公益類農(nóng)業(yè)事業(yè)單位分類改革后基本支出財(cái)政保障政策分析

□易　葦/四川省財(cái)政廳

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公益類農(nóng)業(yè)事業(yè)單位分類改革后基本支出財(cái)政保障政策分析

□易葦/四川省財(cái)政廳

近年來，各級(jí)財(cái)政對(duì)公益類農(nóng)業(yè)事業(yè)單位投入日益增加，在促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，全面提高農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品、公益服務(wù)的供給總量和效率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)公共服務(wù)均衡化、多樣化發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。但隨著事業(yè)單位分類改革的進(jìn)行，目前公益類農(nóng)業(yè)事業(yè)單位以“基數(shù)法”為核心的基本支出財(cái)政保障政策已不適應(yīng)事業(yè)單位分類改革的需要，亟待改革創(chuàng)新。筆者在國(guó)家政策范圍內(nèi)，就深化公益類農(nóng)業(yè)事業(yè)單位分類改革后基本支出財(cái)政保障政策提出了一些建議。

1　公益類農(nóng)業(yè)事業(yè)單位分類情況

根據(jù)目前事業(yè)單位的分類情況，農(nóng)業(yè)事業(yè)單位主要?jiǎng)澐譃楣嬉活惡凸娑悺?/p>

1.1劃分為公益一類的農(nóng)業(yè)事業(yè)單位

一是承擔(dān)應(yīng)由政府提供的基本公益服務(wù)或僅為機(jī)關(guān)行使職能提供支持保障服務(wù)；二是不能或不宜由市場(chǎng)配置資源；三是不開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，其宗旨、業(yè)務(wù)范圍和服務(wù)規(guī)范由國(guó)家確定。如基礎(chǔ)性農(nóng)業(yè)服務(wù)和技術(shù)推廣，農(nóng)村能源，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理，種子（苗）管理，動(dòng)物防疫，植物檢疫，動(dòng)植物保護(hù)和管理，防汛抗旱等。公益一類農(nóng)業(yè)事業(yè)單位約占公益類農(nóng)業(yè)事業(yè)單位的67%。

1.2劃分為公益二類的農(nóng)業(yè)事業(yè)單位

一是為社會(huì)提供公益服務(wù)或?yàn)闄C(jī)關(guān)提供支持保障服務(wù)；二是不以營(yíng)利為目的，可部分由市場(chǎng)配置資源；三是可提供相關(guān)服務(wù)，收益的使用按國(guó)家相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。如農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)，準(zhǔn)公益性水利工程管理，國(guó)家和省確定的需要保護(hù)的原種場(chǎng)、林場(chǎng)等。公益二類農(nóng)業(yè)事業(yè)單位約占公益類農(nóng)業(yè)事業(yè)單位的33%。

2　現(xiàn)行公益類事業(yè)單位財(cái)政保障政策

2.1“基數(shù)法”預(yù)算

“基數(shù)法”是現(xiàn)在已分類的公益類農(nóng)業(yè)事業(yè)單位通用的一種預(yù)算編制方法。它的編制基礎(chǔ)是前期數(shù)據(jù)及結(jié)果，對(duì)新增政策性增支事項(xiàng)進(jìn)行測(cè)算，在前期基礎(chǔ)上調(diào)整確定。這種方法承認(rèn)既成事實(shí)，不考慮影響支出的因素是否發(fā)生變化以及發(fā)生的變化是否合理。這種預(yù)算編制方法的直接結(jié)果是基數(shù)大的預(yù)算單位，經(jīng)費(fèi)開支就較寬松；基數(shù)小的預(yù)算單位，經(jīng)費(fèi)開支就較緊張。

2.2不完全的定員定額體系

按相關(guān)要求，公益類農(nóng)業(yè)事業(yè)單位基本支出預(yù)算編制時(shí)，人員支出預(yù)算應(yīng)根據(jù)定員情況和國(guó)家、省確定的工資福利、社會(huì)保障等相關(guān)政策，通過部門綜合預(yù)算統(tǒng)籌安排。公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算規(guī)模根據(jù)定員情況和公用經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款定額，按照“定員×定額”的方法計(jì)算確定，在定額范圍內(nèi)全額或部分編制上述支出。在實(shí)際預(yù)算編制過程中，由于目前實(shí)施的“基數(shù)法”預(yù)算及部分事業(yè)單位自有收入未納入財(cái)政管理等原因，單位定員定額的實(shí)際預(yù)算資金來源只有部分是財(cái)政撥款，其余需由單位自有資金編制。這部分資金來源極其不穩(wěn)定，單位收入好就預(yù)算充裕，收入差就預(yù)算不足，就導(dǎo)致公益類農(nóng)業(yè)事業(yè)單位基本支出定員定額體系是在“虛轉(zhuǎn)”，定員定額更多地停留在紙面上。

