小小法制員撬動(dòng)食藥案件查辦大杠桿北京市朝陽(yáng)區(qū)食藥監(jiān)管局法制工作建設(shè)經(jīng)驗(yàn)談

●肖潔/文

北京市朝陽(yáng)區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局

北京市朝陽(yáng)區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局運(yùn)行僅20余天，就討論通過(guò)了四份文件——《行政處罰案件辦理?xiàng)l例》、《受理違法舉報(bào)實(shí)施細(xì)則》、《案審會(huì)制度》、《法制員工作制度》。這四份文件成為朝陽(yáng)區(qū)食藥監(jiān)管局執(zhí)法體系運(yùn)轉(zhuǎn)的基石，是帶動(dòng)新機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的“四輛馬車(chē)”。其中的《法制員工作制度》為朝陽(yáng)區(qū)食藥監(jiān)管局法制員隊(duì)伍建設(shè)奠定了基礎(chǔ)，對(duì)解決法制科“工作任務(wù)重、人手少”的矛盾起到了積極作用，也得到了北京市食品藥品監(jiān)督管理局的認(rèn)可。朝陽(yáng)區(qū)食藥監(jiān)管局法制建設(shè)有哪些經(jīng)驗(yàn)？法制員制度又是如何發(fā)揮作用的？筆者日前就此進(jìn)行了走訪(fǎng)。

一位法制員和他的法制建設(shè)探索

2015年5月28日，在朝陽(yáng)區(qū)食藥監(jiān)管局四樓會(huì)議室，法制工作專(zhuān)題培訓(xùn)會(huì)正在進(jìn)行，窗外的熱浪已然侵入室內(nèi)，有人后背已經(jīng)濕透，坐在前排的朝陽(yáng)區(qū)建外街道食藥監(jiān)管所所長(zhǎng)孫波卻全然不顧這些，聚精會(huì)神地聆聽(tīng)著，時(shí)而會(huì)意地點(diǎn)點(diǎn)頭，時(shí)而低頭做著筆記。這次培訓(xùn)邀請(qǐng)到的主講人是原朝陽(yáng)區(qū)法庭行政庭原庭長(zhǎng)倪建新。倪建新就執(zhí)法過(guò)程中的一些難點(diǎn)熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行講解。

建外街道食藥監(jiān)管所的執(zhí)法辦案工作在朝陽(yáng)區(qū)食藥監(jiān)管系統(tǒng)中無(wú)疑具有標(biāo)桿性的意義。孫波有著25年基層執(zhí)法工作經(jīng)驗(yàn)，作為該所的法制員，他帶領(lǐng)所里3名干部在朝陽(yáng)區(qū)食藥監(jiān)管局2014年執(zhí)法辦案全局排名中勇得第一，在2015年前半年的執(zhí)法辦案排名中再次奪魁。而對(duì)于孫波來(lái)說(shuō)，這個(gè)“第一”并非輕而易舉得來(lái)，而是他不斷在“登記—審核—合議—告知”這一案件處理流程中進(jìn)行摸索的結(jié)果。

“時(shí)間點(diǎn)的掌握、證據(jù)的收集、法規(guī)的理解、細(xì)節(jié)的把握……在案件處理過(guò)程中，這些元素缺一不可?！睂O波說(shuō)，“所里人員少，有些案件的查處，甚至需要聯(lián)合片區(qū)力量。”即使是法制工作已走在全局前列，孫波仍舊坦言，光靠法制員的一己之力并不能提升整體的法制工作，還是應(yīng)該培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員的整體水平和層次。

《法制員工作制度》是法制員隊(duì)伍建設(shè)基礎(chǔ)

近年來(lái)，北京市朝陽(yáng)區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局食品案件舉報(bào)量、查辦量、信息公開(kāi)申請(qǐng)、信訪(fǎng)量一直居全市系統(tǒng)之首。以2014年為例，朝陽(yáng)區(qū)食藥監(jiān)管局接到投訴舉報(bào)共9063件，約占全市投訴舉報(bào)總量的26%；立案2185件，在全系統(tǒng)位居前三名，居朝陽(yáng)區(qū)執(zhí)法局前三名；全年受理信息公開(kāi)申請(qǐng)、信訪(fǎng)共計(jì)141件……這些工作都需要法制科層層把關(guān)。作為執(zhí)法部門(mén)，這些工作內(nèi)容看似稀松平常，但是這么大的工作量在法制科僅有幾名工作人員的情況下，“工作任務(wù)重、人手少”的矛盾便顯得異常突出。盡管如此，朝陽(yáng)區(qū)食藥監(jiān)管局還是順利完成了任務(wù)，這無(wú)疑得益于朝陽(yáng)區(qū)食藥監(jiān)管局成立之初便討論通過(guò)的四份文件。

