910.00

2.2 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地分布零散，主要集中于城鄉(xiāng)結(jié)合部

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要來(lái)源于停產(chǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、閑置的學(xué)校、村部，少量來(lái)源于村周?chē)牡氐?，而這些地類(lèi)多與宅基地混雜在一起，所以其分布較為零散，即使在一個(gè)行政村內(nèi)有多宗農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，其位置也完全不相鄰。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地分布較為零散且受到區(qū)位因素的限制難以形成集聚優(yōu)勢(shì)，其與面積較大的國(guó)有建設(shè)用地相比將吸引的投資者將受限。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，具有明顯的區(qū)域差異。所調(diào)查的190宗農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地有117宗位于城鄉(xiāng)結(jié)合部，其面積為360.14hm2，占該區(qū)域農(nóng)村集體建設(shè)用地總面積8.37%，而遠(yuǎn)郊地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地面積為90.89hm2，僅占該區(qū)域農(nóng)村集體建設(shè)用地總面積的1.48%，不足城鄉(xiāng)結(jié)合部的四分之一。

2.3 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地隱形流轉(zhuǎn)普遍，缺乏規(guī)范性的引導(dǎo)

目前農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地大部分都已經(jīng)發(fā)生了流轉(zhuǎn)，研究區(qū)190宗地有184宗發(fā)生流轉(zhuǎn)，占調(diào)查樣本總量的97%。從流轉(zhuǎn)方式來(lái)看，更多是依靠私下隱形交易。從流轉(zhuǎn)去向來(lái)看，主要流轉(zhuǎn)給個(gè)人，其中流轉(zhuǎn)給外村土地使用者的為99宗地，占調(diào)查樣本總量的52.11%，本村土地使用者使用為89宗地，占調(diào)查樣本總量的46.84%。研究區(qū)的190宗農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地中僅有27.37%在土地部門(mén)進(jìn)行登記； 流轉(zhuǎn)的期限更是長(zhǎng)短不一，短的流轉(zhuǎn)期限為一年，長(zhǎng)的流轉(zhuǎn)期限70年，甚至有近半數(shù)的宗地(90宗)是一次性買(mǎi)斷； 流轉(zhuǎn)價(jià)格嚴(yán)重偏低，僅憑雙方達(dá)成一致即可，研究區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地平均流轉(zhuǎn)價(jià)格為每年1.40元/m2，流轉(zhuǎn)價(jià)格最高的法庫(kù)縣其流轉(zhuǎn)價(jià)格也僅為每年50.73元/m2，甚至有16宗是無(wú)償使用。這種隱形、無(wú)序、不規(guī)范的流轉(zhuǎn)不僅會(huì)造成集體土地收益的流失，而且存在著權(quán)屬糾紛的隱患，同時(shí)也不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃。

2.4 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地利用粗放，效益低下

調(diào)查的190宗農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地中，工礦用地(以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主)為104宗地，占調(diào)查樣本總量的54.74%，次之為其他用地(大部分為養(yǎng)殖業(yè))，有52宗地，占調(diào)查樣本總量的27.37%，最少的倉(cāng)儲(chǔ)用地為14宗地，占調(diào)查樣本總量的7.37%。其他用地(大部分為養(yǎng)殖業(yè))總面積最大為244.42hm2，占調(diào)查樣本總量的59.60%。從總體來(lái)看，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地利用較為粗放，以涉農(nóng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主。

該研究共從研究區(qū)選取了33宗典型企業(yè)進(jìn)項(xiàng)調(diào)查。從企業(yè)獲取的效益可以看出，年總收益小于100萬(wàn)的企業(yè)數(shù)量最多，為18家，占調(diào)查樣本總量的54.54%，單位面積總收益為511.76元/m2，現(xiàn)有的產(chǎn)出水平比較低。從城鄉(xiāng)結(jié)合部以及遠(yuǎn)郊隨機(jī)挑選10宗典型土地進(jìn)行比較，可以發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地效益明顯優(yōu)于城郊地區(qū)，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的單位面積土地利用效益是遠(yuǎn)郊地區(qū)的十倍之多。

從吸納的勞動(dòng)力情況來(lái)看，就業(yè)人數(shù)在0～15人的企業(yè)數(shù)量最多，為11家，占調(diào)查樣本總量的39.29%。而就業(yè)人數(shù)大于90人的企業(yè)，只有2家。說(shuō)明目前在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的企業(yè)吸納勞動(dòng)力的能力較差，這也與現(xiàn)有農(nóng)村企業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模小，產(chǎn)出效益不是很高有直接關(guān)系。

