生態(tài)環(huán)境法制體系 內(nèi)在邏輯是什么？

□ 本刊記者 曹俊

習近平總書記指出，推動綠色發(fā)展，建設(shè)生態(tài)文明，重在建章立制，用最嚴格的制度、最嚴密的法治保護生態(tài)環(huán)境。

黨的十八大以來，生態(tài)環(huán)境法律和制度出臺頻度之密，前所未有。特別是生態(tài)文明寫進憲法，具有重大的歷史意義。認真研究黨的十八大以來形成的生態(tài)環(huán)境法制體系，可以發(fā)現(xiàn)一個內(nèi)在的邏輯關(guān)系。那就是，特別強調(diào)責任。

習近平總書記強調(diào)，凡屬重大改革必須于法有據(jù)。在法治思維的指引下，這幾年來生態(tài)環(huán)境法律和制度的立、改、廢工作，邏輯非常清楚，全都服務(wù)于改革，全部立足于責任。

過去，經(jīng)常有人說環(huán)境法律、法規(guī)太軟。黨的十八大以來，這種聲音幾乎不存在了。生態(tài)環(huán)境法律、法規(guī)之所有強了，硬了，長牙齒了，關(guān)鍵是強化了責任。

強化責任，是現(xiàn)實所需，是生態(tài)環(huán)境法制體系完善的重點，也是法制從弱到強的核心。嚴格問責，是大勢所趨，是生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)的題中應(yīng)有之義，也是生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求。

黨的十八大以來形成的生態(tài)環(huán)境法制體系，積極回應(yīng)社會關(guān)切，直指生態(tài)環(huán)境保護的要害，壓實黨政責任，督促排污者負責，生態(tài)文明建設(shè)進入了法律化、制度化的軌道——

生態(tài)文明寫入《憲法》，政治責任在根本大法中得以明確。推進生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護，不僅是黨的主張，而且是國家意志，更是各級黨委、政府的政治責任。

一大批生態(tài)環(huán)境法律修改或制定，地方政府的主體責任不斷強化。與環(huán)境保護直接相關(guān)的13部法律中，有超過半數(shù)是新制定或新修改的，即環(huán)境保護法、大氣污染防治法、水污染防治法、環(huán)境影響評價法、環(huán)境保護稅法、核安全法、土壤污染防治法。這些法律的共同特點，就是瞄準生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求，界定責任，改革體制，設(shè)計制度，創(chuàng)新機制，重新分配權(quán)利義務(wù)。其中不斷被重申的，就是地方政府要對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量負總責。每次法律發(fā)布，媒體和專家評價最多的都是，抓住了牛鼻子。

黨內(nèi)法規(guī)和40多項有關(guān)生態(tài)文明和生態(tài)環(huán)境保護的具體改革方案發(fā)布，黨政同責、一崗雙責被一再重申。如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》《環(huán)境保護督察方案（試行）》等。這些法規(guī)或方案，使得生態(tài)環(huán)境法制體系進一步完善，極大地增強了其覆蓋面和約束力。具體方案全部由中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過，絕大多數(shù)直指責任主體。很多是總書記親自出題、親自部署、親自推動的，比如中央環(huán)保督察。生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)體制和管理格局發(fā)生重大變革，在明確地方政府責任的基礎(chǔ)上，反復(fù)強調(diào)各部門、各級黨委都要承擔責任，且不是說說而已，有考核，有問責，有監(jiān)督。

綠色條款納入《民法總則》，法律體系的生態(tài)化不斷深入。學界稱在民法典中確立生態(tài)保護原則，在立法上鮮有成例，極具中國特色和時代特征，具有里程碑的意義。生態(tài)環(huán)境立法不僅是環(huán)境法的任務(wù)，生態(tài)環(huán)境保護的權(quán)利責任，將在其他立法的考量中尋找新的平衡。

如果說，過去的生態(tài)環(huán)境立法，一直被定位于經(jīng)濟法或行政法，制度設(shè)計側(cè)重權(quán)力或管理屬性，那么，近幾年制定和修訂的生態(tài)環(huán)境法律和制度，全都劍指責任，反復(fù)強調(diào)，持續(xù)升級。責任的界定、考核、問責、監(jiān)督，鏈條正在延伸和完整。