3　財(cái)政保障政策目前存在的問題

3.1現(xiàn)行預(yù)算編制方法不客觀、不科學(xué)

公益類農(nóng)業(yè)事業(yè)單位采用“基數(shù)法”編制預(yù)算。雖然這種方法形式簡(jiǎn)單，便于操作，但受人為因素影響較多，缺乏科學(xué)依據(jù)，既沒有考慮事業(yè)單位分類情況，也沒有考慮單位人員結(jié)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)收支、事業(yè)發(fā)展的變化情況，預(yù)算安排與實(shí)際的動(dòng)態(tài)管理不能同步。同時(shí)，基數(shù)無法細(xì)化，時(shí)間長(zhǎng)了，基數(shù)就成了一只“大麻袋”，財(cái)政很難掌握資金使用的具體情況；資金使用范圍也不明確，很難在預(yù)算編制中采取統(tǒng)一的編制標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)的分類方法，無法達(dá)到細(xì)化預(yù)算編制的要求。往往形成保既得利益多、顧全實(shí)際情況少的局面，支出只增不減，最終導(dǎo)致部門、單位之間分配不公。

3.2基本支出中存在科目相互擠占和隨意調(diào)整、列支現(xiàn)象

一是從人員經(jīng)費(fèi)來看，基本支出中部分單位無預(yù)算或預(yù)算不足的剛性人員開支擠占了部分公用經(jīng)費(fèi)。二是公用經(jīng)費(fèi)的定額標(biāo)準(zhǔn)涵蓋范圍太窄，許多可以實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化管理的公用支出仍通過公用經(jīng)費(fèi)非定額的形式來安排預(yù)算，預(yù)算隨意性大；公用經(jīng)費(fèi)科目間的規(guī)模和比例沒有統(tǒng)一的科學(xué)管理，造成公用經(jīng)費(fèi)安排結(jié)構(gòu)失衡，導(dǎo)致科目間的經(jīng)費(fèi)擠占和挪用。三是“其他商品和服務(wù)支出”科目支出內(nèi)容不清，支出占比大，普遍存在此科目隨意列支的現(xiàn)象。

3.3基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)沒有做到動(dòng)態(tài)化管理

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，及物價(jià)變化，基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)理應(yīng)不斷更新，但是由于沒有常態(tài)的監(jiān)測(cè)手段和相應(yīng)的制度，往往是一項(xiàng)定額標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施多年沒有變化，導(dǎo)致無法滿足單位正常的基本開支需求。

3.4基本支出與項(xiàng)目支出部分科目界定不清

公用經(jīng)費(fèi)部分科目如差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等科目和項(xiàng)目支出之間界定不清，或者單位財(cái)務(wù)人員不按規(guī)定分析某項(xiàng)支出的分類，在基本支出與項(xiàng)目支出之間隨意列支導(dǎo)致部分項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)被擠占為公用經(jīng)費(fèi)，或者本應(yīng)為基本支出的，用于項(xiàng)目支出。

4　分類改革后財(cái)政保障政策改革的建議

4.1零基預(yù)算

分類改革后，公益類農(nóng)業(yè)事業(yè)單位應(yīng)實(shí)施零基預(yù)算方法編制基本支出。零基預(yù)算不是以基數(shù)作為預(yù)算分配的主要依據(jù)，而是從“零”開始，不考慮以往會(huì)計(jì)期間所發(fā)生的費(fèi)用數(shù)額，根據(jù)各單位的職責(zé)、人員編制等客觀因素來確定資金使用額度。這種方法克服了“基數(shù)法”編制單位預(yù)算中存在的問題，隨著定額體系的完善，單位間“苦樂不均”現(xiàn)象，也將得到消除，使預(yù)算編制更加公平、合理。

4.2分層保障

公益一類農(nóng)業(yè)事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)全額保障。單位收入全部上繳國(guó)庫，支出按屬地績(jī)效工資基準(zhǔn)線水平為基礎(chǔ)全額保障，納入財(cái)政預(yù)算。公益二類農(nóng)業(yè)事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)分類補(bǔ)助，根據(jù)單位具體特點(diǎn)，以單位成本、支出定額、市場(chǎng)價(jià)格為依據(jù)，由財(cái)政分類安排必要的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助；在財(cái)政預(yù)算限額內(nèi)，單位可按照國(guó)家政策規(guī)定自主安排，對(duì)于超過批復(fù)績(jī)效工資總量和水平發(fā)放績(jī)效工資的單位，財(cái)政應(yīng)收回相應(yīng)財(cái)政補(bǔ)助。

