全面發(fā)展市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)法律體系的建議

◎文/黃晉

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全面發(fā)展市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)法律體系的建議

◎文/黃晉

改革開放30多年來(lái)，我國(guó)形成了以《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《價(jià)格法》和《反壟斷法》等一整套調(diào)整和規(guī)范市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)行為的法律體系。它們分別從鼓勵(lì)和保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)、制止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為、規(guī)范價(jià)格行為、穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格水平、維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益等方面入手，著力調(diào)整和規(guī)范市場(chǎng)主體參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為，進(jìn)而促進(jìn)了我國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的建設(shè)和發(fā)展?？梢哉f(shuō)，當(dāng)前我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展是與《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《價(jià)格法》和《反壟斷法》等市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)法律體系的建立分不開的。

然而，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷向深入推進(jìn)，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《價(jià)格法》和《反壟斷法》等法律中存在的問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。這些問(wèn)題表現(xiàn)為：三部法律的制定跨越了近十年，法律中存在的重疊與沖突、漏洞和空白頗多；立法語(yǔ)言相對(duì)粗糙和含混影響了執(zhí)法實(shí)踐，處罰力度過(guò)低難以形成有效威懾；法律關(guān)于不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)方法和行為規(guī)定過(guò)窄，使得執(zhí)法機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中對(duì)某些不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為無(wú)法可依。因此，我國(guó)應(yīng)盡快修改和完善市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)法律體系，營(yíng)造良好的市場(chǎng)法治環(huán)境和秩序，進(jìn)而保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序、經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者利益及社會(huì)公共利益。

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)三部法律的修改

1993年施行的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》和1998年實(shí)施的《價(jià)格法》分別制定于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革和價(jià)格體制改革過(guò)程的初期，而2008年施行《反壟斷法》時(shí)我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生重大變化，因此這三部法律基于產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)背景、思想基礎(chǔ)以及立法參考不同，其法律內(nèi)在的立法理念、規(guī)則體系和法律實(shí)施等存在沖突和矛盾。如《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》除具體規(guī)定了假冒、仿冒等6種比較典型的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為以外，還規(guī)定了5種從性質(zhì)上看應(yīng)該屬于《反壟斷法》調(diào)整的行為，包括公用企業(yè)濫用獨(dú)占地位、行政壟斷、掠奪性定價(jià)、非法搭售和串通投標(biāo)；《價(jià)格法》規(guī)定了不正當(dāng)價(jià)格行為，包括利用虛假的或者使人誤解的價(jià)格手段誘騙交易等不正當(dāng)價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)行為和相互串通、操縱市場(chǎng)行為、低于成本的價(jià)格傾銷、價(jià)格歧視以及牟取暴利等價(jià)格壟斷行為，不正當(dāng)價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)行為從《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》來(lái)看屬于其調(diào)整范圍，價(jià)格壟斷行為從《反壟斷法》來(lái)看屬于協(xié)議價(jià)格壟斷行為、掠奪性定價(jià)行為以及通過(guò)強(qiáng)迫交易等壟斷表現(xiàn)出來(lái)的反壟斷法調(diào)整的行為；《反壟斷法》規(guī)定了壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位和反競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)營(yíng)者集中等三種壟斷行為，其中壟斷協(xié)議和濫用市場(chǎng)支配地位均涉及價(jià)格壟斷行為和非價(jià)格壟斷行為。盡管這三部法律對(duì)壟斷行為的規(guī)范存在競(jìng)合關(guān)系，然而由于它們?cè)诹⒎▋r(jià)值上的差異，導(dǎo)致三者在對(duì)壟斷行為的判定標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)整方式和規(guī)制理念等方面存在沖突。

有鑒于此，建議統(tǒng)籌協(xié)調(diào)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《價(jià)格法》和《反壟斷法》的修改工作，刪除《價(jià)格法》中關(guān)于價(jià)格欺詐等不正當(dāng)價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)行為的內(nèi)容，統(tǒng)一納入《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的調(diào)整范圍；刪除《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》和《價(jià)格法》中關(guān)于規(guī)制壟斷行為的內(nèi)容，統(tǒng)一納入《反壟斷法》的調(diào)整范圍。

修改《價(jià)格法》完善對(duì)管制市場(chǎng)的價(jià)格監(jiān)管

1.修改后的《價(jià)格法》應(yīng)側(cè)重于調(diào)整價(jià)格宏觀調(diào)控和非競(jìng)爭(zhēng)性價(jià)格監(jiān)管