1.責任主體從地方政府上升到地方黨委黨政同責，強調(diào)第一責任人身份

生態(tài)環(huán)境問題的本質(zhì)是什么？是政治。

習近平總書記明確指出，生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題。各地區(qū)各部門要增強“四個意識”，堅決維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅決擔負起生態(tài)文明建設(shè)的政治責任。

關(guān)系黨的使命宗旨，堅決維護中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，這兩句話的分量，是非常重的。將生態(tài)環(huán)境明確為政治問題，將生態(tài)文明建設(shè)界定為政治責任，這兩個定性，是非常深刻的。這些論斷是在今年的全國生態(tài)環(huán)境保護大會上作出的，但這些思想早已貫穿在黨的十八大以來的各項工作部署和法律制度建設(shè)中。

強調(diào)政治責任，首先要明確責任主體——誰來負責，負哪些責。黨的十八大之后的生態(tài)環(huán)境法制體系，對于責任主體，不斷確認，一再明晰，逐步深化。

環(huán)境質(zhì)量誰負責？法律首先明確的責任主體，是地方政府。黨的十八大之后修改完成的第一部環(huán)境法——《環(huán)境保護法》規(guī)定，地方各級人民政府應(yīng)當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責。之后修改的《大氣污染防治法》和《水污染防治法》等，對于地方政府的責任界定，是重申，是細化，更是強化。

將責任主體深化到地方黨委，靠的自然是黨內(nèi)法規(guī)。而黨內(nèi)法規(guī)的出臺之快，力度之大，令人振奮?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》在新環(huán)保法施行當年就及時出臺，不僅確認了地方黨委和政府的負責身份，而且指出了主要責任人就是領(lǐng)導(dǎo)成員，更重要的是，列出了追責清單，細化為25 種生態(tài)損害情形，強調(diào)權(quán)責一致、終身追究。黨中央、國務(wù)院對生態(tài)環(huán)境保護的決心之大，不言而喻。隨后緊接著出臺的《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》，審計對象主要是地方各級黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部，讓黨政同責的落實更具操作性。在此基礎(chǔ)上，這幾年來中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過的多項有關(guān)改革方案和辦法，無一例外地，全部強調(diào)黨政同責。

從只強調(diào)地方政府責任，上升到黨政同責，是問題導(dǎo)向，意義重大。黨政軍民學，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，唯有明確地方黨委的責任，法律所規(guī)定的地方政府對環(huán)境質(zhì)量負責的要求，才能真正實現(xiàn)。這種責任界定，不再是工作號召，不光靠領(lǐng)導(dǎo)覺悟，而是硬約束、硬要求。

對于黨政同責，直接精準的表述就是，地方各級黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)是本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護第一責任人。這就要求，省委書記、市委書記、縣委書記，省長、市長、縣長，要做到重要工作親自部署、重大問題親自過問、重要環(huán)節(jié)親自協(xié)調(diào)、重要案件親自督辦。

黨政同責之責，就是行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，就是要讓環(huán)境質(zhì)量越來越好，底線是不能越來越壞。為政一任，如果環(huán)境質(zhì)量下降了，生態(tài)比過去破壞了，就要承擔責任。生態(tài)環(huán)境保護出了問題，攻堅任務(wù)沒有完成，首先要問責省、市、縣委書記，問責省、市、縣長。

這在最近發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》（以下簡稱《意見》）中被進一步明確?！兑庖姟飞踔翆ω撠熜问?，都提出了量化要求——至少每季度研究一次生態(tài)環(huán)境保護工作。參與《意見》起草的有關(guān)人員表示，“這樣的安排前所未有”。

過去總說“政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、公眾參與”，現(xiàn)在強調(diào)的是“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、公眾參與”。生態(tài)環(huán)境保護已經(jīng)成為各級黨委、政府的政治責任，領(lǐng)導(dǎo)體制和管理格局正在發(fā)生重大變革。