4.3購(gòu)買服務(wù)

推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)有利于提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，滿足民眾對(duì)公共服務(wù)多元化的需求，更能激勵(lì)公共服務(wù)的市場(chǎng)化購(gòu)買，這是促進(jìn)公益類農(nóng)業(yè)事業(yè)單位財(cái)政保障機(jī)制創(chuàng)新的重要環(huán)節(jié)。通過制定規(guī)則、嚴(yán)格程序、強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)勝劣汰承接購(gòu)買主體。全面公開購(gòu)買服務(wù)的信息，全過程加強(qiáng)審計(jì)與監(jiān)督，確保購(gòu)買服務(wù)規(guī)范、透明。

4.4完善定員定額體系

一是建立統(tǒng)一的預(yù)算定員定額標(biāo)準(zhǔn)。公益類農(nóng)業(yè)事業(yè)單位全部資金統(tǒng)一納入部門預(yù)算的編制范圍，根據(jù)國(guó)家有關(guān)方針政策和規(guī)章制度，綜合考慮財(cái)力狀況、物價(jià)水平及單位的工作量、人員、資產(chǎn)等因素統(tǒng)一核定標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)財(cái)力可能，考慮單位非財(cái)政補(bǔ)助收入等因素，對(duì)不同類別的公益類農(nóng)業(yè)事業(yè)單位分別確定人均費(fèi)用，編制預(yù)算執(zhí)行定額。統(tǒng)一的預(yù)算定員定額標(biāo)準(zhǔn)能提高預(yù)算編制的透明度，防止預(yù)算分配過程中的不規(guī)范行為，也有利于防止腐敗，便于審查和監(jiān)督。二是建立定額標(biāo)準(zhǔn)常態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制。預(yù)算定員定額標(biāo)準(zhǔn)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，應(yīng)該動(dòng)態(tài)調(diào)整。在保持標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)穩(wěn)定的前提下，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和技術(shù)水平變化，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施季度或半年度監(jiān)測(cè)，及時(shí)記錄標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際的差異，當(dāng)差異連續(xù)多次達(dá)到預(yù)警值時(shí)，就啟動(dòng)相應(yīng)程序，按照規(guī)定的公式進(jìn)行修正。三是完善基礎(chǔ)庫管理。進(jìn)一步加強(qiáng)數(shù)據(jù)管理，完善動(dòng)態(tài)采集，及時(shí)調(diào)整數(shù)據(jù)庫中的編制、實(shí)有人員、各項(xiàng)資產(chǎn)數(shù)據(jù)，保證預(yù)算的時(shí)效性，實(shí)現(xiàn)人員經(jīng)費(fèi)按標(biāo)準(zhǔn)、公用經(jīng)費(fèi)按定額自動(dòng)編制，全面提升預(yù)算管理水平。

4.5創(chuàng)新機(jī)制

進(jìn)一步創(chuàng)新改革，充分發(fā)揮公益類農(nóng)業(yè)事業(yè)單位服務(wù)職能，保障群眾享受到更好的公共服務(wù)。一是采取PPP等模式引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資金開辦公益事業(yè)。二是探索公益類農(nóng)業(yè)事業(yè)單位績(jī)效撥款制度，使用好績(jī)效考評(píng)結(jié)果，根據(jù)單位績(jī)效考評(píng)結(jié)果確定財(cái)政撥款規(guī)模。三是創(chuàng)新財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入模式，對(duì)績(jī)效工資水平較高的公益類農(nóng)業(yè)事業(yè)單位建立調(diào)節(jié)基金征收制度。

4.6問責(zé)監(jiān)督

加強(qiáng)對(duì)公益類農(nóng)業(yè)事業(yè)單位的監(jiān)管和政府約束，以結(jié)果為導(dǎo)向建立資金投入與使用的問責(zé)機(jī)制。完善會(huì)計(jì)師事務(wù)所等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的審計(jì)監(jiān)督作用，鼓勵(lì)與支持廣電、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)、微信、微博等媒體與新興交流渠道充分發(fā)揮作用，形成多層次的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系，逐步建立問責(zé)考評(píng)結(jié)果公開制度，提高績(jī)效考評(píng)的透明度。