當(dāng)前的《價(jià)格法》第1條規(guī)定了多重目標(biāo)，包括“規(guī)范價(jià)格行為”、“發(fā)揮價(jià)格合理配置資源的作用”、“穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格總水平”、“保護(hù)消費(fèi)者和經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益”以及“促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展”，然而在法律實(shí)施中很難平衡多重的價(jià)值目標(biāo)。如管制市場(chǎng)內(nèi)的政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)與該市場(chǎng)內(nèi)發(fā)揮市場(chǎng)合理配置資源的矛盾、價(jià)格配置資源與穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格總水平發(fā)生沖突時(shí)的價(jià)值取向等。此外，雖然《價(jià)格法》明確以政府指導(dǎo)價(jià)和政府定價(jià)為規(guī)制對(duì)象，并對(duì)絕大多數(shù)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)格領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)者的商品和服務(wù)價(jià)格進(jìn)行監(jiān)管，然而由于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)趨向深入發(fā)展以及價(jià)格體制的放開，許多市場(chǎng)調(diào)節(jié)領(lǐng)域內(nèi)的商品和服務(wù)價(jià)格完全可以通過(guò)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》以不公平交易方法等手段進(jìn)行規(guī)制，無(wú)須以《價(jià)格法》進(jìn)行調(diào)整。

■ 林下輕風(fēng) 陳寶林/攝

因此，修改后的《價(jià)格法》應(yīng)側(cè)重于：第一，價(jià)格宏觀調(diào)控，包括建立價(jià)格信息收集、處理和分析機(jī)制，建立全市場(chǎng)價(jià)格穩(wěn)定機(jī)制和價(jià)格危機(jī)處理機(jī)制等；第二，公用事業(yè)、能源、電信和鐵路等管制市場(chǎng)的定價(jià)和競(jìng)爭(zhēng)，包括明確政府價(jià)格管制范圍、政府定價(jià)和指導(dǎo)價(jià)格領(lǐng)域以及調(diào)控手段和方式、監(jiān)督管制市場(chǎng)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者的競(jìng)爭(zhēng)，從而保護(hù)社會(huì)公共利益和消費(fèi)者福利。換句話說(shuō)，修改后的《價(jià)格法》應(yīng)將價(jià)值目標(biāo)明確界定為穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格總水平，規(guī)范管制市場(chǎng)內(nèi)的商品和服務(wù)價(jià)格行為，保護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益。

2.修改后的《價(jià)格法》應(yīng)解決與特定行業(yè)監(jiān)管立法在價(jià)格管理方面存在的矛盾

目前，我國(guó)法律法規(guī)關(guān)于價(jià)格管理權(quán)限劃分的規(guī)定主要涉及兩種模式和兩個(gè)層級(jí)。其中，兩種模式涉及特定行業(yè)主管部門制定或主導(dǎo)價(jià)格制定（民航、電信和港口服務(wù)等）模式，如《民用航空法》、《電信條例》和《港口法》的規(guī)定等；價(jià)格主管部門制定或主導(dǎo)價(jià)格制定（電力、郵政模式），如《電力法》和《郵政法》的規(guī)定等。兩個(gè)層級(jí)是指由中央和地方（省、自治區(qū)和直轄市）兩級(jí)確定政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)的定價(jià)權(quán)限和具體適用范圍，即中央定價(jià)目錄和地方定價(jià)目錄。不同的定價(jià)模式和價(jià)格層級(jí)管理模式造成了特定行業(yè)內(nèi)商品和服務(wù)價(jià)格管理、不同地域價(jià)格管理存在差異，特別是在行業(yè)主管部門和地方政府受到行業(yè)利益和地方利益影響時(shí)，管理差異化不但無(wú)法發(fā)揮立法目的，反而會(huì)阻礙市場(chǎng)價(jià)格的公平和透明，進(jìn)而使行業(yè)內(nèi)部和不同地域產(chǎn)生市場(chǎng)進(jìn)入壁壘和地方保護(hù)主義盛行現(xiàn)象。鑒于統(tǒng)一的價(jià)格管理有助于發(fā)展科學(xué)、規(guī)范和透明的價(jià)格監(jiān)管，因此，筆者建議在修改《價(jià)格法》時(shí)，一是明確價(jià)格主管部門在特定行業(yè)價(jià)格管理過(guò)程中起主導(dǎo)作用，價(jià)格主管部門應(yīng)會(huì)同特定行業(yè)主管部門制定價(jià)格，并由價(jià)格主管部門對(duì)價(jià)格違法行為進(jìn)行處罰；二是在減少地方定價(jià)目錄所涉及地方政府指導(dǎo)價(jià)和地方政府定價(jià)的商品和服務(wù)的同時(shí)，完善定價(jià)實(shí)體和程序法律制度，做到定價(jià)管理公開、公平和公正。

修訂《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》加大不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的處罰力度

1.《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》在修訂時(shí)應(yīng)將社會(huì)公共利益納入其立法目的

當(dāng)前的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第1條提出了法律保護(hù)的重要目標(biāo)是“……保障社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，鼓勵(lì)和保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，制止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，保護(hù)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的合法權(quán)益……”，沒(méi)有具體規(guī)定對(duì)社會(huì)公共利益的保護(hù)?？v觀德國(guó)等國(guó)家的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法律制度，各國(guó)普遍重視通過(guò)保護(hù)未受扭曲的競(jìng)爭(zhēng)以達(dá)到維護(hù)社會(huì)公共利益的內(nèi)容。因此，有必要引入保護(hù)社會(huì)公共利益的立法目的，一方面鼓勵(lì)和保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，一方面制止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，保護(hù)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的合法權(quán)益。

