湖南資源型城市土地利用政策創(chuàng)新研究

彭光細

(湖南外貿(mào)職業(yè)學院，湖南 長沙 410059)

湖南資源型城市土地利用政策創(chuàng)新研究

彭光細

(湖南外貿(mào)職業(yè)學院，湖南 長沙 410059)

湖南資源型城市具有產(chǎn)業(yè)支持，但結構單一，需要大力發(fā)展多元化產(chǎn)業(yè)體系，這又需要高效、有力的土地差別化供應政策支持。因此要加強湖南資源型城市土地利用政策創(chuàng)新，為湖南資源型城市發(fā)展開拓新的制度空間。

資源型城市；土地利用政策；創(chuàng)新

1 湖南資源型城市土地利用政策現(xiàn)狀

（1）婁底土地利用政策現(xiàn)狀。①加大建設用地支持力度。一是根據(jù)資源產(chǎn)業(yè)轉型升級、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展、生態(tài)修復與環(huán)境保護等實際需要，合理調(diào)整土地利用結構，優(yōu)化耕地和基本農(nóng)田布局。結合“十三五”規(guī)劃和資源型城市轉型發(fā)展要求，進一步優(yōu)化土地空間布局，保障城市發(fā)展用地空間。將符合國家產(chǎn)業(yè)和供地政策的重大項目、重點工程和新型城鎮(zhèn)化用地納入土地利用總體規(guī)劃。二是適度增加新增建設用地年度計劃，優(yōu)先保障兩型社會建設示范區(qū)以及循環(huán)經(jīng)濟、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢接替產(chǎn)業(yè)等資源型城市轉型項目建設用地。三是在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地范圍內(nèi)，對資源型城市轉型發(fā)展所需用地，可按實際情況以批次用地方式報批。②加強耕地保護與建設。首先是統(tǒng)籌兼顧建設項目占用耕地。在預審環(huán)節(jié)加強項目準入把控，嚴格控制建設項目用地規(guī)模，盡量不占和少占耕地，特別是水田、菜地等高質(zhì)量的耕地。優(yōu)先保障工業(yè)、民生、基礎設施項目用地合理需求，進一步優(yōu)化用地結構，按時保質(zhì)完成各級各類土地綜合整治項目建設任務。

（2）衡陽土地利用政策現(xiàn)狀。①堅持用管并重，科學合理利用資源。一是嚴格守護耕地紅線。二是大力推進用地節(jié)約。②土地利用政策原則。一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的原則。正確處理和合理把握中心城鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)和中心村建設之間的關系，積極推動城鎮(zhèn)空間結構調(diào)整，落實城鎮(zhèn)功能定位，合理安排土地供應總量、結構、布局和時序。二是堅持土地節(jié)約集約利用的原則?？茖W確定土地供應量，優(yōu)化土地供應布局，提高建設用地利用效率。進一步推動土地利用方式由外延擴張向內(nèi)涵挖潛、由粗放低效向集約高效轉變，為構建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會貢獻力量。

（3）永州市土地利用政策現(xiàn)狀。①優(yōu)化空間布局。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展原則，加強土地供應區(qū)域分類指導。重點保障基礎設施和公用設施的土地供應，適度供應符合中心城功能定位的產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，嚴格限制與中心城區(qū)整體發(fā)展不協(xié)調(diào)的土地供應。②優(yōu)化土地供應結構。在國有建設用地供應計劃的總量框架下，根據(jù)各業(yè)發(fā)展的態(tài)勢、土地利用現(xiàn)狀和房地產(chǎn)市場的走向，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)優(yōu)化國有建設用地供應結構，增強土地供應結構對產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整優(yōu)化的引導與促進作用，加快經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變。③促進土地集約節(jié)約利用。嚴格保護耕地，控制新增建設用地增長速度和規(guī)模，促進土地資源有效利用和持續(xù)利用。加大閑置土地清理力度，嚴肅查處違法違規(guī)用地行為。加強土地供應后的監(jiān)督管理，及時清查閑置土地，確保有效供應。