這四份文件各有側(cè)重，缺一不可?！缎姓幜P案件辦理?xiàng)l例》對(duì)立案程序、依據(jù)、證據(jù)采集、執(zhí)法文書(shū)使用等有詳細(xì)的規(guī)定，使案件查辦有了制度性的規(guī)定，以有效保證案件查辦質(zhì)量。《受理違法舉報(bào)實(shí)施細(xì)則》詳細(xì)規(guī)定了投訴舉報(bào)、行政處罰執(zhí)法途徑。食品藥品社會(huì)關(guān)注度高、投訴舉報(bào)多，這個(gè)制度的出臺(tái)可以使相關(guān)工作馬上展開(kāi)，以使新機(jī)構(gòu)樹(shù)立起對(duì)社會(huì)、對(duì)群眾負(fù)責(zé)的良好形象?！栋笇彆?huì)制度》確立了大案要案集體討論的工作方法。而四份文件中尤為引人注意的是《法制員工作制度》。這一制度著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，注重執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，著重于法制員的培養(yǎng)，通過(guò)法制員的成長(zhǎng)，最終使各個(gè)業(yè)務(wù)科室、基層食藥監(jiān)管所可以獨(dú)立辦案。這一制度最終被北京市食藥監(jiān)管局采納，并出臺(tái)了全市食藥監(jiān)管系統(tǒng)的《法制員工作制度》。

用制度將法制員隊(duì)伍建設(shè)落到實(shí)處

2013年12月6日，剛剛成立運(yùn)行僅1個(gè)月零5天的朝陽(yáng)區(qū)食藥監(jiān)管局召開(kāi)了法制員成立暨工作大會(huì)。來(lái)自基層食藥監(jiān)管所、業(yè)務(wù)科室、食品稽查分隊(duì)、藥品稽查分隊(duì)的53名法制員組成了朝陽(yáng)區(qū)第一支法制員隊(duì)伍。這53名法制員中有普通干部，也有部門(mén)負(fù)責(zé)人。他們參與本部門(mén)的具體行政執(zhí)法工作，并負(fù)責(zé)本部門(mén)的行政處罰工作指導(dǎo)、案件核審、復(fù)議訴訟、行政指導(dǎo)等執(zhí)法監(jiān)督工作。法制員核審后的案件再提交法制科核審。

為保證法制員切實(shí)發(fā)揮作用，2014年，朝陽(yáng)區(qū)食藥監(jiān)管局通過(guò)培訓(xùn)、下發(fā)督導(dǎo)專(zhuān)刊等多種方式，旨在提高法制員執(zhí)法能力。但食藥監(jiān)管局畢竟是由五個(gè)部門(mén)合而為一，人員的業(yè)務(wù)背景、業(yè)務(wù)習(xí)慣等都存在差異，因此從總的效果來(lái)看，各業(yè)務(wù)科室、各食藥監(jiān)管所法制員發(fā)揮作用的程度有高有低。除了少部分法制員的確充分發(fā)揮了作用之外，法制員隊(duì)伍在某種意義上并未按照最初的設(shè)想發(fā)揮應(yīng)有的作用。

“盡管2014年針對(duì)法制員開(kāi)展了幾十次培訓(xùn)、下發(fā)了17期執(zhí)法督導(dǎo)專(zhuān)刊，但不排除有些法制員囿于過(guò)去的職業(yè)習(xí)慣、缺乏學(xué)習(xí)新知識(shí)的動(dòng)力等原因，這些非強(qiáng)制性的東西取得的效果并不理想。”朝陽(yáng)區(qū)食藥監(jiān)管局法制科科長(zhǎng)李源說(shuō)：“既然培訓(xùn)、專(zhuān)刊不管用，我們只能用制度管人?！庇谑牵珠_(kāi)始著手起草對(duì)法制員行為能形成約束力的制度性文件，這便有了2015年初，朝陽(yáng)區(qū)食藥監(jiān)管局辦公會(huì)上討論通過(guò)的有關(guān)法制工作的兩份文件：《行政執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究辦法》和《行政執(zhí)法案卷評(píng)查辦法》。