2.責任部門從環(huán)保部門擴展到有關(guān)部門一崗雙責，責任清單正在制定

一崗雙責，與黨政同責一起，在黨的十八大以來的生態(tài)文明體制改革中，反復(fù)強化。

從過去法律的原則性規(guī)范，到最近《意見》明確要求制定責任清單，關(guān)注的焦點就是有關(guān)部門。從強調(diào)環(huán)保部門的統(tǒng)一監(jiān)管，到落實有關(guān)部門的生態(tài)環(huán)境保護責任，生態(tài)環(huán)境保護的大格局就要形成。

新環(huán)保法對環(huán)保部門的統(tǒng)一監(jiān)督管理職責，沒有作出突破，媒體當時有很多猜測。有媒體分析認為，這是為機構(gòu)改革和法律實施留出空間?，F(xiàn)在看來，這種分析頗有道理。不管是國務(wù)院機構(gòu)改革方案，還是中央環(huán)保督察等執(zhí)法實踐，都已邁出重大步伐，統(tǒng)一監(jiān)督管理正在真正落地。

新環(huán)保法施行當年年底，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》發(fā)布，明確指出要建立環(huán)境保護部門對環(huán)境保護工作統(tǒng)一監(jiān)督管理的工作機制，明確各有關(guān)部門和單位在環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法中的責任。這算是邁出了第一步，從環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法領(lǐng)域破局。

一年后發(fā)布的《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》，提出要明確相關(guān)部門環(huán)境保護責任。這是又前進了一步，從環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法一個具體領(lǐng)域，拓展到“環(huán)境保護”全面工作。

這些文件先后邁出一步又一步，制定責任清單呼之欲出。在今年召開的全國生態(tài)環(huán)境保護大會上，制度責任清單終于成為明文要求。

第13自然段：爸爸去洗漱，我悄悄溜進病房，把一大束茉莉花插進瓶里，一股清香頓時彌漫開來。我開心地想：媽媽在這花香中欣欣然睜開雙眼，該多有詩意呀！

《意見》明確提出兩個要求：一是各地要制定責任清單，把任務(wù)分解落實到有關(guān)部門；二是抓緊出臺中央和國家機關(guān)相關(guān)部門生態(tài)環(huán)境保護責任清單。

不管是中央，還是地方，都要有責任清單。就是要通過責任清單的形式，嚴格落實一崗雙責。誰的孩子誰抱走，誰的事情誰去做。管發(fā)展的、管生產(chǎn)的、管行業(yè)的，只要與生態(tài)環(huán)境保護有關(guān)的部門，都必須做到守土有責，守土盡責，分工協(xié)作、共同發(fā)力。

國家層面邁出的這一步，其實有豐富的地方實踐基礎(chǔ)。31個省份均已出臺環(huán)境保護職責分工文件以及黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究實施辦法。

新環(huán)保法施行一個月后，湖南省出臺《環(huán)境保護工作責任規(guī)定》，明確了33個地方政府職能部門的環(huán)境保護責任。而在《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》發(fā)布之后，黨政同責有了法律依據(jù)，各省制定的有關(guān)規(guī)定，就不再局限于地方政府職能部門了。比如，江蘇、甘肅、青海、河北等省出臺的規(guī)定，都將地方黨委工作機構(gòu)、法院和檢察院納入其中。而浙江等省甚至將省人大常委會、省政協(xié)以及監(jiān)察機關(guān)的工作職責都予以明確。

也就是說，對于《意見》提出的兩個層面的責任清單，地方層面已經(jīng)基本制定，下一步，中央和國家機關(guān)相關(guān)部門的責任分工值得期待?？梢韵胂?，責任清單的制定過程，肯定免不了部門間的利益博弈。

而這其實正是環(huán)境法制體系把責任作為內(nèi)在邏輯的主要考量。強調(diào)責任，并在法制體系中貫穿始終，是問題導(dǎo)向，具有很強的現(xiàn)實針對性。正是因為過去生態(tài)環(huán)境保護工作存在責任不清、分工不明的問題，需要一條明確清晰、環(huán)環(huán)相扣的“責任鏈”，才需要制定或修改一部部法律、法規(guī)，明晰一個個領(lǐng)域的責任體系，研究方方面面的責任分工。