目前，沒(méi)有任何法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)做出規(guī)范，與國(guó)有建設(shè)用地相比較農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地沒(méi)有法律作為保障，企業(yè)不敢進(jìn)行大規(guī)模的投資建設(shè)，其流轉(zhuǎn)價(jià)格偏低也導(dǎo)致企業(yè)節(jié)約集約利用意識(shí)不強(qiáng)。

3 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市存在問(wèn)題分析

3.1 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度問(wèn)題

3.1.1 缺少法律依據(jù)和制度保障

《憲法》、《土地管理法》等法律關(guān)于農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定，雖然法律規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但農(nóng)民沒(méi)有對(duì)集體建設(shè)用地的處分權(quán)，現(xiàn)行法律法規(guī)禁止我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，使得建設(shè)用地需求迅猛提高，隱性流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍。但由于法律法規(guī)的限制，使得農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)缺乏相關(guān)的法律保障。

3.1.2 農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)不清晰

目前，我國(guó)的《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》等重要法律都已明確規(guī)定“農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有”，但是，這些法律都沒(méi)有對(duì)農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)做出明確界定，造成集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體的多元化嚴(yán)重，既有鄉(xiāng)、村、村民小組等各級(jí)集體組織，也有村民以及民營(yíng)企業(yè)、個(gè)體工商戶(hù)、城市居民，造成各地集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收益分配混亂，土地市場(chǎng)價(jià)值在流轉(zhuǎn)中不能得到充分體現(xiàn)，國(guó)家土地稅費(fèi)不能依法征收，集體和個(gè)人的應(yīng)得收益難以得到法律保障。

3.1.3 城鄉(xiāng)規(guī)劃不詳細(xì)

按照法律規(guī)定，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)都必須以土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃為依據(jù)。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)比較活躍主要集中在村組集體經(jīng)濟(jì)組織，但是我國(guó)土地利用規(guī)劃體系還是只到鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級(jí)。多年來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地利用總體規(guī)劃一直沒(méi)有得到各級(jí)政府的重視，規(guī)劃的重點(diǎn)只重視耕地，而忽略了其他用地，尤其是對(duì)集體建設(shè)用地整理規(guī)劃布局規(guī)劃未做出長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃沒(méi)有與土地利用總體規(guī)劃緊密聯(lián)系起來(lái)。

3.2 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

3.2.1 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地基數(shù)不清，流轉(zhuǎn)對(duì)象不明確

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的地類(lèi)模糊不具體，土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)、規(guī)劃分類(lèi)、城鎮(zhèn)地籍分類(lèi)等眾多分類(lèi)體系中根本不存在對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的分類(lèi)描述和解讀標(biāo)準(zhǔn)； 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地位置不清、面積不準(zhǔn)，由于無(wú)基本的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地分類(lèi)和登記，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的面積無(wú)法準(zhǔn)確測(cè)量和登記，在流轉(zhuǎn)過(guò)程中極易產(chǎn)生地塊邊界的產(chǎn)權(quán)糾紛； 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?zé)o專(zhuān)門(mén)的分類(lèi)體系和精確的測(cè)量，導(dǎo)致其權(quán)屬不明確。

3.2.2 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地歷史遺留問(wèn)題較多

一是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)期限混亂，有些區(qū)域在流轉(zhuǎn)過(guò)程中甚至達(dá)成一次性流轉(zhuǎn)、永久買(mǎi)斷的流轉(zhuǎn)合同； 二是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主體多樣性問(wèn)題突出，在調(diào)查區(qū)域，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程竟然出現(xiàn)不同流轉(zhuǎn)主體，有的地方是村集體，有的地方甚至出現(xiàn)教育局、供銷(xiāo)社等產(chǎn)權(quán)者進(jìn)行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，嚴(yán)重削弱和侵害了村集體的所有權(quán)主體地位和權(quán)益； 三是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)雙方對(duì)流轉(zhuǎn)條件和過(guò)程認(rèn)識(shí)模糊，集體所有權(quán)主體維權(quán)意識(shí)較弱； 四是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建立后，已流轉(zhuǎn)和丟失的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地如何收回再重新入市也是一大問(wèn)題。對(duì)于這類(lèi)土地的如何收回和重新入市流轉(zhuǎn)也是亟待解決的主要問(wèn)題。

3.2.3 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地潛力有限

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存在荒蕪、閑置或低效利用的情況。目前在東北三省建設(shè)用地指標(biāo)緊張條件下，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地本應(yīng)是一個(gè)有益補(bǔ)充，可作為緩解建設(shè)用地指標(biāo)緊張，滿(mǎn)足建設(shè)用地需求和增加有效供給的主要渠道，但是僅依靠現(xiàn)存的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和其他建設(shè)用地資源滿(mǎn)足市場(chǎng)需求是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，有限的、可利用的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地資源數(shù)量難以維持該類(lèi)土地市場(chǎng)的運(yùn)行需求，不利于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)的良性循環(huán)和健康發(fā)展。