《行政執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究辦法》是根據(jù)國(guó)務(wù)院、市政府關(guān)于貫徹落實(shí)《行政執(zhí)法責(zé)任制度》的要求起草的，對(duì)于執(zhí)法過(guò)程當(dāng)中主觀(guān)的、或者不當(dāng)履職、不履職，故意、過(guò)失執(zhí)法行為導(dǎo)致出現(xiàn)敗訴或者撤銷(xiāo)原行政執(zhí)法決定、違反法定程序等問(wèn)題，對(duì)執(zhí)法人員和負(fù)責(zé)人追究責(zé)任。追究責(zé)任包括十幾種形式，包括約見(jiàn)、誡勉談話(huà)、通報(bào)批評(píng)、撤銷(xiāo)執(zhí)法資格等，這一制度的出臺(tái)，對(duì)朝陽(yáng)區(qū)食藥監(jiān)管局執(zhí)法干部特別是法制員的行為形成了很好的約束。

在這些制度制約下，法制員包括所有的執(zhí)法人員必須意識(shí)到要對(duì)自己的執(zhí)法行為負(fù)責(zé)任，這種責(zé)任是強(qiáng)制性的，甚至有可能使你“脫掉執(zhí)法服”。而法制員必須思考如何學(xué)習(xí)，如何迅速提高自己的辦案水平，如何在案卷評(píng)查過(guò)程中不出現(xiàn)錯(cuò)誤，不被追究執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任，從而實(shí)現(xiàn)被動(dòng)式成長(zhǎng)。

試點(diǎn)權(quán)力下放使法制員制度更優(yōu)化

許曉亮是管莊街道食藥監(jiān)管所的一名普通執(zhí)法人員，也是該食藥監(jiān)管所所在片區(qū)的法制員。作為試點(diǎn)片區(qū)法制員，這位85后基層食藥執(zhí)法人員感覺(jué)自己肩上的任務(wù)重、責(zé)任大。壓力主要來(lái)源于既要忙食藥監(jiān)管所的工作，又要承辦片區(qū)其他食藥監(jiān)管所的案卷核審，而且各承辦單位案件質(zhì)量普遍較低，提交核審的案件都是臨近處罰期，比較著急，時(shí)間有限，“加班加點(diǎn)是家常便飯”。與此同時(shí)，由于已經(jīng)臨近處罰期，承辦單位都急于做出處罰決定，未及時(shí)按片區(qū)法制員提出的意見(jiàn)更正，難題便轉(zhuǎn)嫁到了片區(qū)法制員身上。片區(qū)法制員所面對(duì)的困境，其實(shí)也是法制科面對(duì)的困境。

2015年初，朝陽(yáng)區(qū)食藥監(jiān)管局經(jīng)過(guò)多方論證，結(jié)合轄區(qū)實(shí)際，決定推出片區(qū)法制員的做法，在現(xiàn)有53名法制員基礎(chǔ)上優(yōu)中選優(yōu)，從六個(gè)片區(qū)各選出2名業(yè)務(wù)精的法制員，負(fù)責(zé)本片區(qū)的案件核審。之前法制科有2個(gè)人負(fù)責(zé)43個(gè)基層食藥所的案件核審，而片區(qū)2名法制員只需要負(fù)責(zé)6～7個(gè)食藥監(jiān)管所的案件核審，從任務(wù)量上看，這個(gè)目標(biāo)是可以實(shí)現(xiàn)的。與此同時(shí)，朝陽(yáng)區(qū)食藥監(jiān)管局法制科加強(qiáng)對(duì)片區(qū)法制員的培訓(xùn)，迅速提高他們對(duì)本片區(qū)案件的把控能力。