（4）邵陽市土地利用政策現(xiàn)狀。①優(yōu)先和適度安排基礎設施用地，引導、保障和支撐城市健康有序發(fā)展。優(yōu)先保證交通運輸用地供應，構建現(xiàn)代化綜合交通體系，引導城市總體格局的調(diào)整和優(yōu)化。②大力支持符合城市功能定位的產(chǎn)業(yè)用地供應，構建合理、具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)結構。優(yōu)先確保高新技術產(chǎn)業(yè)和高端、高效的現(xiàn)代制造業(yè)土地供應；優(yōu)先支持金融服務、信息服務、物流服務、商務服務及教育培訓等生產(chǎn)性服務業(yè)土地供應，支持基礎服務業(yè)用地供應。③促進邵陽市城區(qū)土地節(jié)約集約利用。

2 國外資源型城市土地利用政策概述

（1）執(zhí)行嚴格的整治制度保障土地修復。如德國礦山開發(fā)企業(yè)以提取土地修復準備金的方式對礦山壽命結束后的土地整治做準備，準備金同時用于礦山存續(xù)期間應對各種環(huán)境災難。

（2）建立領導協(xié)調(diào)機構，將城市轉型與國土整治相結合。如法國政府于1955年將全國劃分為22個經(jīng)濟區(qū)，籌建國土整治基金和研究政策措施，由此開始了國土整治行動。在國土整治中，設立了專門的國土整治機構。

（3）土地優(yōu)惠政策搭配專項基金，扶植老工業(yè)區(qū)轉型。如法國轉型初期，盡管洛林土地價格便宜，但為了吸引更多投資，政府規(guī)定，對投資者“地方還要資助50%，建設廠房可得20%的資助，設備可得到15%的資助”。可以說，對投資者扶持力度相當之大。法國政府設立了四大基金——經(jīng)濟社會發(fā)展基金、全國土地整治和城市建設基金、地區(qū)整治干預基金、地方分散援助基金，對洛林等老工業(yè)區(qū)進行直接投資，影響投資的地區(qū)分配。

3 優(yōu)化土地利用政策加快湖南資源型城市轉型升級

（1）新增建設用地計劃指標向重點園區(qū)集中，鼓勵資源類項目園區(qū)化聚集，提高土地集約利用水平。在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，增加資源型城市近幾年的用地計劃指標。如此，既能減少違法占地，又保障了地方經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。省市縣人民政府也可根據(jù)產(chǎn)業(yè)的重要性，對一些重點項目、重點行業(yè)給予用地保障。

（2）對循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、其他接替產(chǎn)業(yè)給予差別化政策供地方式的差別化。如對以旅游產(chǎn)業(yè)為接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的資源型城市（如資興），允許旅游產(chǎn)業(yè)用地中的非永久性建筑用地，參照設施農(nóng)業(yè)用地實行供地，無須建設用地審批。對國家重點支持的循環(huán)經(jīng)濟試驗區(qū)，特別是大湘西地區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)，在綠化用地供應方面給予政策支持，對園區(qū)內(nèi)企業(yè)用于綠化的土地視為實施生態(tài)工程用地，可享用國家的土地劃撥政策。

（3）對禁、限采礦種，產(chǎn)能過剩和限制產(chǎn)業(yè)用地需求予以管控。根據(jù)經(jīng)濟社會形勢的變化和行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，制定綜合、精確產(chǎn)業(yè)政策，對限制、禁止發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)能過剩行業(yè)的用地需求予以禁止或限制。

4 湖南資源型城市土地利用政策創(chuàng)新思路

（1）在提高利用效率基礎上重點保障資源型城市轉型發(fā)展的土地需求。①實行靈活土地供應政策保障資源型城市轉型發(fā)展土地需求。湖南省資源型城市多數(shù)建成區(qū)面積小、形態(tài)差、功能不合理、土地質(zhì)量差。不管是成長型、成熟型、衰退型還是再生型城市，其轉型和可持續(xù)發(fā)展，都需要靈活的土地供應政策，保障和促進城市的均衡發(fā)展和再城鎮(zhèn)化。②不走老路彎路，統(tǒng)籌新興資源型城鎮(zhèn)向特色綜合城鎮(zhèn)發(fā)展。在“礦地”興起的同時，綜合考慮其他中心地的發(fā)展及基礎設施、生態(tài)建設。有條件的地方，鼓勵發(fā)展特色資源型城鎮(zhèn)，并在用地上給予全面保障。③做好土地利用總體規(guī)劃修編與城鎮(zhèn)規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃及各專項規(guī)劃有效銜接。