3.2.4 村集體對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市認(rèn)識(shí)不清

盡管農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織認(rèn)識(shí)到農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是集體的，但是對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地如何入市進(jìn)行管理和收益認(rèn)識(shí)不清，在對(duì)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中采取的做法包括一般2種方式，一是直接保護(hù)起來(lái)不流轉(zhuǎn)，使農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地處于閑置狀態(tài)，二是通過(guò)村民代表大會(huì)討論進(jìn)行永久買(mǎi)斷或租賃等無(wú)序流轉(zhuǎn)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地價(jià)值難以體現(xiàn)，流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，難以保護(hù)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地權(quán)益。

4 推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的建議

4.1 修訂和完善相關(guān)政策法規(guī)，建立配套的法律制度

要盡快破除農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律束縛，并修訂和完善相應(yīng)的操作細(xì)則和配套制度為其流轉(zhuǎn)提供有力支撐。首先形成產(chǎn)權(quán)明確、權(quán)能明晰、流轉(zhuǎn)順暢的產(chǎn)權(quán)制度是建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的前提； 其次要在農(nóng)民、村集體、政府之間建立合理的收益分配體系； 再次要建立統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)和社會(huì)服務(wù)體系，為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供政策咨詢(xún)、信息發(fā)布、地價(jià)評(píng)估、交易代理、糾紛仲裁等相關(guān)服務(wù)； 最后要逐步完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押的二級(jí)市場(chǎng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的建立。

4.2 開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查和確權(quán)登記

開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查和確權(quán)登記是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的前提，其實(shí)質(zhì)就是要明確兩個(gè)問(wèn)題，一是“確地”，二是“確人”。所謂“確地”就是要全面查清和掌握農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，明晰“權(quán)屬合法、界址清楚、面積準(zhǔn)確、材料齊備、無(wú)爭(zhēng)議”的流轉(zhuǎn)對(duì)象； 所謂“確人”就是要明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的構(gòu)成，以及明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體、村民三類(lèi)主體的產(chǎn)權(quán)界限，避免產(chǎn)權(quán)主體的虛置以及重疊，更要明確流轉(zhuǎn)收益的獲得者。此外，建議在開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查中，將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地從其現(xiàn)存眾多地類(lèi)中剝離出來(lái)，合并成為一個(gè)新的地類(lèi)，歸屬在地類(lèi)編號(hào)為05的商服用地下，如地類(lèi)編號(hào)為“051”，地類(lèi)名稱(chēng)為“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”。

4.3 建議在東北地區(qū)同步宅基地制度改革

在東北地區(qū)與農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地比例低所對(duì)應(yīng)的是宅基地比例高，其面積占農(nóng)村集體建設(shè)用地總面積的81%，遠(yuǎn)高于全國(guó)的平均水平。農(nóng)戶(hù)受到自身收入情況、非農(nóng)技能、當(dāng)?shù)蒯t(yī)療衛(wèi)生條件以及子女就學(xué)等條件的影響導(dǎo)致人口流動(dòng)量大、閑置的宅基地較多，再加上東北地區(qū)超標(biāo)宅基地較多，其具有巨大的挖掘潛力，可作為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的有益補(bǔ)充[10]?？梢杂行Ы鉀Q如果按照“存量有限，增量補(bǔ)充”的原則順序入市農(nóng)地入市在東北地區(qū)作用有限[11]，難以維持該類(lèi)土地市場(chǎng)運(yùn)行需求的問(wèn)題。因此，建議在東北地區(qū)允許將超標(biāo)宅基地整合為增量經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，將宅基地制度改革作為配套政策與農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市同步進(jìn)行，這既符合土地集約節(jié)約利用的要求，也解決了東北地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?cái)?shù)量有限的問(wèn)題。

4.4 按照“尊重歷史、承認(rèn)現(xiàn)實(shí)”的原則，協(xié)商解決歷史遺留問(wèn)題

針對(duì)東北地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存在的歷史遺留問(wèn)題，結(jié)合政府、村集體、農(nóng)民的訴求，建議通過(guò)以下方法解決。一是以法律條文形式引導(dǎo)存量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的現(xiàn)使用者與村集體重新辦理流轉(zhuǎn)手續(xù)，簽訂流轉(zhuǎn)合同； 二是賦予農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地現(xiàn)使用者優(yōu)先流轉(zhuǎn)權(quán)。若自愿放棄繼續(xù)流轉(zhuǎn)權(quán)的，可以給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償； 三是協(xié)商解決原流轉(zhuǎn)合同約定的流轉(zhuǎn)期限和流轉(zhuǎn)價(jià)格問(wèn)題。如果使用者提供的合同真實(shí)有效，且土地流轉(zhuǎn)期限是有限期的，村集體應(yīng)承認(rèn)并執(zhí)行原合同； 對(duì)于合同中沒(méi)有約定流轉(zhuǎn)期限的，可參照國(guó)有建設(shè)用地出讓的最高年限來(lái)認(rèn)定。