法制員業(yè)務(wù)素質(zhì)提高了，接下來(lái)是將罰款2萬(wàn)元以下的案件結(jié)案權(quán)力按片區(qū)下放。當(dāng)前，朝陽(yáng)區(qū)食藥監(jiān)管局選取2個(gè)片區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。這種模式將會(huì)實(shí)現(xiàn)三個(gè)目的：一是充分發(fā)揮法制員的作用，讓食藥監(jiān)管所實(shí)現(xiàn)自立，在法制員業(yè)務(wù)素質(zhì)提高的前提下，辦案質(zhì)量也會(huì)隨之提高；二是減少了食藥監(jiān)管所因案件審核往返區(qū)局機(jī)關(guān)造成時(shí)間、精力上的浪費(fèi)；三是充分發(fā)揮片區(qū)負(fù)責(zé)人的綜合協(xié)調(diào)作用。片區(qū)推薦的法制員在片區(qū)里發(fā)揮法制科的作用，他們負(fù)責(zé)本片區(qū)所有案件的核審，核審?fù)曛蠼挥善瑓^(qū)負(fù)責(zé)人進(jìn)行復(fù)審，針對(duì)2萬(wàn)元以下的處罰案件，處罰決定不需再上報(bào)區(qū)局法制科進(jìn)行核審，而是由片區(qū)負(fù)責(zé)人進(jìn)行審批、結(jié)案。與此同時(shí)，區(qū)局法制科對(duì)接六個(gè)片區(qū)，從案件審核中解脫出一部分精力，也提高自己的效率，履行自己其他職能，比如執(zhí)法檢查、案卷評(píng)查、重點(diǎn)培訓(xùn)、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題等。

借力外力確保案件審議零誤差

在實(shí)施法制員制度提高執(zhí)法辦案效率之外，朝陽(yáng)區(qū)食藥監(jiān)管局積極借助外腦，確保案件審議零誤差，減少行政復(fù)議、行政訴訟的出現(xiàn)，以及在真正出現(xiàn)行政復(fù)議和行政訴訟時(shí)，提高答辯材料的質(zhì)量，做到有效應(yīng)訴。一是聘請(qǐng)長(zhǎng)期法律顧問(wèn)，側(cè)重負(fù)責(zé)食品藥品監(jiān)管各環(huán)節(jié)的執(zhí)法顧問(wèn)工作，特別是投訴舉報(bào)中反映的復(fù)雜疑難等會(huì)商事項(xiàng)。二是針對(duì)投訴舉報(bào)事項(xiàng)，加強(qiáng)與朝陽(yáng)區(qū)法院行政庭相關(guān)負(fù)責(zé)人及法官進(jìn)行會(huì)商研究，合理采納法院給出的司法意見(jiàn)。三是采取購(gòu)買(mǎi)法律服務(wù)的方式，聘請(qǐng)律師事務(wù)所團(tuán)隊(duì)側(cè)重負(fù)責(zé)行政復(fù)議、行政訴訟案件的應(yīng)訴答辯事項(xiàng)，每周三個(gè)工作日到局里上班，并接受法制科管理的形式開(kāi)展工作。同時(shí)，律師團(tuán)隊(duì)還需參與朝陽(yáng)區(qū)食藥監(jiān)管局案件審議討論、重大疑難案件的聯(lián)席會(huì)商。

針對(duì)食品藥品安全監(jiān)管執(zhí)法中疑難、爭(zhēng)議問(wèn)題，朝陽(yáng)區(qū)食藥監(jiān)管局審議出臺(tái)了行政執(zhí)法案件聯(lián)席會(huì)商制度，對(duì)擬采取的措施、采取措施的法律后果、社會(huì)影響等進(jìn)行分析和論證。通過(guò)溝通、協(xié)商、研究、商討，以及對(duì)案件的違法事實(shí)、證據(jù)確認(rèn)、法律法規(guī)規(guī)章適用和執(zhí)法程序等方面進(jìn)行內(nèi)部商議，提出案件處理方案，或給出解決方法和措施，從而提高決策、執(zhí)行的質(zhì)量和效率，降低執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

從朝陽(yáng)區(qū)食藥監(jiān)管局的履職情況來(lái)看，各項(xiàng)工作都在逐漸步入正軌。在這樣的大背景之下，朝陽(yáng)區(qū)食藥監(jiān)管局法制科也在不斷理順各項(xiàng)工作。當(dāng)前，不管是法制員工作制度的細(xì)化、完善及試點(diǎn)，還是各項(xiàng)制度的出臺(tái)以督促及支撐此項(xiàng)制度的實(shí)行，法制工作法人框架已經(jīng)搭了起來(lái)，如果運(yùn)行順利，能讓各項(xiàng)工作都開(kāi)展得游刃有余，工作節(jié)奏張弛有度，法制工作將變得可觸可及。