3.目標責任制從生態(tài)環(huán)境保護遞進到生態(tài)文明建設(shè)有年度考核，要嚴格問責

落實責任，必須通過考核。在生態(tài)環(huán)境法制的內(nèi)在邏輯中，界定責任是第一步，考核是第二步，而考核的結(jié)果離不開問責。

考核評價是地方黨委、政府行為的指揮棒，考核評價什么，施政重點就是什么，考核評價什么多一些，對什么的重視就多一些。因為考核指標的設(shè)計，本就隱含了地方黨委、政府對公共事務(wù)輕重緩急的排序，引導(dǎo)著地方官員的施政之策。

新環(huán)保法規(guī)定，國家實行環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度。過去，目標責任制度多限于環(huán)保部門內(nèi)部，這一條明確了主體是地方政府。這就需要將目標、任務(wù)和要求層層分解到各級相關(guān)部門。與之相適應(yīng)，考核評價體系也要調(diào)整——強化生態(tài)環(huán)境保護工作目標責任的落實情況，加大環(huán)保類指標的權(quán)重。

新環(huán)保法施行當年，《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》發(fā)布，給出了明確回應(yīng)——把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標納入經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系，大幅增加考核權(quán)重，強化指標約束，不唯經(jīng)濟增長論英雄。

隨后第二年，《生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核辦法》印發(fā)，提出在資源環(huán)境生態(tài)領(lǐng)域有關(guān)專項考核的基礎(chǔ)上綜合開展，采取評價和考核相結(jié)合的方式，實行年度評價、五年考核。

當然，還有黨內(nèi)法規(guī)的約束。即開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，目的就是督促協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)干部打好生態(tài)牌、算好生態(tài)賬，推動領(lǐng)導(dǎo)干部守法、守紀、守規(guī)、盡責。

以上考核的都是地方黨委和政府，而最近的《意見》將考核范圍由地方黨委、政府進一步擴展到省級人大以及中央和國家機關(guān)有關(guān)部門。盡管考核內(nèi)容略有局限，指的是污染防治攻堅戰(zhàn)成效，但理念和思路卻屬非凡變革。刀刃向內(nèi)，何等勇氣和魄力。

考核的目的很明確，就是要嚴格落實目標責任。一是各地各部門要制定年度工作計劃和措施清單，落實情況每年向黨中央、國務(wù)院報告。二是要把中央和國家機關(guān)、地方黨委政府責任落實情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部日常監(jiān)督管理。三是各級人大及其常委會要把生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護作為重點工作領(lǐng)域，推進法律法規(guī)的制定或修訂，開展執(zhí)法檢查，定期聽取并審議同級政府有關(guān)工作情況報告。

考核的指向很精準，就是不允許以下情況發(fā)生：一是不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、違法違規(guī)審批開發(fā)利用規(guī)劃和建設(shè)項目，二是造成生態(tài)環(huán)境質(zhì)量惡化、生態(tài)嚴重破壞，三是生態(tài)環(huán)境事件多發(fā)高發(fā)、應(yīng)對不力、群眾反映強烈，四是生態(tài)環(huán)境保護責任沒有落實、推諉扯皮、沒有完成工作任務(wù)。

考核的結(jié)果很清楚，就是嚴格責任追究：一是對于省級黨委、政府和中央和國家機關(guān)有關(guān)部門，不可觸碰以下底線——貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署不堅決不徹底，責任制執(zhí)行不到位，任務(wù)完成嚴重滯后，區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題突出。一旦觸碰，約談主要負責人，同時責成其向黨中央、國務(wù)院作出深刻檢查。二是對于市、縣一級，如果年度目標任務(wù)未完成，考核不合格，黨政主要負責人和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子成員不得評優(yōu)評先。三是對在生態(tài)環(huán)境方面造成嚴重破壞負有責任的干部，不得提拔使用或者轉(zhuǎn)任重要職務(wù)。

這些相關(guān)的國家法律、法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)，甚至意見方案，指向只有一個，通過考核壓實責任，把考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價、獎懲任免的重要依據(jù)。這完全符合客觀規(guī)律和基本國情，抓住了解決生態(tài)環(huán)境保護問題的關(guān)鍵。