[1] 中共中央一號(hào)文件《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》,2013

[2] 伍振軍,林倩茹.農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的政策演進(jìn)與學(xué)術(shù)論爭(zhēng).改革, 2014，(2)： 117～119

[3] 張四梅. 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)研究——基于優(yōu)化資源配置方式的視角.湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào), 2014，(3)： 114～119

[4] 韓松. 論農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán).蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版), 2014，(3)： 70～75

[5] 房紹坤. 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的幾個(gè)法律問(wèn)題.煙臺(tái)大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2015, 28(3): 15～22

[6] 安海燕,洪名勇.農(nóng)地流轉(zhuǎn)研究綜述與展望.中國(guó)農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃,2014, 35(3): 21～24

[7] 孔祥智,馬慶超.農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革：內(nèi)涵、存在問(wèn)題與對(duì)策建議.農(nóng)村金融研究, 2014，(9)： 11～14

[8] 王小映. 論農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)收益的分配.農(nóng)村經(jīng)濟(jì), 2014，(10)： 3～7

[9] 于瀟,吳克寧，阮松濤.集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市.中國(guó)土地, 2014，(2)： 35～37

[10]邢淑媛. 農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制建立研究.中國(guó)農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃,2016, 37(1): 115～119

[11]任平,周介銘.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中迫切需要解決的幾個(gè)問(wèn)題.農(nóng)村經(jīng)濟(jì), 2010，(4)： 20～22

doi:10.7621/cjarrp.1005-9121.20161205

STUDY ON STATUS AND MARKET PROBLEMS OF RURAL COLLECTIVE COMMERCIAL CONSTRUCTION LAND*——BASED ON SURVEY IN PARTS OF THTEE NORHEAST PROVINCES

Dong Xiuru1，Bo Le1，Yao Di2

(1.College of land and environment，Shenyang agriculture university，Shenyang，Liaoning 110866，China;2.Liaoning bureau and planning of land and Resources，Shenyang 110032,China)

The Third Plenary Session of the Party′s Eighteenth put forward that in conformity with the planning and use controls, rural collective commercial construction land was allowed to transfer in the construction land market, with the same land, same right and same price as the state-owned land. In order to understand the status of rural collective construction land and the problems in the construction land market, based on the survey on 8 counties (districts), 15 townships (streets), 164 administrative villages, 33 typical enterprises, such as Shenyang, Donggang, Harbin, and Changchun, etc., this paper analyzed the status and problems of rural collective commercial construction land in three northeast provinces. The results showed that the rural collective construction land in three northeast provinces were small and scattered in the urban fringe, generally lacked of normative guidance, and had extensive use and low efficiency. The problems of the rural collective commercial construction can be divided into two aspects: institutional problems and practical problems. The former included that the rural collective construction land lacked legal basis and institutional guarantee, the property rights were unclear, and the urban and rural planning was not detailed. And the latter included that the groups of rural collective commercial construction land were countless, the transfer objectives were unclear, the potential was limited,and the village collective′s understanding was limit. Finally, it put some countermeasures to promote rural collective commercial construction land transfer in the construction land market, such as to revise and improve relevant policies and regulations,support the establishment of legal system, carry out the investigations and the right registration of rural collective commercial construction land, reform the synchronization homestead system in the Northeast, and solve the history problems according to the principle of "respect history, recognize the reality" .

rural； commercial construction land； status； problems； three northeast provinces

10.7621/cjarrp.1005-9121.20161204

2016-04-12

董秀茹(1972—)，女，黑龍江齊齊哈爾人，博士、副教授。研究方向：土地經(jīng)濟(jì)學(xué)、土地資源管理。

Email：xr_dong@163.com

*資助項(xiàng)目：2014年國(guó)家土地督察沈陽(yáng)局調(diào)研項(xiàng)目“東北三省典型地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)調(diào)研”(SYDC2014-01)； 2015年國(guó)家土地督察沈陽(yáng)局調(diào)研項(xiàng)目“東北三省農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)跟蹤調(diào)研”(SYDC2015-01)

F322; F321.1

A

1005-9121[2016]12-0022-06