（2）對資源型城市生態(tài)用地實行特殊傾斜政策促進生態(tài)轉型。①嚴格規(guī)范資源型城市生態(tài)用地面積比例，力促生態(tài)轉型。借鑒世界城市發(fā)展經(jīng)驗，結合湖南實際情況，明確規(guī)定資源型城市生態(tài)用地（生態(tài)空間）面積比例。全面加強資源型城市生態(tài)建設，以生態(tài)轉型來促進城市發(fā)展轉型，并在土地供應政策上采取差別化政策。對采空塌陷區(qū)、污損、壓占土地及工礦廢棄地等恢復治理后難以作為工商用途及耕種用途的，可以結合實際情況，整治復墾為公園用地、林地、草地及湖沼水面等“生態(tài)用地”。復墾的生態(tài)用地面積，在占補平衡相關政策（增減掛鉤、工礦廢棄地復墾、低效土地再利用）執(zhí)行中，按一定比例當作“耕地”指標處理。②整合職能，大力加強資源型城市環(huán)境治理及土地復墾工作。將土地復墾、城市土地整治、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理、采空塌陷區(qū)治理及地質(zhì)災害防治等職能及管理予以整合，形成“國土綜合整治”大機制，統(tǒng)籌相關資金使用，全面促進資源型城市生態(tài)文明建設。③規(guī)范城市空間用途管制，確保資源開發(fā)不影響城市環(huán)境。從土地供應政策上鼓勵環(huán)境保護、限制資源與環(huán)境破壞的行為。規(guī)范資源型城市空間用途管制，嚴格企業(yè)履行環(huán)境保護義務，確保資源開發(fā)不再產(chǎn)生新的環(huán)境問題。

（3）完善棚戶區(qū)改造用地政策，助推新型城鎮(zhèn)化建設。資源型地區(qū)棚戶區(qū)改造任務重，尤其是衰退型、成熟型甚至再生型資源城市。按照（國發(fā)［2013］25號）等文件精神，加快推進各類棚戶區(qū)改造，重點推進資源枯竭型城市及獨立工礦棚戶區(qū)改造，穩(wěn)步實施城中村改造。①保障供地指標，提高供地效率簡化棚戶區(qū)改造安置用地的行政審批流程，提高審批效率。②統(tǒng)籌棚戶區(qū)改造、采礦破壞土地的治理和城鎮(zhèn)化建設棚戶區(qū)改造應與城鎮(zhèn)化建設、采煤塌陷地治理、移民搬遷等相結合。對棚戶區(qū)和塌陷區(qū)居民實行整體移民搬遷和集中安置，并保障一定比例的產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。探索實行土地置換或在采煤沉陷區(qū)實行“人地掛鉤、地隨人走”政策，實施跨區(qū)安置和掛鉤指標全市流動。

（4）改進并完善資源型城市礦業(yè)用地制度。①探索采礦用地占用的未利用地不受計劃指標控制建議對國家鼓勵開采的礦種，使用未利用地的可不占用新增建設用地計劃指標。②拓展采礦用地供應方式，穩(wěn)妥推進露采用地制度改革。成長型和成熟型的資源型城市在采礦用地這一問題上，可根據(jù)實際情況靈活選取劃撥、出讓、租賃、作價出資或者入股等多種方式。

（5）改革資源收益分配制度，為城市轉型發(fā)展提供持續(xù)資金支持。要為資源型城市轉型發(fā)展提供源源不斷的財務資金支持，必須加大資源性產(chǎn)品收益分配制度改革。

Innovation Research on Land Use Policy of Resource-based City Hunan

PENG Guang-xi
（Hunan Foreign Trade Vocational College，Changsha，Hunan 410059，China）

Asthe resource-based city，Hunan provincehastheindustrysupportand needstovigorouslydevelop thediversified industrial system due toits singlestructure，which needs efficientand different land supply policy support.Therefore，we should strengthen the innovation of land use policy in resource-based cities of Hunan province to explore the new system space for the developmentof resource-based citiesofHunan province.

resource-based cities；Land use policy；innovation

F301.0

A

2095-980X(2016)08-0062-02

2016-07-23

本文是湖南國土廳《湖南資源型城市城鎮(zhèn)化進程中土地利用政策研究》項目（項目編號：2014-17）成果之一。

彭光細，男，副教授，主要研究方向：現(xiàn)代金融與人力資本。