4.監(jiān)督機制從中央督察延伸到省級督察層層壓實責任，成效非常顯著

法律的生命力在于執(zhí)行，法律的權(quán)威在于實施。用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境，必須強化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線。要想層層壓實責任，在考核和問責的基礎(chǔ)上，必須有監(jiān)督。有效的監(jiān)督機制，是制度設(shè)計的兜底，才能讓責任體系成為閉環(huán)。最有成效的監(jiān)督利器，當屬中央環(huán)保督察。

從2015年12月河北試點啟動，到2016年7月全面啟動，再到2017年底完成對31個省、自治區(qū)、直轄市的督察意見反饋，再到今年的“回頭看”，一輪中央環(huán)保督察下來，黨政同責、一崗雙責，基本成為行動自覺。之所以成效顯著，在于監(jiān)督機制始終瞄準責任，敢于動真碰硬，不僅是對地方黨委、政府履行環(huán)保責任的“工作體檢”，更是對地方黨委政府貫徹落實中央決策部署執(zhí)行力、行動力的“政治體檢”。

一是督察重在督政。督察進駐期間，約談黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和邊督邊改問責人數(shù)均超過1.8萬。被問責的人數(shù)中，地方黨委、政府及其所屬部門超過1.2萬，是國有企業(yè)、其他有關(guān)部門和事業(yè)單位的兩倍。黨政同責被壓實，被問責的地方黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)干部占到全部問責人數(shù)的30%以上。一崗雙責進一步強化，在被問責的相關(guān)部門中，環(huán)保部門占40%，其他部門占60%，基本涵蓋了環(huán)保工作的各個方面。以問責促盡責、環(huán)保不履責便問責的工作導(dǎo)向初步形成。

二是督政重點是不作為、亂作為等問題。進駐結(jié)束之后，督察組共向地方移交了387個生態(tài)環(huán)境損害責任追究問題。與邊督邊改問責主要問責基層干部不同，這部分問責更加注重領(lǐng)導(dǎo)責任、管理責任和監(jiān)督責任。以第二批督察移交問題來看，不作為、慢作為、亂作為、失職失責問題占比高達95%。其中，工作部署推進不力、監(jiān)督檢查不到位等不作為、慢作為占比約40%，違規(guī)決策、違法審批等亂作為占比約30%，不擔當、不碰硬，甚至推諉扯皮，導(dǎo)致失職失責問題占比約25%。

三是通過與地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)個別談話傳導(dǎo)壓力。首輪中央環(huán)保督察，個別談話的省級及以上領(lǐng)導(dǎo)干部共768名，廳級領(lǐng)導(dǎo)677名。其中不僅包括被督察地方現(xiàn)任黨政主要領(lǐng)導(dǎo)成員和班子其他領(lǐng)導(dǎo)成員，人大、政協(xié)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志，省級檢察院、高級法院主要負責同志，還包括近年來離退休的同志?？梢哉f，個別談話是進駐后最先進行的一個重要環(huán)節(jié)，也是 “標志性環(huán)節(jié)”，這對地方有極大的威懾力，壓力就此得以傳導(dǎo)。

四是打開了終身追責的局面。第二批督察移交問題的問責中，被問責官員職務(wù)前出現(xiàn)“時任”的明顯多了，重慶被問責的79人中，有36名“時任”，占46%。陜西、北京、湖北、廣東、被問責的“時任”占比，也都達到20%～30%。

從2015年試點至今，不到3年時間，生態(tài)環(huán)境法制的監(jiān)督機制，已經(jīng)展示出了巨大威力。被督察地方黨委、政府均將督察整改作為重要政治任務(wù)、重大民生工程和重大發(fā)展問題來抓，約一半省份由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)共同擔任整改領(lǐng)導(dǎo)小組組長，也即“雙組長”。一大批環(huán)境問題得到解決，深圳市被督察之后一年建成的污水管達到前5年的總和。

在實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，環(huán)保督察法制化建設(shè)正在推進中，國家督省、省督市縣的中央和省兩級督察體系正在構(gòu)建，重點區(qū)域、領(lǐng)域、行業(yè)專項督察將大力開展?？梢哉f，通過督察機制壓實責任，傳導(dǎo)壓力，是我國的制度優(yōu)勢。這種制度優(yōu)勢，已成為生態(tài)環(huán)境法制體系中至關(guān)重要的一環(huán)。