2.修訂后的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》應(yīng)擴(kuò)大調(diào)整范圍和對(duì)象

當(dāng)前的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第2條規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者在市場(chǎng)交易中，應(yīng)當(dāng)遵循自愿、平等、公平、誠(chéng)實(shí)信用的原則，遵守公認(rèn)的商業(yè)道德。其中，不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，是指經(jīng)營(yíng)者違反本法規(guī)定，損害其他經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益，擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的行為；經(jīng)營(yíng)者，是指從事商品經(jīng)營(yíng)或者營(yíng)利性服務(wù)的法人、其他經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人。由于《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第二章關(guān)于不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的列舉過(guò)窄，因此，當(dāng)前我國(guó)法院審理的絕大多數(shù)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)案件均是以第二條規(guī)定為基礎(chǔ)進(jìn)行審判的。從法律實(shí)踐來(lái)看，法院在審判中過(guò)于強(qiáng)調(diào)經(jīng)營(yíng)者遵守的誠(chéng)實(shí)信用原則和公認(rèn)的商業(yè)道德，反而忽視了立法的一個(gè)重要目的，即保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。因此，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》在修訂時(shí)有必要在提出經(jīng)營(yíng)者遵守市場(chǎng)交易基本原則和商業(yè)道德基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)保護(hù)消費(fèi)者利益。

此外，現(xiàn)有法律對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)營(yíng)者的概念界定過(guò)窄，沒(méi)有反映出現(xiàn)代反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法的發(fā)展趨勢(shì)和特點(diǎn)。有鑒于當(dāng)前司法部門和執(zhí)法機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)營(yíng)者已經(jīng)進(jìn)行了更為廣義地理解，因此，在修改法律時(shí)建議擴(kuò)大不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為和經(jīng)營(yíng)者的內(nèi)涵，以容納更多地調(diào)整范圍和對(duì)象。建議將經(jīng)營(yíng)者界定為從事商品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)或者提供服務(wù)的個(gè)人、法人和其他組織；將不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)界定為損害經(jīng)營(yíng)者或者消費(fèi)者合法利益和社會(huì)公共利益的不公平競(jìng)爭(zhēng)方法和不正當(dāng)或者欺騙性的行為。

完善《反壟斷法》打擊壟斷行為對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的損害

現(xiàn)有的《反壟斷法》在保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、維護(hù)消費(fèi)者利益上發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用?！斗磯艛喾ā穼?shí)施以來(lái)，我國(guó)三家反壟斷法執(zhí)法機(jī)構(gòu)依據(jù)法律通過(guò)高通案和馬士基、地中海航運(yùn)和法國(guó)達(dá)飛網(wǎng)絡(luò)中心經(jīng)營(yíng)者集中案等一系列重要案件的審查決定向公眾表明了執(zhí)法機(jī)構(gòu)堅(jiān)定維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者利益的決心，也為我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展提供了保障。作為經(jīng)濟(jì)憲法，《反壟斷法》的實(shí)施有效預(yù)防和制止了市場(chǎng)內(nèi)的壟斷行為，并在保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)以及維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益方面發(fā)揮了積極作用。

然而，《反壟斷法》在實(shí)施中還是遇到了重要概念界定含糊、程序規(guī)則缺乏、壟斷行為法律責(zé)任不完善、執(zhí)法機(jī)構(gòu)缺乏統(tǒng)一性以及執(zhí)法資源不足等問(wèn)題。

為此，建議在《反壟斷法》修改中注意規(guī)范法律中的重要概念、強(qiáng)化實(shí)體和程序規(guī)則以及完善壟斷行為的法律責(zé)任等，包括：第一，厘清控制等重要的法律概念；第二，建立壟斷行為的立案、聽證和查處程序，經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)、聽證和審查程序，未依法申報(bào)經(jīng)營(yíng)者集中調(diào)查處理程序等；第三，細(xì)化反壟斷寬恕制度的內(nèi)容；第四，加強(qiáng)未依法申報(bào)經(jīng)營(yíng)者集中處罰和未經(jīng)批準(zhǔn)搶先實(shí)施集中的處罰力度，包括建立日罰金制度等；第五，強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)者違反與執(zhí)法機(jī)構(gòu)承諾的法律責(zé)任等。

對(duì)于執(zhí)法機(jī)構(gòu)缺乏統(tǒng)一性和執(zhí)法資源不足的問(wèn)題，《反壟斷法》在修改時(shí)應(yīng)與我國(guó)的機(jī)構(gòu)改革相銜接，明確合并現(xiàn)有的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，建立統(tǒng)一的執(zhí)法隊(duì)伍，解決現(xiàn)有的多頭執(zhí)法和交叉執(zhí)法現(xiàn)象，進(jìn)一步發(fā)揮《反壟斷法》的作用。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)際法研究所競(jìng)爭(zhēng)法中心）

■ 編輯：田佳奇